社保基金监管研究综述

2017-03-09王佳

河南教育学院学报（哲学社会科学版） 2017年3期

关键词：社会保障基金监管

王佳

社保基金监管研究综述

王佳

社保基金关系国计民生，是现代社会保障制度建立的物质基础和有效运行的财力保障。社保基金的安全运行离不开有效的监管制度。研究国内有关社保基金监管制度的文献，可以更好地发现社保基金研究中存在的问题，为完善政策提供借鉴。

社保基金；监管；问题；路径研究

我国经济发展进入新常态以后，在制度黏性机制与居民渴望稳定与安全心理的双重作用下，社保基金总收入仍呈逐年上涨趋势。在委托代理理论的影响下，由合适的机构监管基金安全，由合理的机制确保基金的收益越来越重要。2006年上海社保案，多达几十亿元的社保基金被违规挪用，在政界、商界和社会上引起轩然大波，更是刺痛了民众敏感的神经。它不仅损害了行政部门的公信力，更使民众质疑政府监管的力度和效度，社保基金监管如何实现低成本、高收益的监管越来越引起社会各界的重视。2012年6月，《社会保障“十二五”规划纲要》出台，特别强调加强社保基金监管的重要性。社保基金涉及国计民生，其科学的监管和有效的运营对社会保障制度乃至整个社会的稳定至关重要。研究国内有关社保基金监管体系的文献，可以更好地发现社保基金研究中存在的问题，为完善政策提供借鉴。

一、对社保基金监管重要性的认识

经济基础决定上层建筑，作为物质基础的社保基金，是社会保障有序运行的关键。收支和投资运营过程中，社保基金存在各种风险，基金规模与存在的风险正相关。因此，建立一套合理有效的监管体系，是我国社保基金监管制度的重要内容。陈佳贵认为，我国社保基金采用统账结合的方式，统筹资金和账户资金的风险承受能力是不一样的，因此，其复杂性要高于任何一国社保制度对其社保基金安全性的要求。[1]社保基金的安全需要确保，其保值增值也不容忽视。魏志华、林亚清的研究表明，以资产安全性、流动性为前提，有效地对规模庞大的社保基金进行投资管理，成为我国社保基金管理所面临的一个关键挑战和亟待解决的难题。[2]肖响认为不进行有效灵活的投资运营，基金就面临着贬值风险，基金受益者的利益就会受损，因此应该积极探索使基金增值的途径。[3]只有完善监督、管理两大职能，加强社会保险基金监管，才能让社保基金更好地为广大人民服务，促进和谐社会的构建。

二、我国社保基金监管存在的问题

社保基金监管立法不完善，监管机制不健全。首先，顶层设计还未制定出有关社保基金监管的纲领性法律文件，现行立法层次较低，而且，在具体的实施过程中，法律效力有效性低，致使社保基金被违规挪用的案件时有发生，导致社保基金制度无法有效运转。[4]其次，管理部门内控薄弱，独立监管机构缺位。赵丽华认为，我国社会保障机构存在监督定位不明确的问题，往往是地方政府、社保部门既作为监管者，又是资产运营管理者，经营权和管理权合一，易导致“暗箱操作”。[5]再次，监管主体间职能混乱，职责不清。劳动和社会保障、财政、审计部门作为社保监管组织体系中三个部门，分工不明确，导致监督普遍存在“缺位”“越位”现象。[6]社会监督作为社保基金监管体系的重要组成部分，社保基金牵涉着亿万劳动者的切身利益。但是，目前我国封闭运作的基金运营机构，缺位的社会监督，不到位的问责机制，透明度不高的基金收支，使公信力下降，为一些不法分子进行暗箱操作、权力寻租提供了空间。

在社保基金的运作管理方面，管理过死导致社保基金运营缺乏灵活性和竞争性。社保基金管理机构为确保社保基金的安全性、完整性，对社保基金投资运营做了严格的准入机制设置：注册资本有最低限额；管理人员专业化;健全的组织机构、管理制度及风险内控制度。[7]其目的是好的，但是国内只有极为有限的投资主体符合上述条件，这就使得社保基金处于垄断运营状态，不利于资金运营效率的提高，尤其是在我国目前金融市场尚未规范的情况下，利用垄断进行不正当竞争以谋取特殊利益的现象较为严重。

