未来国家监察委员会的功能定位刍议

冉富强 耿鹏飞

自2013年11月十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，全面深化改革渐次展开，国家监察体制改革便是其中之一。2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《方案》)，国家监察体制改革从顶层设计步入实践操作阶段。随着《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》)的通过并开始实行，监察体制由党的意志和党内决策转化为国家意志。《决定》对试点地区监察委员会的组成与选任、职责与职权以及法律适用做出了相关规定，是试点地区监察体制改革的初步法律基础。

将监察委员会与人大、政府、司法机关并列，势必对我国的国家权力架构特别是横向权力配置产生重大调整。如此重大的改革也激发了社会各界对监察体制改革的高度关注和热烈讨论。显然，监察委员会的功能定位是监察体制改革中的首要问题，《决定》虽然并未对其功能明确阐明，但《方案》指出：“深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。”可见，“国家反腐败工作机构”似乎是对未来监察委员会的功能定位。这一定位充分体现出党和国家对反腐败工作的高度重视，也符合我国当前的政治实践。但是，从长远来看，单纯将其定位为“反腐败工作机构”值得进一步论证。笔者认为，未来监察委员会的功能定位应当在全面考察世界上主要国家及地区监察体制的功能选择的基础上，紧密结合我国政治体制、经济体制及文化传统的诸多特色，尽量设计出既能满足当前需求，又符合国家法治发展长远大计的功能定位。

一、域外国家或地区监察制度的功能选择

根据国际监察组织的统计，目前已有超过一百个国家和地区建立了监察制度。1809年瑞典作为第一个设立监察使的国家，创设了监察制度，其监察使制度最为古老。[1]120世纪中期以后，因政府行政权力大大扩张，许多国家和地区设立了监察制度。囿于不同的历史背景和社会政治、经济、文化条件，各个国家和地区的监察权承载了不同的功能。随着民主法治国家的逐步完善成熟，监察制度的功能选择亦有一定的趋同之势。

(一)保障人权功能

瑞典是现代最早设立监察制度的国家。瑞典的监察使对国会负责，以国会代表的身份独立行使权力。瑞典共有四位国会监察使，一位首席监察使和三位监察使，分别监察不同的对象。首席监察使负责监督法院、检察系统和警政，第一位监察使负责监督狱政、武装部、税务、海关、裁判执行业务和社会保险等，第二位监察使负责监督社会福利、公共健康、医疗、教育等，第三位监察使负责监督行政法院、房屋与建筑、移民、外交事务、环境保护、农业与动物保护、劳动市场以及其他各位监察使不负责监督的事项。[1]2-3国会监察使的主要职责是确保公共行政与司法的品质，监督行政与司法是否违背“人权保障”原则、是否侵害人民的权益。监察使行使职权的方式多为不具有直接强制法律效力的批评、警告或建议等。

除了四位国会监察使，瑞典还设置了六位由政府任命的专业监察使，分别是：消费者监察使、公平机会监察使、反族群歧视监察使、反性倾向监察使、儿童监察使、身心障碍办公室监察使。瑞典还有由民间媒体组织自行设置的媒体监察使。专业监察使行使监察权，多以国际通行的人权宪章为监察权行使标准。由这些专业监察使的名称可以发现，其监察领域多为人权保障领域。

芬兰是继瑞典之后第二个设立国会监察使的国家，其监察体系从广义上讲由国会监察使、法务总长和政府专业监察使组成。[2]16-17芬兰《宪法》第109条规定：国会监察使应确保法院、其他政府机关与公务人员、政府雇员及其他执行公务人员，遵守法律、尽其义务。为执行其任务，国会监察使负责监督基本权利、自由权与人权的执行状况。国会监察使就其对国家机关执法状况的观察及立法工作的缺失等提出年度报告。

总体来看，世界各国监察使扮演的角色主要包括监督者、保证者、中介协调者、民众服务者、超然调查者或仲裁者等角色，不同国家的监察使所扮演的角色也有一定的差异性。[2]169比如，芬兰国会监察使主要扮演“合法性监督者”和“人权保护者”双重角色。芬兰宪政改革后，其新《宪法》明确规定了国会监察使作为国会权力的延伸职能没有改变，但其权力变大，对行政机关的监督权有所加强，更加强调和重视人权保障。

