克服“诺斯悖论” 提高行政效率

向 峥

(安徽北方之光律师事务所，安徽 淮北 235000)

克服“诺斯悖论” 提高行政效率

向 峥

(安徽北方之光律师事务所，安徽 淮北 235000)

既然人民政府是为了人民的利益而存在的，既然政府中的官员是按照为人民服务的要求遴选的，既然政府部门的设置和运行也是为了人民的利益而存在的，为什么还会存在比比皆是却又难以根治甚至冠冕堂皇的低效率。解决这一矛盾的关键是人。只有坚定理想信念，保持党和人民群众的血肉联系，兼顾公平与效率，克服改革中的“路径依赖”，建立科学的决策评估评价机制，加强干部队伍建设，才能有效克服国家悖论的负面影响。

诺斯悖论；克服；公平；效率

政府及其组成部门出台的、以合法的形式存在的、“非公平”或者“非效率”的现象并非个案。为什么以为人民服务的名义、用人民供养的资源成立的政府、设置的部门、任命的官员，往往却做出与人民利益不完全相符合的决策？为什么一些官员可以容忍、漠视甚至主导并不符合人民利益的情况长期存在呢？仅仅是行政伦理底线的差异吗？抛开法律与行政，也许我们从经济学的原理中，也可以找到一些政府失灵的答案。

道格拉斯·诺斯于1993年获得诺贝尔经济学奖，在他的包括产权理论、国家理论和意识形态理论在内的制度变迁理论等众多理论成果中，“诺斯悖论”受到广泛关注。这一理论认为，国家并不总是促进发展、维护国民福祉的正向因素，有时也可能是发展停滞甚至衰退的根源，低效的经济和不良的政府可能会存在，政府是拥有合法暴力的组织。这一理论解释了不合理现象合理存在的原因。国家悖论可以存在于任何的政府、部门、企业、公司、组织，如何克服国家悖论的负面影响呢？

一、坚定理想信念不仅是开展党内政治生活的首要任务，也是引导和带动全体社会成员共建共享的首要任务

诺斯在经济学的研究中发现，制度本身无从解释经济陷于长期低迷的现象，制度参与者的信念、认知、心智构念和意向性在人类社会制度变迁中起着至关重要的作用。“人民所持的信念决定了他们的选择，而这些选择反过来又构造了人类处境的变化。”“信念是构建理解经济变迁过程之基础的关键。”[1]26只有短视的经济学者才会不重视观念、意识形态及偏见。

管理心理学家伊万·兰兹伯格对全球超过150个长期存续的家族企业进行研究之后，在《家业永续》这本书中，认为对未来的共同愿景或者共同梦想是企业成功的驱动力，这种愿景经过多年的磨砺，把每一代企业接班人的个人梦想凝结成一个共同的集体的梦想，不断地激励着家族企业中一代又一代的人。在共同梦想的激励下，欧美企业平均寿命40年，日本企业平均寿命58年。日本调查公司东京商工研究机构的数据显示，2016年全日本超过150年历史的企业近21666家，未来5年这个数字将增加12418家，而中国中小企业的平均寿命仅2.5年，集团企业的平均寿命仅7～8年，现存的超过150年历史的老店屈指可数。

共同信念对政治的意义也同样。中国共产党在不同的历史时期都展现出了符合时代特点的先进性和领导性。理想信念动摇是最危险的动摇，理想信念滑坡是最危险的滑坡。在任何时候，我们都要坚定理想信念，尤其是在各种思潮纷繁的时代，更要坚定理想信念。中国是一个大国，是一个受瞩目的大国，也是一个备受觊觎的大国，中国在任何时候都不能出现动荡，动荡只会使国家的发展和人民的利益受到影响。没有人会永远正确，在中国共产党的历史上，也曾经出现这样或那样的失误，在我们身边的一些具体决策中，也会存在这样或那样的不科学，越是在复杂的局面下，越是要坚定始终以人民为中心的信念。

我们时常有感于革命战争年代先辈们的坚定信仰，那是一个物质匮乏但精神丰富的年代，是一个艰苦卓绝但信仰坚定的年代，在物质极大丰富的今天，我们怀念那个年代，更需要学习那个年代，学习那种艰苦中的乐观、平凡中的奋斗、寂寞中的奉献、动荡中的坚定，在坚定信念中成长成熟，才能在纷繁复杂的局面中不断提高政治敏感性、政治洞察力和政治方向性，才能在自我完善中成为社会主义的合格建设者、发展成果当之无愧的共享者。

