论政府与社会资本合作的问题与出路

王一卒

(河南大学 法学院，河南 开封 475001)

论政府与社会资本合作的问题与出路

王一卒

(河南大学 法学院，河南 开封 475001)

近年来PPP模式在中国经济发展中的作用不断凸显，国家对于相关项目的重视程度也在不断增强,针对我国开展政府与社会资本合作所面临的问题，制定了一系列与之相关的规范性文件和指导意见，用以PPP模式在国家推广。但是如果立法不够完善，PPP项目在今后的运行中仍会产生诸多法律纠纷。从法律角度厘清政府与社会资本合作的依据，认识其内在规律,找出我国政府与社会资本合作模式立法中的问题与出路，将会提高社会资本的投资积极性，从而大力推动我国社会公共事业发展和人民生活水平的提高。

政府与社会资本合作；法律制度；政府职能

一、政府与社会资本合作的基本问题

(一)政府和社会资本合作的概念

政府与社会资本合作模式的概念目前还没有一个公认的说法，对PPP这个词组翻译也有公私合作伙伴模式、公私伙伴关系、公共民营合作制等等不同名称。根据现有概念大体上可以总结出，政府与社会资本合作模式是指政府事先公开收益约定规则，引进社会资本参与城市基础设施与提供社会公共服务等公共事业的投资、运营和维护。这种模式以风险共担与利益共享为主要特征，能够有效地发挥政府与社会资本双方各自的优势特点，提升向社会进行供给的产品、服务的效率和质量。

《英国PFI/PPP法律制度研究及借鉴》一文中对PPP模式概念的界定突出了合作模式的优势：“PFI/PPP指的是由私人部门和公共部门签订长期合同，约定由私人部门参与提供公共服务的一种方式。”[1]在这种模式下的政府与社会资本将会在一定程度上进行分工合作，政府部门为了保证公共利益最大化，需要负责基础设施以及公共服务进入建设程序前的价格制定和完成建设后的质量监管；社会资本拥有设施建设和提供服务的经验优势和资金优势，主要负责大部分基础设施和公共服务前期的计划建设和后期的运行维护工作，而且可以依照约定的规则向政府或使用者征收费用，通过这种方式实现盈利。

(二)我国政府与社会资本合作模式的法律性质

实际上，具体施行的政府和社会资本合作模式受经济、政治、文化、地缘等因素的影响，在各个不同国家或地区都有一定差异。对于我国现行的政府与社会资本合作行为界定为行政行为还是民事行为，一直都是争论的焦点。在PPP项目庞杂的合同体系中，最为核心内容是政府与社会资本之间的授权协议，因为这是PPP模式中其它诸多相关协议存在的前提和基础。但对授权协议的法律定性，究竟是一种行政协议，还是民事合同，学界对此一直存在争议。

就中国现行的政府与社会资本合作模式而言，政府推进该模式发展的最终目的是为了提供公共服务，而实际上这些公共服务原本应由政府提供，当政府转而把这些服务交给私营机构或公私合营机构提供时，双方或者多方间所签订的合同一方必然是政府，这意味着政府与社会资本双方在一定程度上是自愿平等基础订立的合同，因此具有民事性质。但是，在社会资本履行职责进行基础设施建设和维护以及提供公共服务政府的过程中，因为政府是民众选举出来为公共利益服务的，而市政建设等公共服务涉及社会公众利益，政府有权为了公众利益而担起应尽的职责，本着为公众谋利益的原则对合同的履行进行监督、指导和规范，而不仅仅只是作为双方或多方合同中的平等一方，所以在这一层面上PPP合同法律关系，具有行政性质。

二、我国政府与社会资本合作模式的意义

(一)应对当前我国经济问题的重大举措

PPP模式符合中央政治局关于“高度重视应对经济下行压力，加快改革开放步伐，调动各方积极性，促进经济持续健康发展和社会大局稳定”的会议精神。受全球经济发展的影响，我国经济发展步伐开始放缓，经济发展模式逐渐改善，进入了一个经济发展结构调整时期，PPP模式能在平等、公正、自愿的前提条件下将社会资本引向社会公共事业的投资建设中，刺激经济持续健康发展，是应对当前我国经济问题的一条重要解决途径。

(二)当前我国投资体制改革的重要内容

我国正处在深化经济体制改革关键时期，需要进一步转变经济发展方式。投资体制改革作为经济体制改革的一个重要方面将为企业创造更多的投资机会。[2]提出政府和社会资本相结合，就是要通过PPP模式解决政府在进行基础设施建设和提供社会公共服务中的资金不足、经验缺乏、管理混乱、技术落后等诸多难题。诸如福利机构数量不足、城市配套设施不完善等问题都将在PPP模式下得到有效改善。