法务总长与国会监察使都是芬兰的最高法律守护者，法务总长监督政府机关是否依法行政，尤其是否遵守基本权利与人权的规定。芬兰隶属行政部门的专业监察使有6种，包括少数族裔监察使、平等监察使、资料保护监察使、消费者监察使、破产监察使及儿童监察使。[2]192从专业监察使的主要职责来看，专业监察使主要受理民众陈诉和提供咨询服务，以专家的立场给予民众忠告、指导、建议，提供咨询、教育、协助，保障人民权益。当然，专业监察使也可以为政府机关提供政策建议。从本质上讲，专业监察使的主要功能在于保障公民基本权利与人权。

(二)居中调解功能

英国属于君主立宪国家，采取责任内阁制。全国设有一位国会监察使，国会监察使是下院官员，由女王派遣。基于对自治精神的尊重，英国的四个行政区均设有地方监察使。国会监察使对国会负责，专门处理针对中央政府部门及公共机构的陈情；地方监察使向地方议会负责，处理民众针对地方政府机构的陈情。

国会监察使独立于政府，并非公务员。任何向国会监察使提出的陈请案件都将被视为机密，其调查也是私密进行；他们所提供的服务，不收取任何费用。[3]4其调查的范围限于政府部门不当施政(如程序错误、不公正或偏见、拒绝回答合理的问题等)，而造成民众痛苦的不公义行为的陈情案。地方监察使调查地方政府机关及特定机构的不当施政所造成的不公。其目的是在适当情况下使陈情人取得满意的补偿以及促使政府机关改善行政。严格意义上，英国的地方监察使是司法审查的另一种途径或替代途径。

从上述分析可以看出，英国监察使的功能类似调解者或仲裁者，扮演的是政府和民众沟通的桥梁角色，调解二者之间的关系。此外，与英国监察制度功能相近的还有法国。法国共和监察使的主要任务亦为受理人民陈情，扮演中介者、调解者的角色。[4]44，60

(三)反腐倡廉功能

20世纪90年代，非洲越来越多的国家开始设置混合监察使，混合监察使除了具有传统监察使的功能，还增加了人权保障、反贪污和领导法执行、促进良好治理、环境保护等职权。有的国家甚至专门设置了反贪肃纪的监察机构，比如加纳、坦桑尼亚就撤销了传统监察使，以混合监察使取代之。这与这些国家反贪污贿赂的严峻形势有关。[5]264

在亚洲及大洋洲地区，监察使常常被赋予反贪污和领导法执行的职责。亚洲多数国家和地区监察机构都具有混合职责，最常见的为反贪污、审计、领导法执行等功能。比如，印度部分州的监察机构、印尼监察机构、中国澳门地区监察机构、菲律宾监察机关、东帝汶的监察机关都具有反贪污功能，中国台湾地区监察机关则具有反贪污、审计、官员行为规范等功能。这些机构往往被赋予相应职权以支持反贪污工作，比如起诉权(菲律宾)或弹劾权(中国台湾地区)，拘留、搜查、扣押以及使用武器(中国澳门地区)等职权。中国香港地区申诉委员会为传统监察使，但也有调查贪污案件的职权。有些亚洲国家监察使虽然没有明确的人权保障功能，但在实际运作中，也处理与人权相关的事宜。总之，亚洲、非洲及大洋洲监察使具有反贪污、领导法执行等角色，其功能侧重于廉政建设。[5]277-279

二、我国历史上监察制度的功能选择

除了借鉴其他国家和地区的监察制度，我国监察制度的功能定位离不开中国几千年监察制度的历史积淀，离不开对我国古代监察制度功能定位的经验借鉴，更离不开当下中国特色社会主义政治、经济、文化及社会现实特征。

