环境污染治理项目的BOT模式及其法律规制

2017-03-09王艺潼

河北公安警察职业学院学报 2017年3期

关键词：环境污染规制污染

张茜王艺潼

(1.保定环境监测中心，河北保定 071000；2.中国人民公安大学，北京 100038)

环境污染治理项目的BOT模式及其法律规制

张茜1王艺潼2

(1.保定环境监测中心，河北保定 071000；2.中国人民公安大学，北京 100038)

依照现行法规，针对环境污染有必要施行预防为主以及防治结合的基本措施。近些年来，城乡经济都获得了迅速发展，然而面对新的形势，很多地区都表现为严重度较高的整体环境污染，其中典型为水体污染、土壤以及大气层的污染等。实质上，经济进步以及环境污染之间具有不可分割的内在联系，因此有关部门很难从根源上消除环境污染，只能借助特定的措施来防控污染。建立于BOT模式前提下的治污项目具有典型的法律规制特征，因此将其置于现行法律的控制下，确保获得更好的污染整治效果。为此，针对现阶段的环境污染及其治理项目而言，有关部门应当因地制宜运用BOT模式来实现全方位的污染治理，探求法律规制的具体措施。

环境污染治理项目；BOT模式；法律规制

从本质来讲，BOT模式密切结合了项目建设、项目营运与项目移交等各项环节，在此前提下构建了多层次的利益平衡。针对基础性的项目建设而言，BOT模式与建设项目的相互结合有利于提升项目施工的综合水平，因此符合了更高层次的法律规制目标。整治环境污染应当构成政府有关部门的关键职责，然而在上述过程中，有关部门可以借助多样性的投资渠道来推行治污项目，因此体现了BOT模式运用于新时期治污项目的重要价值。[1]针对环境污染推行的治理项目在本质上也应当属于BOT模式的新型项目，对此有必要依照现行法规来完成全过程的项目监管，确保在最大限度内消除污染，恢复当地环境的洁净性。

一、BOT模式的基本特征及优势

从基本特征的角度来讲，BOT模式构成了市场化的污染治理措施。这是由于，政府与市场具体在治污过程中都表现为各自的弊病与优势，然而二者都存在较大可能表现为失灵的状况。由此可见，针对政府治污以及市场治污有必要探寻最佳的平衡点，在此基础上体现更高层次的治污实效。目前的状态下，市场化已经融入了各个行业的生产中，政府最重要的价值就在于监督市场并且实现相应的规制作用。[2]在必要的时候，政府还能为各个行业提供所需的资金以及其他物品。如果有必要制作或者生产特定的产品，那么政府可以将其交由私人，针对社会资金、企业资本或者商业资金进行全面的吸收。

早在上世纪末，发达的欧美国家就开始鼓励私人参与建设治污项目，或者对此提供所需的资金扶持。通过上述的改进，公共部门以及私人之间就构成了伙伴式的协作关系。后期在发展中，上述模式受到了更多国家的认可与接受。例如，美国针对较大规模的基础性环境治理项目而言，通常都可以交由私人来完成监管；而对于处理污水与垃圾等项目，则可以委托给特定的公司机构。然而在现阶段的我国，受到计划经济带来的长期影响，仍旧由政府有关部门来监管治污项目的全面施行。[3]

BOT模式涉及到如下的基本内容：在拟定特许协议的前提下，政府可以把特定的治污项目交由私人机构，进而让渡了该项目的建设权利与营运权利。与此同时，项目发起人应当能够承担特定比例的项目风险。从项目发起人的角度来讲，发起人对于公司应当进行设立操作，然后完成协议设计好的项目建设、项目运营及其他相关事项。一旦获得了特定的投资回报，那么针对先期的贷款就要进行完全的偿还。如果符合了特许期的限制，政府就可以收回上述的项目。相比于传统模式而言，BOT模式整体上表现为更小的资本投入量以及更强的融资能力，因此值得在新时期的治污工程中推广运用。[4]

二、BOT模式运用于治污项目的具体实践

BOT模式涉及到治污项目的建设、治污项目的具体运营过程以及项目权限的移交。经过全面分析可知，BOT运用于新时期的市场建设有助于探求平衡点，进而实现了市场以及政府二者的平衡。BOT模式本身构成了复杂度较高的体系化工程，在这其中涉及到多样的当事方。在BOT的具体协议中，还会涉及到项目建设中的各项义务与权利。如果把BOT模式运用于现阶段的环境治理，那么将会表现为更高层次的实效性。具体来讲，BOT模式在环境整治中涉及到如下的实际应用：

