京津冀公安教育协同发展战略构想

2017-03-09赵步逵佟国忠

河北公安警察职业学院学报 2017年3期

关键词：公安院校警务公安

赵步逵佟国忠

（天津公安警官职业学院，天津 300382）

【教育与教学研究】

京津冀公安教育协同发展战略构想

赵步逵佟国忠

（天津公安警官职业学院，天津 300382）

公安教育工作在公安工作中所处的基础性和先导性地位决定了公安教育工作在京津冀警务合作中的关键地位。京津冀区域范围内拥有我国最优质的公安教育资源，但也面临着缺少合作规划、行政体制壁垒严重和缺乏协同发展机制等问题。通过提升京津冀协同发展思想认识，明确公安教育主体地位，建立完善的协同发展制度和机制，在战略层面为京津冀公安教育发展提出构想。

京津冀；区域；公安教育；协同发展

京津冀区域作为我国政治文化中心，在经济新常态和国家区域发展背景下承担起我国经济增长第三极的重任。国家“十三五”规划中明确提出要拓展区域发展，推动并优化京津冀协同发展。2015年4月30日，中共中央政治局召开会议，审议并通过了《京津冀协同发展规划纲要》，明确提出京津冀协同发展的最终目标就是要完善北京、天津、河北三地的区域定位，打造系统创新的共同体。

京津冀三省市公安机关在京津冀协同发展规划中承担着维护区域安全和社会稳定，服务京津冀区域发展的重要职责。2016年1月24日，京津冀三省市公安机关在固化近年来合作成效的基础上，从更高水平、更深层次、更宽领域推进北京、天津、河北警务协同发展工作需要签订了警务协同发展框架协议（以下简称《协议》）。《协议》提出“协同发展、共建共享、优势互补、联动防控、一体运行”的整体思路，并着力打造以“八个一体化”为主体的警务合作格局，其中明确指出要确立“警务资源”一体化的警务合作格局。公安教育工作作为“警务资源”的核心要素，在公安工作中起到了基础性和先导性作用。作为京津冀警务协同发展“供给侧”改革的关键，优化京津冀公安教育工作不仅可以提升各地区警力素质，还可以促进区域警务工作整体效能的提升。如何充分发挥京津冀区域内的公安教育资源，在区域警务合作与公安教育工作发展之间构建更高的契合，这不仅是各级公安机关面临的一项重要课题，也是公安教育改革和发展的一项战略抉择。[1]

一、京津冀公安教育协同发展现状及面临的阻力

（一）京津冀公安教育工作概况

当前，全国共有公安院校36所，拥有教职工约1.6万人（专任教师约9000人，聘任兼职教官约1600余名），学历教育在校生超过15万人。[2]这其中，京津冀区域范围内现有5所公安院校，其中2所公安部直属院校：中国人民公安大学（以下简称公安大学）和中国人民武装警察部队学院（以下简称武警学院），3所地方公安院校：北京警察学院、天津公安警官职业学院和河北公安警察职业学院。京津冀区域内的5所公安院校现有专任教师约2000人，涵盖了当前我国公安教育的全部学历层次和全警种学科专业，在纵横两个维度上汇集了我国最强的公安教育训练资源和科研实力，形成了完整的区域公安教育生态环境。

一方面，基于纵向维度的公安教育学历体系层次分析，京津冀区域内形成了公安专科、本科（含专接本）、硕士研究生和博士研究生完整的公安教育学历体系。区域内公安大学拥有我国唯一的公安学和公安技术学两个一级学科博士授予权。武警学院在开展十余年的硕士研究生培养工作后已被确认为博士授权立项单位。北京警察学院作为地方公安本科院校已开展多年公安本科教育。天津公安警官学院和河北省警察职业学院作为我国为数不多的公安高职院校一直承担着公安专科学历教育和专接本学历教育工作。京津冀区域内公安院校各自的办学定位和发展方向使得各层次学历教育形成了完整的衔接，可以有效满足不同层次民警学习进修的需要。