(一)我国古代监察体制的功能考察

我国自古代就有了监察制度，监察制度历史悠久。监察制度与考试制度同为我国固有之政治制度，监察制度的历史可能较考试制度更为久远。早在西周就有派遣监察官吏的制度，到秦始皇统一中国建立起中央集权制度后，便正式建立了监察制度。这一机制历经数千年而不衰，确保了封建王朝的稳定。古代监察制度与现代监察权在职权配置、价值取向、功能及运行机制等方面有着本质区别。但作为文化积淀，中国古代监察制度对当下中国的监察制度构建仍然具有重要的参考价值和借鉴意义。

我国古代的监察制度大体可以分为形成、发展、完善三个阶段。[6]秦汉是其形成时期，三国两晋南北朝、隋唐是中国古代监察制度的发展阶段，宋元明清则是完备阶段。从职能来看，古代中国监察制度的主要职权是纠弹和谏诤，纠弹是对下，谏诤是对上。然而皇权的至高无上决定了对上的谏言往往是软弱无力的，皇权是不愿接受监督的，所以发展到清朝时期，言官也只好行使察官的职能，对下不对上了。总体来看，各个王朝监察机关的具体职权不完全相同，但古代中国监察机构主要有以下职权：(1)纠举弹劾权；(2)谏议国政权；(3)肃正朝仪权；(4)考核监视权；(5)推鞫狱讼权；(6)经济稽查权。[7]38-39其中纠举弹劾权是指对官吏违法失职行为的检举、处分，是监察制度的主要功能。此项权力为历代王朝所传承，一直延续至清末。由此可见，弹劾是整饬吏治、振肃纲纪的重要权能。

在中国两千年的封建社会中，皇权至上，而皇权完全是依靠各级官吏推行的，可以说官吏支撑着国家政权的运转，吏治良好与否决定着国家的兴盛和衰败。一方面，官僚的腐败会葬送封建王朝的统治；另一方面，宰臣的专权会危及皇权至高无上的尊严。[8]105所以，历代王朝的监察机关的重要职能就是监察百官，使官员都能够依朝纲行事，以充分发挥官僚机构的作用，通过“彰善瘅恶，激浊扬清”来实现调整社会的功能。[6]总之，古代监察体制的功能就是治官以维护国家纲纪。

(二)我国近代监察体制的功能选择

自1840年鸦片战争开始，到1949年新中国成立，我国发生了一场又一场翻天覆地的革命，国家经济、政治、文化也都先后历经变迁。作为政治制度重要部分的监察制度，也几经变化。孙中山先生的“五权分立”思想影响着这一时期的监察制度，他将国家权力分为政权与治权两部分，政权包括选举、罢免、创制、复决的权力，治权包括行政、立法、司法、考试、监察权力。南京临时政府时期的监察制度全照搬西方的议会监察制度，监察权能有质问权、弹劾权、查办权等。当时由于历时较短，思想尚未开放等因素，其功能并未显现。广州、武汉国民政府时期监察权存在时间亦较短，但其形成了自己的特点：实行双重领导，权能也较为广泛。南京国民政府时期，监察体系日趋完备，先后公布了《监察院组织法》《监察委员会保障法》《弹劾法》等关于监察制度的法律。同时监察权能也不断扩大，监察机关享有弹劾、审计、调查、监视、纠举、建议、同意、纠正等职权。[7]125-130受社会政治、经济尤其是文化传统的规制，我国台湾地区监察权的功能定位漂浮不定，权能不断萎缩。[7]141

纵观我国历史上的监察制度，其监察机关成为并列于行政、司法的独立机构，不受立法与行政机关的节制，这是中国资产阶级监察制度的特色。[8]121总之它既继承了中国古代的御史制度的衣钵，又结合了当时的时代特点，对当时的廉政建设起到了一定的作用。

(三) 中华人民共和国监察制度的功能定位

中华人民共和国成立初期，政务院设有人民监察委员会。1954年，政务院改为国务院，人民监察委员会改为监察部。1959年4月，由于种种原因，撤销了监察部。根据1982年《宪法》的规定，我国逐步恢复和健全专职行政监察机构，于1983年成立了国家审计署。1986年12月，全国人大常委会做出了关于恢复并确立国家行政监察体制、重新设立中华人民共和国监察部的决定。行政监察体制恢复后，形成了党的纪检机关和行政监察机关两套机制并行的局面。1993年，中央纪委和监察部正式合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称。2007年，中国国家预防腐败局正式揭牌，在监察部加挂牌子，局长由中纪委副书记、监察部部长兼任，负责全国的预防腐败工作。