二、时刻保持党同人民群众的血肉联系，是做出科学决策的关键选择

诺斯在经济学中指出，国家的目标、统治者的目标与所在国家的总体发展目标以及人民的获得感，在某些时期、一定条件下并不完全吻合，尽管国家的目标是增加自己的收入，统治利益集团的目标是使自己的利益最大化，但是这两者一致的目标有时也并没有带来社会总收入的最大化，以及人民利益的最大化。“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”[2]在政治领域，就是整体利益与局部利益，或者说人民群众的短期利益与长期利益有时是有冲突的。如，房价高涨过程中，许多政府束手无策，一些朝令夕改的房贷和限购政策的调整效果并不稳定。为什么不能用限房价的方式在土地出让环节进行根本性的抑制呢？原因是土地财政使得政府不仅要考虑老百姓的购房压力，还要保持财政收入的增长，来完成满足人民其它需求的财富储备，需要在房价和地价中找到平衡。

再如，医改中的分级诊疗要求引导患者小病在基层，目的是使老百姓可以就近得到医疗服务，本意是好的。但一些地方为了完成90%基层首诊的考核任务，却用行政干预的方式人为阻止患者选择医疗机构，这样的决策实际上忽视了人民群众的自由选择医疗机构的基本人权。政府应该做的是满足老百姓的知情权，让老百姓知道在不同的医疗机构就诊可以得到怎样不同的补偿和保障，努力提升基层医疗机构的服务能力，让基层医疗机构的服务能力、让老百姓对基层医疗机构的信任度达到首诊基层的考核指标，但是绝不应该限制老百姓的就医选择权。还有一些地方，以医联体的名义把医保基金当作某些利益集团的金饭碗，把本来具备医保定点服务能力但不属于这个医联体产权关系的医疗机构排除在外，为了小团体的利益不惜让老百姓舍近求远去就医。这样的决策忽视了老百姓的切身利益，忽视了医保基金是为了保障老百姓就近就诊并降低就医负担的制度设计，不是权力阶层可以任意生杀的特权。

习近平总书记指出：“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。”保持与人民群众的血肉联系，应该从老百姓身边的事情反思和纠正，让中国特色社会主义国家的执政者的人民性真正得到贯彻。

三、兼顾公平与效率检验执政能力，是老百姓能否公平共享发展成果的试金石

管理学中的“帕累托最优”是公平与效率的理想王国，是资源分配的理想状态，假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。但是帕累托最优无论在经济决策还是政府决策中往往都难以实现。

既然有效率的制度可以提升总和并增加收入，为什么包括国家、政府、企业在内的一些组织的领导者仍然要制造出无效率的制度呢？诺斯在《经济史的结构与变迁》一书中描述：“技术进步在整个历史的大部分阶段是缓慢的”“政治结构低效率的决策方式的确持续了很长时间”“至少在对历史学家说来是决定性的、相当漫长的时间里，人类文化产生过种种相反的、冲突的和无效的解决方案。”[3]“那些在经济上无效率的统治，有时可能降低政府运行的成本，有效率的统治可能会耗费过高的管理成本，反导致统治者‘到手的’收入减少。”[4]出于统治的需要，一种经济上低效的制度安排在政治上却可能是合理的。1995年3月，诺斯在北京大学中国经济研究中心成立大会上发表的演讲中说到，“人们有时故意建立一个效率低下的政治制度，防止受到一个效率很高但想干坏事的政府的危害。”[5]

如医保基金的管理，明明我们每个人对自己来年是否会生病、生什么病、生多少钱的病无法预测，那么医保基金的管理机构为什么要用给医疗机构下定额的方式，事先确定千千万万的人在某个年度、在某一医疗机构的医药费用总额呢？医疗机构在定额用完之后，可能变相向外推病人，损害了患者的权益；即使在同一个医疗机构就诊的病人，也可能因为医保基金的额度的限制，有的享受到了医保基金，而另外一些人是医院结报的。这样的做法对医疗机构和患者都不公平，但是对医保基金的管理者很安全，因为用加减法留够自己的结余资金，管理者永远是安全的。解决方案应该是摒弃预算管理的错误方式，让专业的保险公司用精算管理的方式管理医保基金，在确保合理结余的同时，让同一个医保基金保障的对象当年得到公平的待遇。