（一）构建协作关系

BOT模式在本质上应当属于新型的合作关系，而项目协作涉及到的对象应当包括私人与政府。一般情况下，BOT模式适合运用于基础性的公共项目建设，而上述领域都与国计民生具有内在的联系，或者涉及到较大规模的公益事业。目前的状态下，政府整体上拥有十分有限的财力，市场存在较大可能遭受垄断带来的不良影响。[5]由此可见，针对专营性的某些领域来讲，如果能够将私人资本适当进行引入，那么就能体现更高层次的项目建设效益。在政府授权的前提下，私营机构就拥有了特定项目的建设权利以及项目运营权利，私人因此就代替政府实现了构建基础性公共设施的重要职能。

国内目前已有某些行业涉及到了BOT的项目建设模式，而上述模式集中于修建铁路、修建高速路、建设火电厂等大规模的公共项目。例如：建设火电厂或者建设港口所需的投资比例一般来讲都是相对较高的，因此上述项目比较适合运用BOT模式。相比而言，环保产业应当属于新形势下的朝阳产业。然而面对逐步增大的市场需求，有关部门制作出来的环保产品仍很难满足新时期的需求。因此可以得知，如果能把BOT运用于新形势下的环保项目建设，那么就可以获得更为显著的综合效益。[6]

（二）项目建设的协议

在签订协议的前提下，BOT模式针对公共职权进行了相应的保留，借助行政特许来保留上述的政府权限。由此可知，BOT的全面推行不能缺少政府特许作为保障。BOT模式包含了多层次的法律关系，其中的核心与关键就在于公众利益。针对复杂度较高的法律关系，私法以及公法都能予以相应的调整。在各种类型的法律关系中，政府特许应当构成其中的核心，而特许协议就构成了上述的载体。[7]项目相关方在拟定协议的前提下，就可以开展全方位的项目建设。因此从基本特征来看，BOT的特许协议本身具有鲜明的行政合同特征，因此也具有公益性。受到特许协议的影响，双方始终处在不对等的义务关系以及权利关系中。

BOT模式允许政府构成项目建设中的当事方，政府同时又具备管理机构的身份，因此表现为双重性的特征。受到行政许可的影响，在建设某些基础性的公众设施时可以引入私人资本，但是上述行为有必要经过多层次的部门审批。在开展项目监督的过程中，政府针对各个流程的项目建设都要予以实时性的监督；特殊情况下，政府还可以视情况终止合同、变更合同或者进行其他的相关行为。一旦结束了整个的经营期，对于该项目就要收回相应的所有权。由此可见，政府并没有真正放弃自身具备的监管职责，而是将其融入了整个的项目建设中。

（三）私人进行项目投资

BOT本质上应当属于私人进行的直接性项目投资，因此构成了直接投资的重要来源。受到利润的驱动，私人与政府共同参与了特定的治污工程，私人负责筹措污染治理所需的资金；在成功治污的基础上，私人也可以分享其中的收益并且分摊风险。早在2001年，北京始建了首座BOT模式下的开发区治污厂，具体负责针对当地流经的污水进行全面整治。截至目前，民间可以运用于环境整治的私人资本总数还是相对充分的，在这其中还包含了较大比例的闲置资本。

BOT模式将整个的治污项目分成三个具体阶段，分别为初期的项目投资、治污项目的经营、建成后的无偿移交。[8]在上述的三个阶段中，投资建设与经营回报都体现了市场以及政府之间的分离职能，进而拓宽了污染治理涉及到的具体领域。由此可见，BOT与环境治理的密切结合有助于消除较高的治污成本，同时也提升了污染整治的综合效益。环境治理应当属于公共性较强的一类项目工程，其中结合了私人生产与政府提供，因此满足了新时期的市场定位与政府定位，创建了环境整治领域的新模式。