名称及职权不断变化的监察机构，说明这一时期监察体制不断地强化了其廉政建设功能。这虽是现实需要，但却也导致了很多问题，其中饱受诟病的是关于纪检机关“双规”的合法性问题。与“双规”措施及强力反腐职权形成强烈反差的是，监察部门只能依据《行政监察法》行使行政监察职权，不能对国有企业、国有事业单位(公立高校、医院等)以及承担一定社会公共服务职能且办公经费源自各级公共财政的工会、妇联、青年团等社会组织实施行政监察。由此导致监察部门不能实现对“国字头”事业单位、国有企业领域的全覆盖，进而不能实现反腐败制度的高压态势，形成“不敢腐”的社会氛围和强大气场。

此外，纪检机关和行政监察机关合署办公是为了方便这两个机构的分工合作及更好地开展反腐工作，但合署办公又使得违法责任与违纪责任含混不清，实践中常常以纪律处分代替行政处分，甚至出现以行政处分代替刑事处罚的情况。十八大以来，我们更加强调纪检机关的反腐倡廉功能，纪检机关既要承担查处重大贪污腐败案件的任务，还要处置一般的违法违纪问题，任务繁重。

三、未来拟设立监察委员会的功能定位

(一)未来监察委员会的功能应定位为综合型

从目前的《方案》与试点做法来看，监察委员会是集党纪监督、行政监督与法律监督权于一体的综合性、混合性与独立性机关，既不同于党的机关，也不同于行政机关或司法机关，其职权也具有综合性与混合性。[9]惩戒腐败、防范权力怠失，是现代监察制度产生的直接原因。值得我们反思的是，纵观世界各国和地区的监察制度发展历史，监察权力不断扩张，廉政建设功能不断强化，权力腐败问题却没有得到有效遏制。

未来设立的国家监察委员会，应有廉政建设的功能，但却不能以此单一功能来定位监察委员会。我们要设立的国家监察委员会是并列于一府两院的国家机关，如果过于强调反贪肃纪功能，在制定《国家监察法》《国家监察机关组织法》等法律时，就会强调其为实现廉政功能而享有的“调查和处置”权力或手段，进而会弱化对该机关相关权力的监督制约。这样一来，这一国家机关就会成为实质上的行政部门或司法部门的“上级机关”。作为国家机关，监察委员会在权力框架体系中，表面上是国家权力分支，但其深层面向是国家权力必须触及的国民利益；在权力与权利关系的“二元”面向中，监察权为促进权力善治与提升权利保障的基础；在权力的价值系统，监察权的消极面向是防止滥用权力，制止权力腐败运行，积极面向则是促进政府效能。[10]可见，单纯将监察委员会的职能定位于反腐败，不符合监察体制改革的初衷，也不符合法治国家建设的要求。

考察其他国家和地区的监察功能选择可以发现，监察机关是为回应行政权扩张与权力腐败滥用而生成的一个新的权力部门，而构建这一制度的目的实质上是人们希望通过某种特殊的体制机制来制约和规范权力行使和运行，进而维护和保障人权。因此，人权维护和保障也应当是监察权的重要功能定位。当今世界其他国家和地区监察制度的功能选择对我国监察权的建构和完善具有重要的借鉴意义。

随着互联网时代的快速发展及全球化程度的不断加深，我国现阶段腐败形势依然相当严峻：腐败呈现方式隐蔽化、形式复杂化、主体多样化、行为扩散化等。[11]鉴于日益严峻的腐败形势，我国未来监察委员会必定要先致力于反腐倡廉的机制完善和制度建设。基于上述分析，将监察委员会的功能定位为综合型功能比较合适，即未来的监察机关应当具有反腐倡廉功能、维护法治功能和保障人权等功能。这样的功能设计既能与监察权本身混合权力的属性相匹配，也能顺应反贪肃纪的严峻形势，还能兼顾国家监察制度发展的长远大计。