另一个关于医保基金的例子是居民医保、职工医保、新农合医保不同的药品目录以及不够科学的招标方式，人为制造了同一病种不同人群医疗保障的巨大差距，如治疗白血病的进口特效药格列卫进入了新农合医保目录，但是没有进入居民医保目录，每年至少30万元的药费足以让许多家庭倾家荡产。有时不同生产者生产的同样疗效的药品，有的可以进入目录，而有的没有进入。这种制度设计的好处是防止医疗机构和医生过度诊疗，让尽可能少的医药代表诱惑医生，代价是限制了医生的处方权，人为制造了不同人群的待遇差距。既然准许生产的药品都是治病救人的产品，公平的做法是取消目录，把处方权还给医生，让药品生产者和经营者在公开市场环境中公平竞争，让老百姓在竞争中获益，但同时加大对医疗机构、医生和药商过度诊疗和商业贿赂的查处力度。

如，在推行教师无校籍管理方式之前，教师的管理体制明明应该根据学校规模、学生人数和学科建设进行动态调整，编制和人社部门却坚持定人定岗到校，使教师的流动以及流动后的待遇难以兑现。这样的制度设计使以权谋私的调动行为很难发生，在学生大幅减少的地区，教师人浮于事，财政支出被浪费，而在学生急剧增加的地区却因增编扩岗困难而缺乏足够教师。科学的做法是增强部门之间的互信，让教育部门根据学生数量变化和均衡教育需求，区域范围内在已核定的编制和岗位额度内合理调剂，向编制和岗位管理部门报备，并接受监督，用足存量、减少差异、合理增加。

尽管有时我们明明知道什么样的制度是资源配置最合理的制度，却故意建立起一个效率不那么理想的制度，目的是防止发生效率虽高但可能有人从中谋取私利或干其它坏事的的情形。但是因噎废食总不是长久之计，为人民的利益去设计更有效率、更具公平、资源配置更加科学的制度，更考验我们的执政能力，是对人民利益的更好的维护。

四、克服“路径依赖”，需要用改革的方式解决发展和改革中的问题

诺斯1995年在北京大学中国经济研究中心的演讲中，针对中国的改革和发展的“路径依赖”甚至“路径锁定”现象提出忠告。惯性的力量会使某一选择不断自我强化，轻易走不出去。诺斯对许多国家深陷“路径依赖”、甚至“路径锁定”感到遗憾，期望中国打破“路径依赖”，顺利实现转型，为其他国家树立榜样。[6]

十八届三中全会指出经济体制改革的核心是要处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中发挥出决定性作用，世界人口和人均收入在第一个千年都没有增长，而在工业革命和市场经济出现后的1820年至1998年，世界人口增长了5.6倍，人均收入增长了8.5倍。另一组数据是“人口统计学家估计，1750年世界人口大约为8亿，1980年超过了40亿。”[3]180市场经济改写了人类的历史，实现了参与方的共赢。中国经济改革开放三十年的巨变也证明了市场在配置资源中的决定性作用。市场机制使复杂的经济关系简单化，降低了交易成本，在尊重个体私利的基础上提供公平机会。

但是“路径依赖”阻碍了改革进程，是形成国家悖论的成因之一。如各地体育部门明明不是大型场馆的内行经营者，却偏偏把持这个领域，任凭资源浪费、效益低下、管理落后；食品安全管理体制调整的其中一个重要内容是整合检验能力，但全国范围内至今没有完全整合的成功案例，各部门宁可维持低水平重复、覆盖面窄、能力不足、预警不足、人才缺乏的现状，也不愿或不敢形成联合或放手于市场化第三方。在数不胜数的部门和工作环节，制度的建立本来是为了帮助行政机关更好地为人民服务，但是部门利益至上、个人风险最低的思维，使得许多部门和工作人员在一个制度已经明显不适应服务的需要时，却错误地把已经落后的制度当成了工作的目标，而忘记或者忽视了出发时的宗旨。

中国改革处于关键时刻，排除既定利益的干扰，切实处理好政府与市场的关系，推进市场化的经济改革，全面建立和完善市场经济的制度基础，建立现代法治国家，是践行五大发展理念、实现全面发展的必由之路。

五、建立科学的决策咨询评估评价机制，是减少和消除懒政怠政、激励勤勉尽责的科学要件

政府是专事资源配置的，为什么还会出现资源配置的低效率？诺斯指出，政府的行为模式中缺乏市场机制、竞争机制和科学的评价机制。官员的权力是垄断的，花的是纳税人的钱，而且具有无限透支的可能。用他人的钱，为他人办事，行事的随意性远大于企业家，不计成本的政府行为时有发生。一些官员从部门利益和个人得失出发，片面追求政绩和形象工程，造成资源浪费。正如英国哲学家培根所说的，“一次错误的审判，有甚于十次犯罪”，政府决策失误所造成的资源浪费可能远远大于若干企业家的投资失误。如，整治办公用房超标是正确的，但对于以往已经建成使用，为了符合标准，用修建隔离墙的方式人为隔除超标空间使其不再有任何利用价值，是不是以节约的名义行浪费之事呢？