三、完善我国社保基金监管制度的路径研究

针对我国社保基金监管存在的问题，国内学者就社保基金的监督和运营管理两大职能提出了诸多完善建议。

(一)社保基金的监督

当前老龄化背景下，我国社保基金支付存在很大缺口，保值增值压力巨大，完善现有社保基金的监督体系成为当务之急。

1.完善内部监督体系

内因决定着事物的性质和发展方向。王亚芬认为，完善社保基金监管体系的基础是内部监督，在内部建立一系列相互联系、相互制约的制度及实施相应的管理是必要措施。[8]周天翔认为，涉及收费、账户管理、投资运营、支出等众多环节的社保基金监管，基金监管部门和相关配合部门的协调配合是应有的。[9]孙永勇、胡海提出分权制衡原则，认为各个相关部门应共同参与，既有分工，又有协作，各尽其能，进而提高工作效率和管理水平。[10]巴曙松、刘先丰提出将社保基金行政部门、基金管理部门分离，加大对监督管理环节的投入，建立统一、独立的强势监管主体，从而在制度上最大限度地避免违规行为的出现。[11]社保基金的监管工作是一项系统工程，需要各个子系统既发挥各自的作用，又协调配合。

2.完善外部监督体系

虽然社保基金的内部监督对基金的安全起决定性作用，但是外部监督的促进作用是不容忽视的。外部监督包含行政、法律和社会三大监督。[12]2011年7月1日开始实施的《中华人民共和国社会保险法》，是社会保障法制建设中的一个里程碑式的法律文件，但相比较于发达国家，我国还没有建立起完善的社会保障方面的法律法规体系。在行政监督方面，周天翔提出激励牵引机制，包括物质激励、目标激励和信心激励，最终实现监管人员在责任与利益间的平衡，从而提高对基金的监管质量。[9]外部监督离不开行政、法律监督，也离不开多元的社会监督。何黎花提出，要落实社保基金的作用，必须充分发挥工会、舆论、民众等监督力量的作用，形成监督共同机制。[13]但是，学界也有不同看法。例如，郑秉文认为，仍处于发展阶段的中国，不仅没有形成公民社会，而且没有社会监督历史传统，远不如行业监管和行政监管更为有效。[14]综上所述，社保基金监管工作要做好，必须构建共同协调机制，以最小风险，保证基金安全运营，进而保值增值。

(二)社保基金的运营管理

目前，我国社保基金在累积和结余上规模庞大，以确保基金安全为前提，基金保值增值能否实现显得尤为重要。在市场经济条件下，要想实现社保基金收益尽可能最大化，社保基金有效参与市场发展必不可少。如何将社保基金进行市场化运作，孙立彬提出，应根据我国国情，在条件成熟时建立“社会保障银行”——只承担社会保障基金投资经营权，政府部门承担基金的管理权。[15]建立社保银行，既可使政资分离，又能推动国家急需的基础产业与基础设施的发展，最终实现社保基金的增值。胡继晔利用近14年(1993～2006)中国资本市场运行的数据实证证明，社保基金在股市的收益率要高于国债和银行存款。[16]社保基金入市，在提高基金收益率的同时，又可降低通货膨胀风险。目前，我国社保基金直接投资主要在国内市场。寇国明强调海外市场对社保基金的重要性，认为我国社保基金应该到海外市场进行投资，而不是把鸡蛋全放在一个篮子里。[17]笔者认为，这些运营管理建议具有合理性，但需要有成熟的资本市场和有效的制衡机制，而我国目前还不具备这些条件，真正实现社保基金投资多元化，任重道远。

目前，国内有关社保基金监管文献的研究主要侧重于事中及事后的监督控制，对事前控制研究的比较少。在完善社保基金监管体系的过程中，建立一套从监管机构的顶层到底层，层层设置风险预警人员的机制，以达到事前控制的效果是非常必要的。

[1] 陈佳贵.落实科学发展观加快社保基金运营与监管体制改革[J].中国人口科学，2008(6):2-7.

[2] 魏志华，林亚清.社保基金的投资管理模式及其困境摆脱[J].改革，2014(3):47-55.

[3] 肖响.为社保基金安全运行构建制度框架：全国社会保障基金监管工作座谈会综述[J].中国社会保障，2002(8):10-11.

[4] 员智凯，邵晓宁.中美比较视角下的社会保障基金监管评议[J].价值工程，2012(21):290-291.

[5] 赵丽华.我国社会保障基金监管体系存在的问题及对策[J].浙江金融，2009(4):47.

[6] 姚春辉.我国社会保障基金监管体系存在的问题与对策[J].陕西理工学院学报：社会科学版,2009(2):36-40.

[7] 江军辉.我国社会保障基金监管体制的反思与重塑[J].中国劳动关系学院学报，2009(4):70-73.

[8] 王亚芬.我国社保基金监管问题刍议[J].浙江金融，2010(4):42.

[9] 周天翔.对我国社会保障基金监管的思考[J]. 特区经济，2008(1):154-155.

[10] 孙永勇，胡海.分权制衡:社会保障基金监管的核心原则[J].中共南京市委党校学报，2009(3):86-89.

[11] 巴曙松，刘先丰.社保基金管理：探寻制度优化之路[N].第一财经日报，2007-01-04(B02).