另一方面，基于横向维度的公安教育学科建设分析，京津冀区域内形成了包括公安现役警种（边防、消防和警卫）专业在内的完整的公安专业学科教学体系。区域内武警学院作为我国公安现役院校中唯一的综合类院校，不仅汇集了公安边防、消防和警卫专业在内的良好教育资源和教学环境，还承担着联合国维和警察的培训工作。公安大学作为公安院校的龙头承担着包括治安、刑侦、国保、网监等多警种教育培训工作。北京警察学院、天津公安警官职业学院和河北警察职业学院作为三所地方公安院校主要开设了治安、侦查和刑技等公安主干专业的课程。京津冀区域范围内完整的教育资源分布和课程专业体系不仅形成了良好的区域公安教育生态发展环境，还为区域警务协同发展提供了完整的造血机能和可持续发展的内生动力。

（二）京津冀公安教育协同发展面临的阻力

1.外部行政环境阻碍区域协同整体发展

我国行政管理体制具有独特的区域性和等级性，在我国当前的政治生态环境中京津冀三省市的政治地位和行政关系存在较大的差异。京津冀协同发展战略作为国家层面，由政府作为主要推动者和规划者主导的“自上而下”的发展规划，不同于我国长三角和珠三角地区所形成“自下而上”的互动和交流。[3]虽然近些年随着“环首都”警务合作圈的确立，区域内公安机关开展了如“护城河”行动等一些合作执法活动，但受制于“条块结合、以块为主”行政环境的长期影响，区域内的公安机关没有形成常态化深层次的警务交流互动机制，很多工作还停留在框架、协议的层面。此外，我国公安教育系统体系中公安部属院校和地方公安院校所属的行政管理机构分属不同层级的公安机关，公安系统内的不同警种管理体制和各区域行政管理边界在一定程度上影响了院校之间的互通与交流。

2.内部管理环境制约区域协同深化合作

公安部属院校和各地方公安院校在办学理念、发展方向等方面都存在着一定的差异，导致了不同层次公安院校的发展需要各不相同。区域内两所公安部属院校所拥有的优质公安教育资源长期以来没有形成向地方公安院校进行辐射的路径，区域内的“双引擎”不仅引领和带动作用没有得到有效发挥，而且还造成区域内公安教育资源的虹吸现象。这其中，各级公安机关对于区域内独有的优质公安教育资源缺乏足够的认识，对于如何利用公安教育警务资源去深入提升区域警力建设，促进区域警务合作的发展缺少深入的思考和系统规划。在此环境下由于缺乏顶层设计和总体规划，区域内的公安院校一直没有形成自主性和常态化的交流互动机制，没有体现出区域内优质公安教育资源的整体辐射功能。[4]

二、京津冀公安教育协同发展的战略选择

（一）京津冀公安教育协同发展的动因

1.国家区域发展战略的选择

新世纪以来，党中央、国务院始终把促进区域协同发展作为一项国家战略任务，要求以科学发展观来统筹区域发展，并先后于2000年、2003年和2004年部署实施了西部大开发、振兴东北和中部崛起战略。党的十八大以来进一步提出要继续实施区域发展总体战略，国家“十三五”规划中明确提出要拓展区域发展，推动并优化京津冀协同发展。国家区域协同发展战略的实施，为各项事业的科学发展指明了方向，也从国家层面上为包括公安工作在内的各项工作的区域协同发展提供了重要的政策理论基础。[5]

2.高等教育发展战略的选择

2010年国家颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（以下简称《纲要》），《纲要》明确提出“要探索省际教育协作改革试点，建立跨地区教育协作机制”，特别指出要把促进教育均衡发展作为国家基本教育政策。[6]同年，全国公安教育训练工作会议指出，要强化不同地区之间的教育培训合作交流，形成资源共享、优势互补的交流合作机制。公安教育工作作为我国高等教育事业的重要组成部分，通过合理配置公安教育资源，实现优质教育资源的最大化，是新时期我国公安教育工作必然做出的战略抉择和发展方向。

