第三方测评政府绩效的群众满意度模式研究——以菏泽市为例*

张伟平

（菏泽学院社会科学系，山东菏泽274015）

第三方测评政府绩效的群众满意度模式研究
——以菏泽市为例*

张伟平

（菏泽学院社会科学系，山东菏泽274015）

第三方评估在政府绩效群众满意度测评方面有其独特的优势，依托的第三方机构较为专业，符合公民社会发展的要求。政府自身作为群众满意度测评主体具有很大的缺陷，容易产生寻租行为、测评结果参考价值有限、易流于形式等。以菏泽市为例，建构群众满意度指标体系，选择恰当的第三方评估主体，并设计群众满意度测评程序，探讨第三方测评政府绩效的群众满意度模式。

第三方评估；政府绩效；群众满意度；菏泽市

公民社会是指围绕共同的利益、目的和价值上的非强制性的集体行为［1］。20世纪90年代以来，随着公民社会的发展，第三方评估组织应运而生，这些组织具有独立性、中介性、专业性等特征，能够更好地反应公民的诉求，代表公民意志与政府展开对话，改善政府行为。第三方评估的主体构成主要包括受政府委托的高等院校和研究机构、专业评估公司、社会代表和普通公众等，评估主体的多样化使政府管理职能和管理方式发生转变，形成了政府、社会和公民之间的良性互动。

一、第三方评估及参与政府满意度测评的优势

（一）第三方评估的界定

第三方评估是独立于政府之外的一种外部评估形式，又被称为社会评估。对于“第三方评估”的概念界定，目前学术界没有统一的观点，其中兰州大学包国宪教授的观点较具代表性：第一方评价是指政府部门组织的自我评价；第二方评价是指政府系统内上级组织对下级组织的评价；第三方评价也称外部评价，是指由独立于政府及其部门之外的机构组织实施的评价［2］。

第三方评估包括独立与委托第三方评估，其中独立的第三方评估是完全独立于政府之外，不受政府的任何限制与制约，测评政府绩效的整个过程由第三方自己组织实施，不受任何行政干预。委托第三方评估主要是政府委托高等院校或评估机构，针对政府工作的某些方面进行测评，并给予相应的财政支持，整个评估工作也是由受委托的评估机构组织实施。第三方评估是政府内部评估的必要补充，它的主要特点在于独立性，不受行政官僚体系的限制，评估过程公开透明，评估的结果也相对客观公正，能够让公众信服，民意的收集工作相对而言具有独立性。此外，第三方评估机构一般具有专业性和权威性的特点，在评价政府绩效的群众满意度方面具有无可比拟的优越性。第三方评估作为政府管理制度的创新，符合现代社会治理的要求。

（二）第三方参与政府绩效满意度测评的优势

无论是从第三方机构本身的专业性来看，还是从公民的诉求来说，第三方在政府绩效满意度测评方面具有独特的优势。

首先从第三方机构本身来看，第三方评估机构大多依托高等院校、科研单位或专业评估公司，符合政府绩效满意度测评的专业性要求。高等院校、研究机构或专业的评估公司具有相应的人力资源和技术优势，其评估人员具有专业的知识结构，能够运用自己的专业特长针对政府绩效的满意度测评提出改良的方法和针对性的建议。

其次，从公民的诉求来看，第三方是公民呼之欲出的新型评估方式，符合公民社会发展的要求。随着社会民主进程的加快，催生了第三方组织的出现，由于第三方机构的独立性与专业性的特征，能够更好地代表民意与政府展开对话，实现公民参政议政的愿望，表达公民的利益诉求，从而完善政府治理，改善政府行为，促进政府与公众的良性互动。第三方评估机构是整个社会之中规模较大的正规组织，具有规范性和政治理性的特征，其评估结论更容易得到民众的信服。