(三)中国适应经济新常态的重要部署

经济发展新常态着眼于经济的可持续发展，强调增长的稳定性，是增长与发展相互作用、相互促进的经济发展。[3]而PPP模式作为应对新一轮世界金融危机的重要举措，通过优先引导社会资金流向社会公共事业，以此扩大内需，改善我国投资、创业的环境和投资结构。正确运用适合中国国情的政府与社会资本合作模式会使我国的经济总量和质量都上升到新的档次，与公众生活息息相关的基础设施建设和公共服务建设也会逐步完善。

三是持续打造适应新时代需要的专业化统战干部队伍。统一战线事务头绪多、敏感度高、社会影响大，对统战干部队伍的素质提出了更高标准和要求。党的十九大报告要求，建设高素质专业化干部队伍，注重培养专业能力、专业精神，增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力［24］。着眼新时代统一战线的战略定位，新时代统一战线工作要提高专业性、主动性、科学化水平。要加强系统规划，剖析新时代统战干部队伍专业素质的结构，持续培育一支适应统战工作专业化需要的高水平干部队伍。要加强党委统战部门干部与其他党政部门干部交流，全面提升统战干部的综合能力素质。

(四)解决我国公共产品和服务供给不足的有力支撑

长期的公共产品、公共服务的供给不足是我国政府一直亟待解决的一个难题。特别是在我国中西部地区偏远农村以及山区这些问题尤为明显，这些地方基础设施建设和公共服务提供无论质量、水平还是数量都十分有限，给当地居民在生产和生活中造成了很大的不便。一直以来民营经济参与解决政府公共产品的供给不足都没有一个恰当的程序与模式，通过PPP模式引导社会资本投入这些领域，能为解决政府公共产品的供给不足提供资金保障，不但有利于消除经济社会发展的障碍，而且可以有效地拉动投资需求，对我国经济稳定增长将发挥重要作用。

三、我国政府与社会资本合作模式中的问题与出路

虽然我国有成体系的配套法律法规来规范政府行为，但由于政府与社会合作所赖以保障双方权利与义务的法律多是PPP模式在我国出现之前就已经制定完成，政府在进行与社会资本进行合作时用这些法律进行规制还是显得有些捉襟见肘，[4]在法律层面还存在诸多问题。

(一)我国政府与社会资本合作模式中的问题

1.立法层级效力不高

立法层级效力不高的问题就是我国没有针对公私合作的专门法律问题。我国PPP 模式运用到公共项目中的立法主要表现在部委规章、指导意见、地方政府管理条例等法律位阶较低的法律规范上，而相关专门法或法律解释却仍是空白，这样难以受到投资者信赖，尤其是对于外国投资者而言，法律的缺失会是其对中国政府与社会资本合作模式持观望态度的主要原因； 其次，没有专门法律使一些法律与政策间的冲突得到有效解决，与法律相比，规章条例的稳定性要低很多，运行周期比较长、涉及内容比较复杂的政府与社会资本合作项目，很可能会因为政策变动而导致政府的失约，损害政府信用； 再则，各地方的管理条例和指导意见在具体规定上可能存在差异或矛盾，既不利于PPP项目在全国范围内推广应用，也有可能导致不公平现象的发生。

2.立法内容不完善

立法内容不完善将会导致我国施行社会资本合作过程中处处受到限制。不相适应的PPP项目在不完善的制度下进行运作，会使得公私合作效率低下，尤其是在需要创新型思维的设计、服务领域。在以科技和创新为第一生产力的当代社会，立法内容不够完善的项目不但会阻碍社会公共领域进行科技和创新的积极性，更会降低由科技和创新向经济增长转换的效率。

3.立法程序不健全

实体正义与程序正义同是我国法治实践所追求的目标，[5]程序正义是实体正义实现的必要前提，健全的立法程序是制定一部优良的法律规范的前提条件。在我国PPP立法中，程序的不健全是导致PPP项目不规范、不公平的主要原因，也是阻碍资本持有人将资本投资于社会公共项目的直接原因。

