论PPP模式下潍坊市公共自行车系统的构建

苑小斐

（同济大学，上海 200092）

论PPP模式下潍坊市公共自行车系统的构建

苑小斐

（同济大学，上海 200092）

为了探究城市公共自行车系统建设和运营中如何应用公私合作模式（PPP）实现政府和企业的共赢，以山东省潍坊市为例，采取文献研究法和调查法，分析在此模式下政府及企业两者利益关系的平衡，明确政府职责及企业义务；评价了PPP模式下构建公共自行车系统的社会效益，有利于缓解政府财政压力，为私人企业提供盈利机会，同时促进生态城市的可持续发展。最后探究PPP模式下构建公共自行车系统的未来发展路径，应建立专门管理机构，明确监管机制及评判标准，完善公私合作法律法规，才能使PPP模式在公共自行车构建中发挥更大的效用。

潍坊市；公共自行车；PPP模式；绿色交通

引言

目前在法学、经济学、工程管理、交通规划等领域都有关于PPP模式的介绍和分析，但是上述分析大多局限于单一的概念阐述和理论争议分析，对于实际应用中的PPP模式也多局限于公共基础设施这一宏大领域进行分析，本文从微观着手，围绕公共自行车系统的建设与运营来分析PPP模式在其中的运用，以山东省潍坊市为实例，具体分析PPP模式应用过程中出现的问题及独特的优势，提出未来公共自行车应用PPP模式发展的具体解决路径，更好地促进公共自行车社会效益的实现，构建绿色交通，实现生态城市的可持续发展。

一、PPP模式及公共自行车系统概述

（一）PPP模式的定义和应用

PPP模式（public-private partnership）是公私合作模式，它是指公共部门（通常指政府）与私营部门通过建立伙伴关系来提供基础设施产品或服务的一种运行机制。[1]PPP模式的具体操作过程是公共部门吸引拥有资本和管理技术的私营企业进行合作，确定融资结构和运营期限，在运营期限内私营部门可以回收成本和利润，到期后则将基础设施移交给政府部门。

PPP模式通常应用于大型公共基础设施建设，此类基础设施建设和运营周期长，盈利回收慢，前期资金投入大，如果单纯由政府出资兴建，则会使政府财政压力过大，影响财政资金周转和对其他公共性事业的投入。[2]所以通过引进私营企业的资本和管理技术，用以缓解政府财政压力，改良公共设施质量或服务水平，以及为私营企业创造新的增收点都具有良好意义。

（二）城市公共自行车系统的构建

1.生态城市公共自行车系统构建的目的

自行车作为交通方式之一，具有方便灵活应用广泛的特点，相比步行它出行速度更快捷，较之机动车辆它可以实现碳的零排放。公共自行车比私人自行车拥有更广泛灵活的适用空间，降低公民个人的出行成本，灵活接驳各种交通工具，有效解决最后一公里问题，实现B+R（自行车换乘），B+C（停车换乘），鼓励人们利用公共交通外出。[3]公共自行车在城市大范围的铺开将有效降低碳排放率，减少个人的耗油量和经济支出，实现资源的循环利用和环境的可持续发展，成为构建生态城市的公共交通重要组成部分。

2.生态城市公共自行车系统的组成

城市公共自行车系统由基础设施和管理系统组成，基础设施包括公共自行车辆、智能租赁终端、车辆租赁卡以及停车桩组成，[4]山东省潍坊市在2013年已全面实现全城公共自行车系统的建设与运营，截止到2015年，潍坊城区共建设公共自行车运营站点1100个、43000个锁车器、30000辆公共自行车，公共自行车在城区内分布密集，学校单位，公交车站，商场中心，居民小区平均每500米就设有一处公共自行车租赁点。①引用自2015年潍坊市城市管理行政执法局关于公共自行车的新闻发布辞。除基础设施外，整个公共自行车系统还包括后台智能管理系统、停车及维修基地，利用最新的物联网技术，系统远程实时监控和实施调度，对整个自行车租赁系统实施智能化管理，提高了运营和管理效率。