制度是人类施加在所处环境之上以达致合意结果的结构。正如诺斯的论述：“有效率的组织是经济增长的关键，一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方世界兴起的原因所在。”[7]“在不确定的世界，人类设法以制度把人际之间的互动建立结构。制度是一个社会的游戏规则。制度加上技术，决定了构成总生产成本的交易及转换(生产)成本，从而影响经济的表现。”[8]制度也同样影响政治表现，其中，第三方机制在立场、专业性和经验等方面，弥补了中立官员立场不足导致的中性政府和中性理论的不足，政府迫切需要建立和完善第三方决策咨询评价评估机制等各个领域完备的制度。

六、建立善学善思、敢做敢当、具有协作精神的干部队伍，是事业成败的关键

诺思指出，“均衡状态并不意味着每一个人都对现在的规则和契约感到满意，而只是指：改变游戏的相对成本与收益对于已签约的各方来说可能并不划算。”[1]102这就意味着敢于担当、锐意改革并不是一件容易的事，改变可能并没有达到预期的目标，或者改革的成本高于预期，或者改革损害了某些既得利益者的利益，都可能遭致批评和风险。

受人之托、忠人之事不仅是做人根本，更是对党忠诚的基本要义，为什么有的干部不学习、不努力、不进取、不廉洁？诺斯悖论存在或者帕累托最优难以实现的原因之一是人的因素。人们的理性、知识和经验往往是有限的，信息可能是不充分的，即使动机是公共利益，占有的信息是相同的，推导出的结论也可能千差万别甚至南辕北辙。如果其中再出现私利高于公共利益的因素，科学化或者理想化的程度则更低。有的官员决策动机是减少个人或本部门的成本、避免错误、减少风险。即使错误发生，只要不能追究到具体个人，而是某一集体承担，则万事大吉。比如，一些法院的审判长或者审判员，向审判委员会汇报的案情和证据并不全面，或者带着强烈的倾向性误导审判委员会做出错误的判决，发生错案后以集体决策为由规避责任追究。这样的规避实际上是由社会和公众来承担了本应由制造错误的人承担的成本。

诺斯悖论使我们意识到，政府的潜在和固有缺陷作为一个“系统所固有的抑制性因素”[1]130，与全心全意为人民服务之间永远有距离，既然这个距离可能就是本应该全心全意为人民服务的公务人员队伍造成的，我们更需要对症下药，解决人的问题。按照十八届六中全会精神的指引，按照政治生活准则和监督条例的要求，培养和打造勤于思考、善于学习，时刻把人民群众的冷暖放在心上的干部队伍，并且在实践中完成以民为本、勤勉尽责的检验和评价，自觉接受内部和外部的监督。

当前经济拐点的压力巨大，改革发展的差距依然存在，满足人民群众不断增长的物质文化需求的压力巨大。越是这个时候，越需要群策群力，需要干部队伍凝心聚力讲看齐、守规矩、谋发展、见行动，正确理解发展过程中存在的问题，在所有环节和一切领域克服“国家悖论”，不失时机地把现有体制中偏离市场经济目标的部分扭转过来，把改革滞后部门的任务迅速完成，在所有决策中把最大的困难留给自己，把最大的利益留给人民，圆满实现政府公平、效率、稳定和发展的经济社会政治职能。

[1] 道格拉斯·C诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海人民出版社，2014.

[2] 道格拉斯·C诺斯.经济史的结构与变迁[M].上海：上海三联书店，1991：20.

[3] 道格拉斯·C诺思.经济史上的结构和变革[M].上海：商务印书馆，2013.

[4] 道格拉斯·C诺思.走近大师——道格拉斯·诺斯：我的学术生涯[J].管理学季刊，2016(7).

[5] 道格拉斯·C诺思.在北京大学中国经济研究中心成立大会上的演讲[N].经济学消息报，1995-04-08.

[6] 吴敬链.路径依赖与中国改革：对诺思教授演讲的评论[J].改革，1995(3).

[7] 道格拉斯·C诺思.西方世界的兴起[M].北京：华夏出版社，2009：4.

[8] 于保平.诺斯的制度国富论[N].21世纪经济报道2002-04-10.

责任编辑：何玉付

2017-05-07

向峥(1992—)，男，安徽淮北人，助理，研究方向：律师实务与行政管理。

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1671-8275(2017)04-0005-04