公共管理的理论与演变：从官僚制到服务理念

张冰冰

华侨大学政治与公共管理学院

公共管理的理论与演变：从官僚制到服务理念

张冰冰

华侨大学政治与公共管理学院

公共管理理念主要经历了三种不同的模型。即传统的公共管理理论、新公共管理理论到新兴的公共管理理论。公共管理理论的演变体现了随着时代发展人们需求的变动以及政府做出相应改革的需要。从最初的以官僚制为社会基础，把社会治理当做一个庞大的运行机器，忽略其中内部人员的特点和需求，到更加人性化的设计组织，引入激励机制和竞争机制，倡导服务理念等，对这些理论的改革进行梳理对各个国家的政府改革都具有深刻意义。

公共管理；理论演变

一、引言

在最近几十年里，公共组织已经发生了深刻的转变，它需要发展和适应我们的后工业社会的社会、经济和政治环境。这意味着他们现在面临着许多甚至是冲突的想法、考虑、需求、结构和文化因素，由于这些原因，它们正变得越来越复杂和混杂。

二、公共管理理论演变过程概述

从总体上来看，公共行政管理(PAM)已经经历了三种不同的主要模式：(1)最初的传统公共行政管理模型，这一模型经历的时间也最长，可简称为OPA模型，从19世纪晚期一直持续到了到20世纪70年代末/ 80年代初，这一模型以传统的官僚制理论为核心基础为特点，否认人的个性特点和价值，并以追求工具理性为特点；(2)NPM模型，即新的公共管理模型，从上世纪80年代末一直持续到21世纪初，对各个国家公共行政管理改革都带来了巨大的作用和影响。这一模型引入了市场机制，认为竞争和激励也适用于政府公共部门，打破了先前仅仅依靠缺乏人性的规章与制度进行管理的现状；(3)新兴模型，即PG模型。从70年代开始，西方国家的公共行政部门(以下简称“公共行政”)因低效率和、客户满意度的低定位、忽视服务职能等而受到严厉的指责和批评。自上世纪70年代末以来，大多数发达国家都进行了改革，以实现公共部门的现代化和提高效率。最广泛和成功的范例是新的公共管理(NPM)，它是由Christopher Hood在1991年间提出的。

三、新公共管理模型的介绍

新的公共管理通过引入属于私营部门的具体管理逻辑来理解公共行政管理现代化的一系列理论和研究。多个国家都以不同方式实施了以NPM为原则的改革。在某些情况下，改革的重点是提高公民的公共服务质量，而在某些方面，该理论则强调公共设备的规模，其主要目标是公共服务质量改进、公共开支节约、更有效的行政管理和更有效的公共政策执行。

(一)新公共管理模型的优势

新公共管理模型与传统的公共管理模型的最大差别在于，对公共管理概念的重新设定。传统的公共管理理念以僵硬的制度化、非人化和权威化组织和发展公共部门，以实现高度集中的专业化来实现工业经济的发展。而新公共管理模型则借用了更多市场经济下的管理技巧。它认为，随着社会发展程度的进一步提高，单单使用制度化管理只会带来相反的效果。此外，该理论进一步强调了作为政府部门应该实现的服务价值理念。政府公共部门不仅仅是一个生产部门，更是一个服务部门。

(1)“理性经济人”的假设与前提。新公共管理理念认为，虽然公共管理部门是由多个层级的部门和众多人员组成，但是如果把该部门看成一个整体，那么该整体做出的所有决策和行为也符合“理性经纪人”假设。所谓“理性经纪人”假设就是指某个独立的个体，能充分、理性、科学、合理地判断某个行为的利益与得失，并进而做出最有利于自己利益的决策和行为。因此，这一假设与前提认为，公共管理部门和人一样，具有自身的利益，其所做出的所有行动也符合实现自己利益最大化的假设。

(2)竞争机制的引入。通过对“理性经纪人”假设前提，新的公共管理理念引入了市场竞争和政府内部的激励机制。该理念认为，公共管理部门和部门之间存在竞争，如行政管理的效率和能力；此外，公共管理内部各个成员之间的竞争也相当激烈，因为每个人都已自身的利益最大化为基础和出发点，从而在工资、升迁等方面难免存在竞争。如何能设置合理的激励机制来促进合理的竞争，则在一定程度上能改善传统的公共管理带来的效率低下、能力较差等问题

(3)偏重结果的管理方法。新公共管理理论更加注重结果的高效率和科学化。该理论把公共部门看成是追求经济利益最大化的一个整体，因此有必要对其进行科学合理的绩效评估。该评估不仅仅在于结果的绩效、成果如何，更在于是否实现了以顾客为导向的服务价值模式。该管理方法对内部管理人员提出了新的要求，同时也促使该制度更接近于人性化，满足内部人员的价值需求。以达到最终福利最大化的效果。

(二)新公共管理理论的局限分析

在过去的十年中，新公共管理模式也受到了诸多怀疑和批评。主要原因在于新公共管理理论过于接近私营部门的经营环境，而且在某种程度上还不充分考虑到公共行政决策和管理的具体情况。因此，新公共管理理论不可避免地在一定程度上将不适用于公共部门的经营办法，也全权应用到了公共部门之中。此外，传统公共理论的缺陷即工具理性，也一直延续到了新的公共管理模式。

四、结论

改革是一个补充或互补的沉降过程。当新改革在一个分层过程中加入旧改革时，改革的前景变得更加复杂。一般情况下需要重新调整、延续和混合新旧改革的特点。传统的官僚形式的专门化和协调会被重新引入到新版本中。如何充分利用历次改革过程中的新观点，摈弃已淘汰的观点，是我们一直要关注的主题。

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