3.公安警务工作发展战略的选择

近年来，全国公安机关按照“常态、共享、联动、共赢” 的原则，先后建立了“七大”警务合作机制，基本形成了一个部门联动、覆盖全国、辐射全警的警务合作格局。在2008年北京奥运会、2014年APEC会议、2015年世界田径锦标赛和抗战胜利70周年纪念活动等历次重大活动安全保卫工作中京津冀区域内相关公安机关开展了全方位、多警种、深层次的警务合作，对各项工作任务的圆满完成发挥了至关重要的作用。实践证明，实施区域警务合作战略既是服务国家区域发展大局的客观要求，同时也是最大限度地统筹优化各类警务资源的迫切需要。[7]公安教育工作在公安工作中所具有的基础性和先导性地位，是为公安警务工作提供人才保证和智力支持“供给侧”的关键。因此，公安教育工作必须要自觉融入这个大局，通过深化区域内公安教育合作，推动区域公安教育协同发展。

（二）京津冀公安教育协同发展的目标

我国目前已建立环首都地区、西北地区、东北地区、泛珠三角地区、苏浙皖沪地区、西南地区、中部地区等七大区域警务合作机制。京津冀区域内地理空间的连续，在环首都警务合作的背景下，三地公安机关对于各自公安工作都有着协作的需求，对于区域警务合作有着天然的共需性。而区域警务“协同发展”突出强调系统内部各个要素之间以及不同系统之间的合作，是多个不同主体相互协作完成某一既定目标，体现“1＋N＞N”的效果。[8]即京津冀三地所在的区域范围内各公安院校以及各级公安教育训练部门，通过合理的资源配置、科学的政策调整、有效的扶助举措和有针对性的指导管理，促进区域内公安教育工作形成良性互动、优势互补、正向促进、共同发展的工作格局，实现京津冀区域内公安教育工作协同共赢的效果。

（三）京津冀公安教育协同发展基本原则

1.区域协同发展不是限制发展，而是共同发展

京津冀公安教育协同发展，首先是发展，即三个省市范围内的公安教育工作都处在不断发展进步之中。当前，京津冀区域内各公安院校的教育资源存在一定的差距，这种差距即是客观规律也是无法绝对消除的。这就需要各级公安机关通过发挥政策引领的作用，推动区域内教育资源横向流动，促进区域内优质和特色公安教育资源在院校之间辐射扩散，把院校间彼此差距控制在一定的“度” 内并尽可能缩小。换言之，缩小差距是协同发展的重要内容，而共同发展、整体提高则是缩小差距的前提和基础。

2.区域协同发展不是划一发展，而是特色发展

京津冀区域内各省市的政治、经济、社会条件差别较大，5所公安院校的发展定位和办学理念也不尽相同，在区域公安教育工作协同发展过程中即不能搞“一刀切”，更不能规定统一发展模式。不同院校应根据实际情况提出各自发展需求，院校之间应取长补短，坚持走个性化特色发展的道路。只有满足各个公安院校的发展需要，才能最大限度地激发各个院校之间交流合作的内因，实现优势互补，取得最快的发展速度和最优的发展效果。

三、京津冀公安教育协同发展的策略规划

（一）明确公安教育在区域警务协同发展的中心地位

公安工作，教育先行。公安教育工作作为公安“警务资源”的核心要素，在公安工作中起到了基础性和先导性作用，全面涵盖了所有警务工作所需要的基础要素。警务合作就事论事，而教育训练工作具有规范性、总结性和前瞻性，日积月累所形成的成熟稳定的教育训练工作势必为京津冀区域警务合作打下坚实的基础。在京津冀区域警务协同发展过程中，警务工作与教育训练相辅相成互为促进，优质的教育训练工作可以提升区域警务工作效能，反之，成熟高效的警务工作也可以带动教育训练质量的提升。因此，京津冀区域警务协同发展过程中，各级公安教育训练部门、公安院校以及各实战单位应以“教、学、练、战”一体化为协同发展基础。[9]通过教育训练与科研工作合作发展的方式形成京津冀区域内“公安教育走廊”，构建以公安院校为主阵地的区域公安机关协同共生模式，强化公安教育在区域警务合作的中心地位。