第三方评估政府绩效在国外起步较早，最早的实践是在二十世纪初期，纽约市政府研究院对本市政府进行的评价。而第三方评估政府绩效在我国发展相对缓慢，2004年由兰州大学主导的“兰州实验”开创了第三方评价政府绩效的先河，标志着我国在第三方评估上的初步探索。此后，独立的第三方评估机构引起人们的重视，其作用也在逐步加强。比如华东理工大学的公共管理学院课题组对广东省部分地市和县政府进行的绩效评价，使政府受到了一定的压力，2006年厦门市思明区政府引入专业的博智市场研究有限公司进行群众满意度测评等等。可以看出，第三方凭借自身的优势在政府绩效群众满意度测评方面发挥着越来越重要的作用。

二、政府自身作为群众满意度测评主体的缺陷

目前我国政府绩效测评主体是以官方为主，通过各种形式对本部门的工作进行总结性评估。由于政府本身的权威性，使得满意度测评程序相对规范，政府主导满意度测评，显示政府吸纳民意的态度，有利于树立政府的良好形象。但是政府自身作为群众满意度测评主体也存在很多缺陷。

（一）政府自身作为评估主体易产生寻租行为

由于党中央和地方各级人民政府对政府绩效评估的重视程度增加，“评估权”作为一种重要的权力日渐引起重视，很多地方政府把群众满意度测评结果作为考核部门的一项重要衡量指标，占有很大的比重，所以如果不加强对这种“评估权”的监督，就很有可能产生寻租行为，成为权力腐化的温床，最终造成新一轮的资源浪费。在这种情况下，引入第三方测评政府绩效，可以有效地弥补政府自我评估的缺陷，实现权力的相互制衡。

（二）政府自身作为评估主体易流于形式

由式(22)即可得到优化矢量选择器所需要的参考电压矢量,然后对所处的扇区进行判断,得到3个电压矢量.最后由价值函数对所在扇区的3个电压矢量进行优化评估,得到最接近的电压矢量,即最优电压矢量.例如,当位于第一个60°扇区中时,则选择u0(000/111),u1(100)和u2(110)这3个电压矢量用于价值函数的优化求解.

政府绩效的群众满意度测评在很多情况下是上级单位的推动或者是为了凸显地方政府和领导者个人的政绩而设立的，在政府自身的主导之下，这种满意度评估就变成了炫耀功绩、歌功颂德的手段，使人民群众满意度测评徒有虚名。群众满意度的测评结果很难公开，也缺乏相应的反馈机制。

（三）普通群众对政府主导的评议行为易产生畏惧心理

政府主导满意度测评，使得群众在表露自己想法的时候产生畏惧心理，不敢轻易吐露自己内心的真实想法，害怕政府会有报复性的行为，因此群众对于政府主导的满意度测评一般会违心的选择满意选项，或者是选择弃权。普通群众对政府主导的评议行为参与的积极性不高。

（四）政府主导的满意度测评结果参考价值有限

由于政府主导满意度测评，评估对象是政府自身，在这种情况下难免会为了维护自身的形象和利益而擅自改动测评的规则和评估的结果，经常会出现报喜不报忧的情况，从而导致部分的评估结果失真，所以由政府自身发动评议，最后的评估结果也很难确保真实性。

评估主体多元结构是保证公共部门绩效评估有效性的一个基本原则，这是因为，任何一个已确定的评估主体都有自身特定的评估角度，有不可替代的比较优势［3］。虽然第三方评估主体也有一定的缺陷，比如评估机构信息资源有限，第三方本身缺乏约束性，独立性不强等，但是相对而言，第三方在测评政府绩效群众满意度方面更为客观和公正。

三、引入第三方测评——探讨菏泽市群众满意度测评模式

菏泽市位于山东省西南部，鲁苏豫皖四省交界地带，历史悠久，文化底蕴深厚，享有“天下之中”的美誉。菏泽市政府历来重视维护人民群众的主体地位，不断探索符合本地实际的政府绩效测评模式。本文引入第三方测评，探讨菏泽市的群众满意度测评模式：