（三）目前PPP模式在公共自行车构建运营中的应用

目前在中国运营公共自行车主要通过三种方式：一种是政府一次性投资建设公共自行车项目后，组建独立的机构或委托国营企业进行运营管理，政府每年拨付资金补贴下属运营部门或国有企业。采取此类模式运营公共自行车的有浙江省杭州市、宁波市等；另一种是时下流行的纯粹由私人投资的共享单车模式，如摩拜，ofo公司等经营的共享单车；最后一种是采用PPP建设和运营城市公共自行车系统的模式。山东省潍坊市采用的是PPP模式进行自行车的建设和运营管理。[5]具体而言，首先由政府确定规划方向，私人部门从项目论证阶段就开始参与到项目中来，政府将公共自行车的前期建设与五年的运营管理交由私营企业整体进行投资建设，政府对建设质量和运营过程实施监督考核。运营管理体制实行“管理中心+运营公司”的管理模式，政府根据考核结果分期支付费用。5年合同期满后，所有系统设备及相关配套无偿移交政府所有。

二、PPP模式下公共自行车系统构建中公共部门与私人部门利益的平衡

（一）公共部门与私人部门双方利益的博弈

PPP模式是一种公私伙伴关系，而这种公私伙伴关系的目标是在将投资与效率引入系统的同时保持政府的所有权。因为政府是公共自行车系统的所有权人和项目建设的提出者与最终责任人，政府对公共利益负责，保障社会公众可以方便经济的使用公共自行车服务，因此政府追求的是公共利益的最大化。[6]与此同时私营部门运作项目的目的是追求盈利的最大化，因此存在双方利益的博弈，政府对公益性的追求与私人部门对盈利追求会产生冲突。政府不会给予私人部门过高的投资收益率，在项目启动后也不会允许私人部门随意退出，而私人部门在项目启动后可能会“锁定”②依据交易成本理论，锁定指的是“当一方对另一方产生依赖时，这等于授权对方在关系中更多的自主的选择权。这种锁定使得PPP中预期转移给私人部门的风险转回给公共部门。”参见陈琤：《公私部门合作中的风险分配：理想、现实与启示.载《公共行政评论》，2010年第5期：175-206页.公共部门，[7]从而获得经济上的有利性。公共与私人部门如何在PPP模式下进行利益的协商与取舍，确定科学合理的投融资机制和风险分担是确保该模式成功运作的重要保证。

（二）明确建设运营公共自行车中的政府职责与企业义务

在PPP应用于公共自行车建设的过程中，作为公共部门的政府和作为私人部门的企业要分别担负不同的职责和义务。以山东省潍坊市公共自行车建设为例，作为私人部门一方的企业，需要承担与公共自行车服务相关的设计、建设、投资、融资、运营和维护等义务；[8]而作为公共部门一方的政府，则要承担建立制度、培育市场、加强监管等职责，包括建立有效促进PPP发展的制度体系，培育统一规范、公开透明、竞争有序的PPP市场，加强绩效考核，保证社会资本和社会公众能够共同受益。

有鉴于此，政府在项目提出前期就应评估自己的财政实力和总体规划能力，只有落实政府的职责承担，才能为后续与私人企业进行谈判协商奠定扎实的基础，推动PPP项目的稳妥进行。明确私人部门的义务，有利于早期对成本进行评估和计算项目利润，[9]以及评估企业科技和运营管理水平是否与此项目相匹配，提高前期谈判效率。

（三）确定合理的风险分担、收益共享机制

PPP项目由于自身运作的复杂性和多变性，很难在协商阶段就完全确定各自的风险分担问题，因为可能会出现难以预估的风险，比如民众的抵抗和市场需求的降低等。对于未规定的风险应由具有承担此风险能力的主体来承担，政府作为公共部门其抵御风险能力更强，并且是该项目的最终负责人和所有权者，在担保国家理论下，政府对风险有着无法回避的最终责任，因此应由政府来承担合同中未规定的未知风险。[10]