（二）构建京津冀公安教育协同发展组织框架

结构功能主义认为，结构决定功能，结构的选择直接制约着功能的发挥，而组织的运行框架则是结构的具体体现。京津冀公安教育协同发展运行过程中，在组织结构层面通过制定纵向“三级协作”和横向“三地协作”组织运行体系，逐步形成合纵连横的良性发展网状组织框架。区域范围内将基于责任和感情的合作固化为制度框架内的约束性合作，使各级教育训练部门、各所公安院校和各地实战单位严格履行职责和承诺，确保各项合作措施落实到位。

1.构建纵向“三级协作”行政管理体系

京津冀三地公安机关应以《协议》为指导原则，建立公安机关内部各级教育训练部门协作管理体系。京津冀区域内各级公安教育训练部门通过构建决策层、协调层和执行层的梯度化管理模式，探索适合区域内公安教育资源一体化协同发展的运行机制。首先，“决策层”作为最高层级协作组织，主要包括公安部人事训练局在内的京津冀三地公安厅（局）的公安教育领导小组，主要任务是审议和规划区域内公安教育发展的重大事项，制定区域内公安教育合作的目标、原则和任务等宏观问题。其次，“协调层”作为关键的中间层级，主要包括公安部人事训练局院校管理部门在内的三地公安机关教育训练机构组建的京津冀公安教育协同发展联席会议，具体任务是协调推进和执行区域内公安教育各类重大合作事宜，建立健全各级各类教育合作工作制度。最后，“执行层”则是区域内的5所公安院校的教育训练部门，在各类合作交流项目运行中协调开展工作，承担区域内公安教育训练协同发展的开展和运行。

2.强化横向“三地协作”非行政合作体系

京津冀公安教育协同发展当前还处于起步阶段，从横向维度上“三地五校”涵盖了不同层级院校和不同学科专业方向，相对于“纵向协作”更应该通过非行政化手段促进院校自主合作体系的完善。实践中，区域内不同公安院校结合各自专业建设发展在一定范围内也开展过交流学习，彼此之间取得了不错的收效。当前，5所公安院校可以通过建立协作联盟固化已有的合作基础，渐进式深入开展教育合作和科研协作工作。非行政化所搭建的联盟协作体系在区域院校合作初期可以自发性探索院校之间的合作空间，院校与院校之间可以综合考量各方互补优势和强度匹配，既可根据自身需要开展点对点的合作，也可采取引领辐射开展点对面的协作，多渠道培育区域公安教育自我发展的增长极。区域内院校间的联盟协作制度不仅可以减少行政化合作成本，打破行政层级带来的阻碍，还可以增加整体组织体系合作的活力和弹性。[10]

（三）完善区域公安教育协同发展的长效运行机制

机制所具有的根本性、稳定性和长期性是制动性要素发挥组织管理作用的重要载体，平等互利、合作共赢是推动区域公安教育协同发展的基石。通过完善京津冀公安院校间的合作机制，把“一时一事”的合作经验转化为全天候、全方位、深层次的长效合作机制，不断深化各级教育主管部门对区域公安教育协同发展的认识，提升区域公安教育合作内容的范围和水平。

1.建立以项目为依托的渐进式合作机制

以科教为先导发展区域协作，建立京津冀各地高水平教师和警务人员专项合作桥梁，共同研发攻关区域警务合作的重点课题，将京津冀公安教育资源集群化的优势转变为区域警务合作的智力保障。当前，公安系统的科研项目主要由省级教育训练机构负责，各公安院校多是独立承担完成，彼此之间横向合作项目不多。通过发挥各公安院校地位优势，结合不同公安院校教学科研方向，开展不同公安院校之间培训项目合作建设，共同完成一批特色项目建设和课程开发，建立一批品牌培训专题和培训项目。合作开展项目不仅实现了区域内资源共享，满足院校彼此间协同发展利益需要，还可以拓展区域公安教育“非正式”合作路径，培育区域公安教育协同发展的生长极。