（一）选择恰当的第三方评估主体

政府绩效评估涵盖的内容比较多，有些评价项目不能仅仅依靠政府的内部评估。应该不断完善绩效评价主体，探索引入第三方评价［4］。第三方评估主体主要包括受政府委托的高等院校或相关研究机构、评估公司、中介组织、社会公众等。吴建南教授在《谁是“最佳”的价值判断者：区县政府绩效评价机制的利益相关主体分析》一文中的研究结论是：相对的最佳评价者是学术研究组织［5］。根据菏泽市的具体情况，菏泽市政府可以委托菏泽学院作为第三方评价主体，因为菏泽学院是教育部批准设立的菏泽市一所综合性普通本科高校，拥有良好的人力资源和技术资源优势。菏泽学院的高学历人才和相关领域的专家与学者具有良好的专业理论知识，具有较强的操作技能，可以积极引进多学科领域的方法、技术或工具进行测评，使政府绩效群众满意度测评的结果更为科学合理。

（二）设计群众满意度指标体系

本文设计的群众满意度指标体系是通过德尔菲法建立的，是以函询的方式搜集相关专家、高校学者、政府官员等多人意见的共识，并经过2轮筛选建构了菏泽市政府绩效群众满意度指标体系。第一轮专家咨询回收率72．8%，第二轮为97．3%。本次研究选择了高校学者、行政人员、人大代表、政协委员等二十名专业人员，专业构成包括政治学、行政管理、行政法学，政府绩效管理等，平均年龄42．4岁，高级职称的人员占一半以上。通过两轮专家咨询确立了7类一级指标和15类二级指标以及每一类指标的权重值。

菏泽市群众满意度测评的一级指标包括7类：廉洁状况满意度（权重值为0．2）、工作效率满意度（权重值为0．1）、环境状况满意度（权重值为0．1）、受益程度满意度（权重值为0．2）、经济管理满意度（权重值为0．2）、市场监管满意度（权重值为0．1）、政务公开满意度（权重值为0．1）。

其中由一级指标又细分出15类二级指标，廉洁状况满意度指标分成领导干部廉洁自律状况（权重值为0．5）和机关工作作风（权重值为0．5）；工作效率满意度指标分成行政经费占财政支出比率（权重值为0．5）和信息管理水平（权重值为0．5）；环境状况满意度指标分成自然环境满意度（权重值为0．5）和社会环境满意度（权重值为0．5）；受益程度满意度指标分成社会保障满意度（权重值为0．25）、就业状况满意度（权重值为0．25）、平均受教育程度（权重值为0．25）和政府扶贫工作满意度（权重值为0．25）；经济管理满意度指标分成GDP增长率（权重值为0．5）和财政收支状况（权重值为0．5）；市场监管满意度指标分成法规的完善程度（权重值为0．5）和执法状况（权重值为0．5）；政务公开满意度指标没有再做细分。

（三）选择合适的群众满意度测评方法

测评群众满意度的方法主要有问卷调查法、集体访谈法、实地观察法和民意调查法等。所谓民意调查，其实也是问卷调查的一种特殊形式，全国很多地区在使用这一称谓，又被称为舆论调查。1987年5月，中国社会调查系统正式成立，这是中国第一个全国性的民意调查机构，由于民意调查机构的中立性，该系统成立之后开展了很多卓有成效的民意调查工作。测评政府绩效群众满意度应该采用中立的立场，依托第三方机构，这样被调查者乐于合作，有利于消除其畏惧心理和怀疑态度，社会公众对于调查结果的信任度也比较高。

（四）设计合理的群众满意度测评程序

首先，设计调查问卷。调查问卷的内容主要是根据建构的指标体系设计的，涵盖被调查者的基本信息和对每一类指标的满意状况。满意的程度可以通过分值来判断，比如针对很满意、满意、一般、不满意、很不满意这五种情况分别赋值为100、80、60、40、20、0，并划分区间，（0～20］为很不满意，（20～40］为不满意，（40～60］为一般，（60～80］为满意，（80～100］为很满意。