企业要承担因自行车运营验收不合格无法收回成本的风险，潍坊市规定将项目建设和五年运营维护一体招标集成采购，每年对自行车运营管理进行考核，考核合格后对企业发放财政拨款，[11]该举措一方面督促企业履行运营管理的勤勉义务，另一方面也避免浪费公共财政，使广大市民享受高质高效的公共自行车服务。

在现阶段潍坊公共自行车运营中，自行车被定性为公益项目，收费很低基本不具有盈利性，私人部门的收入多来自于政府财政拨款。未来随着公共自行车服务的完善，应探索更多的盈利模式，如车站和车身广告、社交和支付系统对接以及内容互通、对骑行数据的挖掘及相关的互联网业务机会等，[12]实现盈利途径多样化。

三、PPP模式下构建公共自行车系统的社会效益

上文已提到，利用PPP模式建设公共自行车有利于缓解政府的财政压力，平衡财政支出，缩短项目建设生命周期，有利于政府由投资型政府向服务型政府转变，提供优质高效的便民服务；对于企业而言，PPP模式为其提供了进入公共设施领域的市场机会，同时设施的公共性和利润的限制也要求企业提高自身的管理和技术水平，为企业提升自己的能力提供了契机。

应用PPP模式构建公共自行车对于环境可持续发展还具有重要意义。按照永安公司提供的全国综合数据分析结果显示，市民平均每次的骑行时间为14.5分钟，即每人每天骑行约3公里，对比开私家车按100公里耗油10升计算，每天节省燃油约48万升。根据BP中国碳排放计算器提供的资料“节约1升汽油=减排2.3千克二氧化碳”，由此得出公共自行车系统每天为地球减少1100余吨的二氧化碳排放，全年累计减少二氧化碳排放约40余万吨。如按当前日均使用量160万次、每次出行0.75元计算（以公交单次乘车优惠费用计算），公共自行车系统每天为市民节约出行费用120余万元，全年省出行费约4.2亿元。①永安编辑部：永安公共自行车2015年大数据发布，城市公共自行车网.http：//www.360doc.com/content/16/0830/13/30138949_587005567.shtml.2017年5月访问由此可见，公共自行车系统对于环境可持续发展具有重要意义，是生态城市绿色交通的有机组成部分。

四、公共自行车领域应用PPP模式的未来发展路径

（一）设立专业管理机构

目前山东省潍坊市公共自行车系统运营管理体制实行“管理中心+运营公司”的管理模式。由潍坊市城市管理行政执法局成立管理中心，负责管理工作。永安公司潍坊分公司承担5年运营期内的具体运营维护事务，主要包括日常巡查、车辆维修、设施保洁、车辆调配和便民服务等工作。此种运营模式属于潍坊市首创，优点是权责分明、分工明确，但是在各行其职的过程中互相缺乏约束与监督，彼此之间也难以达成完整顺畅的沟通与协作，双方资源彼此独立，无法达成最优的合作效果。随着公共自行车系统的发展成熟，未来潍坊市可以尝试组建一个专业部门，由专家、技术人员，公益代表和私益代表共同组成，以方便高效地达成自行车运营管理一体化。[13]

（二）确定有效监管机制及评判标准

目前潍坊市实行的是年度考核制，每年政府都会对公共自行车的企业运营服务质量进行考核，政府一方提前制定专门的考核标准，如果企业获得的考核分超过80分，政府会按约定将原合同规定的分期金额支付给私人企业；如果企业得分低于80分，政府会扣减企业相应的服务费；如果最终考核不超过60分，政府有权与私人企业终止合同。在潍坊模式下，企业盈利主要来自于政府的财政支出，为了防止产生寻租空间和浪费财政支出，年度考核和评分标准应该更加细化，并让社会公众有效参与评价打分制，采取公开化、透明化打分机制，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的绩效管理机制，将企业盈利与其运营水平直接挂钩，切实保障公众知情权，接受社会监督。