(二)我国监察委员会的具体功能定位

1.反腐倡廉功能

腐败作为一种历史现象，随着社会发展而不断处于发展变化之中。监察委员会设立以后，肯定要以反贪为工作重点，要着力完善各项反腐制度，形成对公职人员的监察监督全覆盖。例如，对于公权力享有者的贪腐，有效且长期的方法必须依靠清明政治的构建、民主制度的完善及公民权利的保障来实现。我国目前尚未制定《领导个人事项及财产申报法》，仅有中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《领导干部报告个人有关事项规定》。为了预防和惩治腐败，关于此规定仍需要进一步修改和完善，时机成熟时应制定专门的法律制度。只有这样才能让其发挥更大的实效。就目前来讲，新成立的监察委员会应严格落实现有规定，加强对领导干部个人事项以及财产等重大事项申报的检查、监督，最大限度地预防腐败于萌芽状态，形成“不能腐、不敢腐”的制度环境。

2.维护法治功能

法治是现代社会人民选择的治国方式，是治国理政的基本方式。我国一直致力于法治建设也正处于法治建设时期。推进法治建设需要从立法、行政、司法、守法多方面出发，全面开展工作。无论是立法，还是行政、司法，都不是人民的直接权力。这些权力是国家权力，掌握在国家机关手中。违法乱纪的往往是“官”而非民。基于此，法治应该是“治权、治吏”。设置监察委员会这一专门的监察监督公共权力享有者的机构，理应推动公共权力享有者依法享有权力，依法行使权力。只有公共权力及其享有者带头遵循法治，法治建设才不会落空。

监察委员会应监督公务员违法违纪行为，主动监督各公共权力享有者的依法行政情况，及时纠正违法行为。对受理的举报、控告公务员违法乱纪的案件，要及时核实处理并给予反馈。这一功能可能会涉及国家监察委员会与其他国家机关的职权范围、边界问题。总体来说，监察委员会对公共权力享有者依法情况的监督应该是合法性监督，不应插手对具体事务的处理。

3.保障人权功能

尊重和保障人权是世界各国社会政治、经济发展中不容忽视的重要议题。20世纪以来，人权事业进入了新的发展阶段。我国紧随世界发展步伐，在2004年《宪法》修正案中明确规定“国家尊重和保障人权”。监察权定位与一国人权保护能力、层次与水平呈正相关关系，监察权直接以公权力为约束对象，在维护权力合规的同时，护卫国民权益是其履职的一体两面。[10]

未来的监察委员会，应该监督各机关对公民基本权利保护与人权保障的执行情况，并作为审查工作的重点之一。在这一功能指导下，国家监察委员会应受理对侵犯公民权利的立法、行政、司法行为的举报，保障公民权利不受侵害，即使受到侵害也能尽快或尽量给予有效补偿。在构建监察法律制度时，可以考虑设置专门的内部机构受理涉及公民基本权利的案件，并对受理、审查、处理等程序做出详细规定。随着服务政府、福利国家理念的不断深入，监察委员会也可以考虑像其他国家一样，为公民就基本权利等相关问题提供专门的咨询和建议。

当前，监察委员会的重要职能是反腐败，但我们应当在监察制度的发展过程中慢慢平衡、协调其反腐功能与其他功能的关系。其实，这些功能并不矛盾，权力腐败的实质就是对公民权利的直接或间接侵害，监察委员会落实好维护法治和保障人权的功能，廉洁政治的目标也就容易实现。

四、结语

国家监察委员会作为新的国家机关加入原有的权力框架体系，势必会引起国家权力架构的重大变化，从而引起国家权力在一定范围内的重新配置。监察机关的功能定位是职权配置的方向和指引，功能定位的设计是未来监察委员会设置的首要问题。将国家监察委员会定位为综合型功能，即反腐倡廉、维护法治和保障人权等功能。反腐败是当下重要功能，保障人权功能是其长远价值功能，维护法治是辅助功能。维护法治功能和保障人权功能的实现是反腐败功能实现的基础性工作。当然，这些功能的定位，需要配置相应的职权，也需要设置相应的内部机构，同时还要处理好监察委员会同其他国家机关的关系。

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