4.具体内容模糊性

在我国针对PPP项目制定的政策与规章有一个共性问题是太笼统，这与我国PPP模式处在起步和发展阶段有关，过于模糊和笼统会使法律规范的可操作性下降。比如《政府采购法》和《招投标法》两部法律在原则上规定了程序要透明公开，但在具体实行上却作了模糊性规定，没有详尽具体的公开程序规则以及相关违法补偿机制。PPP项目往往比较复杂，运行周期比较长，对资金规模、技术水平、经验要求都比较高，所以笼统地进行规制，并不是最好的选择。

(二)我国政府与社会资本合作模式中的解决方式

1.针对立法层级效力不高

我国PPP模式由于立法层级效力不高而产生了诸多问题，这要求立法机关必须抓紧时间研究、起草和制定与我国政府和社会资本合作模式相适应的法律，使政府与社会资本合作模式逐渐趋于程序化和法律化，通过完备的政府与社会资本合作法律来规范和指导行政法规以及地方性法规的出台。也只有将政府与社会资本合作上升到法律层面，才能解决我国现行法律与PPP模式在实际应用中不相适应以及地方性法规之间相互冲突的问题。

2.针对立法内容的不完善

我国应尽量推动公私合营项目的立法进程，结合具体实际情况批判借鉴外国PPP方面的先进经验，建立与我国PPP模式运行相配套的法律保障体系。尽快形成以宪法为纲，以政府和社会资本合作专门立法为主体，相关的项目单项立法为补充，其他部门法以及地方法规等法律法规相配合，其它相关政府文件为指导的较为科学和系统的政府与社会合作法律体系。[6]通过法律内容和法律体系的不断完善，保证我国PPP模式的安全有序的开展，进一步释放政府与社会资本合作模式在我国社会公共事业和基础设施建设中的活力，发挥社会资本的重要作用。

3.针对立法程序的不健全

应通过建立健全安全退出机制和更加详尽和透明的信息披露程序来进行改善立法程序不健全的问题。我国相关政府在制定相关行政法规和部门规章时应充分考虑社会资本持有人的权益，用长远发展的眼光对待我国政府与社会资本合作。通过立法建立安全退出机制和更加详尽透明的信息披露程序。这不仅有利于社会资本在与政府合作过程中自发地进行优胜劣汰的竞争，而且降低了社会资本与政府进行合作的风险；建立详尽的信息披露机制将为社会资本进行风险评估和收益评估提供了更为准确的依据，无形中提高了社会资本与政府合作的积极性。

4.针对具体内容的模糊性

对于我国政府与社会资本合作相关制度立法内容的模糊性所产生的一系列问题，可以通过学习外国关于公私合作的法律法规，结合我国实际情况，引入更加科学的政府与社会资本合作立法模式，建立更加专业的立法机构来加以解决。政府也应积极行使其公共服务职能，在社会公共事业的建设中，将效率和创新摆在比价格更重要的位置上，以往的宽泛、模糊的法规政策只能在总体方向上予以指导，只有在之后的相关立法中加以调整和落实，将PPP模式在我国的应用具体化规范化，并针对政府与社会资本合作模式建立更加专业的相关机构，才能将其在社会公共事业中的优势更好地展现出来。

四、结语

近年来，随着中国改革开放程度的不断深化和内容的不断充实，政府与社会资本的合作也呈现出专业化和多样化的趋势。当前，政府和社会资本合作模式在中国历经多年的发展，虽然已有重大进展，但在具体适用的过程中仍有许多不足和存疑之处，尤其是政府与社会资本具体合作中关于主体地位、行为能力、行为效力以及权利和责任的划分等方面尚有诸多疑问。只有通过立法手段解决政府社会资本合作中的诸多问题，不断肃清我国PPP模式发展道路中的阻碍，才能使这种合作模式在中国焕发生机，不断推动政府职能转变，实现国家经济又好又快发展。

[1] 姚驰.英国PFI/PPP法律制度研究及借鉴[D].北京：中国政法大学,2011：23-25.

[2] 郑新立.把握新常态下新亮点新机遇[N].人民日报,2015-03-30(007).

[3] 金碚.中国经济发展新常态研究[J].中国工业经济,2015(1):5-18.

[4] 何意灏.中国PPP项目立法问题研究[D].昆明：云南大学,2015.

[5] 李平.程序正义价值探析[J].甘肃理论学刊,2004(5):92-95.

[6] 叶秀贤,孙慧,范志清.韩国PPP法律框架及其对我国的启示[J].国际经济合作,2011(2):52-55.

责任编辑：仲耀黎

2017-04-20

王一卒(1993—)，男，河南新乡人，法学专业2016级硕士研究生，研究方向：民商法。

D922.297

A

1671-8275(2017)04-0011-03