（三）制定专门的公私部门在公共基础设施领域合作的法律法规

目前国家出台了预算法、政府采购法、招标投标法及其配套的实施条例等，国务院办公厅出台了相关的指导意见。②如《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》等。虽然法律法规层面有涉及到公私合作的法律，但缺乏一部专门的立法来全面具体的对公私合作进行规范，而指导意见层面虽然有专门规定，但位阶较低，只起到全局指导作用。公共自行车建设只是隶属于基础设施建设下的交通设施建设，可以公共自行车建设为契机，出台公共基础设施公私合作的专门法律，明确政府出资的法律依据和出资性质，规范政府和社会资本的责权利关系，为政府和社会资本合作模式健康发展提供良好的法律环境。

结语

本文以山东省潍坊市为例，分析了PPP模式下构建公共自行车系统需要平衡政府和企业之间的利益关系，并具体分析了在此模式下潍坊的创新点和需要改进的地方，肯定了其积极的社会效益，为未来应用PPP模式发展公共自行车路径提供了解决方案。本文虽然提出了未来公共自行车建设过程中PPP模式应用的总体方向，但相关具体的配套措施还需要进一步研究，这也是未来公共自行车建设中应用PPP模式的重点。

[1]袁永博，叶公伟，张明媛.基础设施PPP模式融资结构优化研究[J].技术经济与管理研究，2011，（3）：91-95.

[2]鲁庆成.公私合伙（PPP）模式与我国城市公用事业的发展研究[D].武汉：华中科技大学，2008.

[3]鲍娜.城市公共自行车租赁点选址决策及调度模型研究[D].西安：长安大学，2012.

[4]朱晓玲.绿色公共自行车系统运营及保障机制研究[D].重庆：重庆交通大学，2014.

[5]王菡娟.打造绿色交通体系 促进生态城市建设[N].人民政协报，2015-03-09（32）.

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[8]张守文.PPP 的公共性及其经济法解析[J].法学，2015，（11）：9-16.

[9]马小锋.PPP模式下交通基础设施建设项目收益分配模型研究[D].吉林：吉林大学，2013.

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[11]王秀芹，梁学光，毛伟才.公私伙伴关系PPP模式成功的关键因素分析[J].国际经济合作，2007，（12）：59-62.

[12]佚名.公共自行车智能化市场发展现状分析[J/OL].中国交通技术网 ，2015-07-21.http：//www.tranbbs.com/news/corporation/Industry News/news_168492.shtml.

[13]叶晓甦，徐春梅.我国公共项目公私合作（PPP）模式研究述评[J].软科学，2013，（6）：6-9.

责任编辑：王玲玲

Research on Construction of Public Bicycle System Under the PPP Mode in Weifang

YUAN Xiao-fei
(Tongji University,Shanghai 200092,China)

In order to explore how the application of public-private partnership mode in the urban construction and operation of public bicycle system contributes to the win-win of government and enterprises,this paper uses the literature research and investigation method for a case-study in Weifang,Shandong.This paper analyzes the balance of benefits between government and enterprises under such mode and confirmes the government responsibilities and enterprise obligations.Moreover,under the PPP mode,this current study evaluated the social benefits ofestablishingthe public bicycle system,contributing to relieving the financial pressure,providing profit chances and enhancing sustainable development of ecological cities.In addition,the paper explored future development path of the construction of public bicycle system under the PPP mode.Particularly,it is necessary for the public bicycle system under the PPP mode to establish the specialized management institution,to develop the clear-cut supervision mechanism and to evaluation standards as well as improve rules and regulations of public-private partnership.

ecological city；public bicycles;PPP mode；green transportation

F572.88

A

1671-4288(2017)05-0012-04

2017-07-26

苑小斐（1993-），女，山东潍坊人，同济大学法学院在读硕士研究生。研究方向：环境与资源保护法。