其次，发放调查问卷。调查问卷的发放首先要考虑如何选择研究的对象，即从总体中抽取出一些样本进行研究，主要涉及样本的选择问题。样本的选择主要采用随机抽样的方法，在时间与财力允许的前提下，样本容量要尽量大，这样才能更具有代表性。菏泽市辖2区7县，全市共有常住人口850．03万人。菏泽市政府绩效评估的群众满意度调查在选取样本的时候应该考虑各县区的土地面积和人口比例，样本的分配要兼顾公平。

再次，计算调查结果。用如下公式计算调查结果：群众满意度得分＝0．2×（0．5×领导干部廉洁自律状况＋0．5×机关工作作风）＋0．1×（0．5×行政经费占财政支出比率＋0．5×信息管理水平）＋0．1×（0．5×自然环境满意度＋0．5×社会环境满意度）＋0．2×（0．25×社会保障满意度＋0．25×就业状况满意度＋0．25×平均受教育程度＋0．25×政府扶贫工作满意度）＋0．2×（0．5×GDP增长率＋0．5×财政收支状况）＋0．1×（0．5×法规的完善程度＋0．5×执法状况）＋0．1×政务公开满意度。

最后，反馈测评结果。菏泽市政府应该建立一个良好的政府绩效群众满意度测评反馈机制，将测评结果与有关人员的奖惩直接关联起来，并将评估结果及时反馈给领导者和相关工作人员，为以后的决策提供参考，只有这样才能真正达到政府绩效评估的目的。同时，要尽可能地将评估结果公开，让更多的公众能够了解自己参评的结果，提高公众的参与热情，这也是政务公开的必然要求。

目前，第三方评估政府绩效的群众满意度在西方国家发展的已经较为成熟，在中国还处于探索与徘徊阶段，而且在实践的过程中遇到很多问题，因此近些年国内对于第三方评估的关注度也有所降低，理论与实践都陷入了困境。但是由于公民社会的发展和民主政治的增强，再加上政府自身评估的局限性，第三方评估仍然具有无可比拟的优越性，在实践中可以与其它评估方式相结合，逐步克服其缺陷，使第三方评估向着有序成熟的方向发展。

［1］张玉东．公民社会视角下社会组织与政府新型关系的构建［J］．菏泽学院学报，2011（3）：5－8．

［2］包国宪，周云飞．中国政府绩效评价：回顾与展望［J］．科学与科学技术管理，2010（7）：105－111．

［3］卓越．公共部门绩效评估的主体建构［J］．中国行政管理，2004（5）：17－20．

［4］高珂．关于推进财政绩效管理的研究——以菏泽市为例［J］．菏泽学院学报，2014（4）：63－65．

［5］吴建南．谁是最佳的价值判断者：区县政府绩效评价机制的利益相关主体分析［J］．管理评论，2006（4）：46－55．

The Research on the M asses Satisfaction of Government Performance by the Third Party——An Example of the Masses Satisfaction in Heze

ZHANGWei－ping

（Department of Social Sciences in Heze University，Heze Shandong 274015，China）

The third party evaluation has its unique advantages in evaluating themasses satisfaction of government performance since it ismore professional and in linewith the requirements of the developmentof civil society．The government itself as themain body of the satisfaction of themasses has a lotof defects，it is prone to bring rent－seeking behavior and the limited value of the evaluation results and easy to become a mere formality．Taking Heze city as an example，this paper constructs the index system of the satisfaction of themasses，chooses the appropriate third party evaluation main body and designs the evaluation procedure to discuss themass satisfactionmodel of the government performance evaluation．

the third party evaluation；government performance；masses satisfaction；Heze City

D035

：A

1673－2103（2017）01－0089－04

（责任编辑：王佩）

2016－10－26

菏泽市社会科学界联合会2016年度基金项目

张伟平（1986－），女，山东郓城人，助教，硕士，研究方向：行政管理理论与实践研究。