2.建立教师队伍交流学习机制

教师是关乎公安教育质量的核心，京津冀区域内公安教育要深化教学水平就必须提升区域内教师队伍业务素质。通过建立区域内教师交流学习机制，深入开展“输血”和“造血”型合作，可以最大限度地培育各级院校自我发展的增长极。当前，公安大学和武警学院两所公安部属院校的教学质量和科研水平总体较强，课程专业建设相对完善，部属院校教师可以通过交流合作将教学科研最新成果传播到地方公安院校，通过“输血”引领带动地方公安院校教学科研工作发展。而地方公安院校教师很多来自基层单位，实战能力较强，通过派往部属院校学习交流可以将各地区的现实问题带入到部属院校，通过“造血”使部属院校科研教学工作更加贴近一线，服务一线。建立健全区域内教师合作交流机制，不仅可以将优质的教育理念、管理理念以及教学方法在区域内进行扩散，还可以促进区域内整体教学科研水平的提升。

3.建立区域公安教育资源共享机制

资源共享的出发点是让各院校的优质资源发挥最大效益，发挥不同院校的特色专业辐射能力，增强区域整体公安教育竞争优势。公安院校相较于地方院校虽然教学管理体系相对封闭，但具有相对统一的专业规划、课程体系和教材规范，更有利于教育资源共享学习的针对性。教育部原副部长吴启迪早在2004年在杭州召开高等教育质量保证会上就强调指出，开展地区和大学间学分互认的探讨和实践活动，势必有利于高等教育整体质量的提高。区域内各级院校可以利用网络教学平台，将本学院优势课程或者特色讲座资源进行共享，通过建立院校间课程衔接的学分互认制度，引导区域内学员进行跨院校专业课程学习。区域内各公安院校通过网络平台开放各院校特色教育资源，使得区域内不同公安院校之间形成良性互动，彼此之间既是交流学习也是展示竞争，不仅可以促进区域学员整体学习质量，还可以促进教师教学科研工作水平。

4.建立全程质量评估反馈机制

区域教育协同发展顺利实施，制定相对统一的质量保障体系是协同发展的基础保障，这就需要建立质量评估反馈机制。各学年轮值联系小组通过关注各阶段各项工作的运行情况评估前期工作，根据每项合作项目实践后的各方反应，提出改进建议意见并发布未来工作计划。当前，京津冀区域内公安教育质量评估体系可以仿照“欧洲高等教育质量评估与保证合作”建立内部和外部质量评估体系。其中内部评价体系包括合作质量保证政策程序、教育资源保障要求、教师任职资格和学员评价等；外部评价体系主要以学员毕业任职情况报告、周期性调查跟踪评价、区域整体警务效能等。通过在京津冀区域内公安院校之间建立原则性评估标准，在保障各院校参与发展相对自主权的同时，可以有效量化各院校合作工作的成效，引导各学院参与的积极性，在一定范围内保证了院校之间彼此合作的基础。公安区域教育协同发展不是一时一事，是要在漫长的过程中不断积累经验纵深发展，良好的评估反馈机制是院校之间开展良性合作的基本保障。

[1]李春生.公安教育训练区域协调发展问题研究[J].公安教育,2011,(9):5-13.

[2]夏崇源.坚持深化改革注重内涵发展加快建设具有中国特色的一流公安院校[J].公安学刊—浙江警察学院学报,2014,(2):6-10.

[3]侯兴蜀.京津冀职业教育协同发展政策研究[J].中国职业技术教育,2016,(36):17-24.

[4]黄润成.解读新修订的《公安机关人民警察训练条例》[J].公安教育,2015,(01):4-8.

[5]冯锁柱,吕志强等.试论京津冀区域警务合作结构内容与运行逻辑[A].京津冀协同发展背景下的公安改革工作研讨会论文集[C].2016:10-20.

[6]穆伟.京津冀区域高等教育协同发展[J].教育与职业,2015,(28):20-22.

[7]李侠,张明.试论跨区域警务协作机制的健全与发展[J].北京警察学院学报,2015,(5):58-64.

[8]汪勇.中国区域警务合作研究[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2013,(5):81-89.

[9]李新钰.深化校局合作建立联合育人机制[J].河北公安警察职业学院学报,2014,(04):67-69.

[10]郭秀晶.京津冀区域高等教育合作的行动研究与战略构想[J].高教发展研究,2010,(12):14-17.

［编辑：张钦］

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