三、相应的法律规制

截至目前，与BOT模式密切相关的现行法规并不是很多，现阶段仅有两个文件涉及到了上述模式。因此从各地污染防控与污染治理的具体实践来看，BOT仍然构成了新型的一种模式；如果有必要将其融入现阶段的整个法律体系，那么难度还是相对较大的。这是由于，BOT与现行环境整治法律如果要实现相互结合，那么很可能涉及到各方之间的融合与利益协调。[9]具体来讲，法律规制涉及到如下的关键点：

（一）对于污染排放进行收费

排污收费的法律制度，指的是有关部门一旦查出了超越特定限度的污染排放现象，则可以结合污染排放的具体类型、排污浓度以及排污总数来收取特定比例的排污经费。因此，排污收费构成了现行环境法规中的基础性制度，而有关部门收取的资金可以用来构建专项的环保工程，同时也可以用于整治重点的污染源。

排污收费构成了环境法规中的核心性制度。这是由于，公共产品本身表现为非竞争性以及非排他性的典型特征，因此可以借助收费的方式来实现排他性。在BOT模式的监管下，项目投资方针对特定的治污项目应当能够收取特定比例的治污经费。由此可见，污染治理项目本来属于公众性的产品，但却可以借助收费制度来体现排他性。同时，私人在此过程中也赢得了较多收益。因此经过分析可知，排污收费应当构成BOT模式中的核心与关键，私人借此就可以获得更高层次的项目利润。

（二）三同时的环境制度

“三同时”指的是同时进行项目设计、项目施工以及项目投产的基础性环保制度。具体在建设主体工程时，必须同步建成与之有关的防污设施。我国首创了三同时的基础性环境法律制度，此项制度在防控污染源的实践中体现了很关键的价值。依照预防为主的基本思路来防控污染，在此过程中不能缺少三同时制度作为保障。目前的状态下，BOT模式已允许私人资本参与至污染防控的实践中。然而实质上，三同时制度如果要获得全方位的推广，那么有必要重新衡量该项基本制度的价值所在。未来在实践中，有关部门可能会因地制宜淡化三同时制度，进而适度推行集中治理。[10]

（三）限期开展环境整治

限期治理也属于现阶段污染整治中的关键制度，此项制度重点针对超标的、长期性的污染排放。在特定的时限内，企业有必要治理特定区域的环境污染。早在上世纪末，限期治理的环境制度就诞生了，此项制度在本质上符合了防治结合的基本宗旨。BOT模式与限期治理的密切结合有利于体现更高层次的集约化以及专业化环境治理，负有限期治理义务的企业可以指派其他相关方代替自己来履行治污义务，然后向其支付特定比例的报酬。

BOT模式具体涉及到大规模的项目建设、项目移交以及后期的项目营运，上述环节相互结合进而构成了完整的BOT模式。相比于传统模式而言，BOT模式本身具备更强的融资能力与更小的资本需求量，同时也能保障投资收益。因此可以得知，针对现阶段的污染治理适合运用上述的新型模式，在这其中渗透全过程的法律监管。截至目前，很多企业已经意识到了BOT模式与治污项目相互结合的必要性，在此前提下也开始尝试着探求适合自身的BOT模式。未来在实践中，与BOT模式有关的法律规制还将逐步实现完善，通过运用法律手段与法律措施来提升环境治理项目的实效性。

[1]钱水苗,徐迪.环境污染治理项目的BOT模式及其法律规制[J].环境保护,2013,(06):11-14.

[2]岳文,郑贺娟.环境污染治理项目下的BOT模式及相关法律问题 [J].兰州学刊,2015,(01):179-181.

[3]刘超.管制、互动与环境污染第三方治理[J].中国人口·资源与环境,2015,(02):96-104.

[4]汤薇,吴海龙.基于政府角度的PPP项目融资效益研究—以BOT与BOO模式为例[J].科研管理,2014,(01):157-162.

[5]宋金波,靳璐璐,付亚楠.公路BOT项目收费价格和特许期的联动调整决策[J].系统工程理论与实践,2014,(08):2045-2053.

[6]谭志加,杨海,陈琼.收费公路项目Pareto有效BOT合同与政府补贴 [J].管理科学学报,2013,(03):10-20.

[7]宋金波,宋丹荣,谭崇梅.垃圾焚烧发电BOT项目特许期决策模型 [J].中国管理科学,2013,(05):86-93.

[8]宋金波,宋丹荣,付亚楠.垃圾焚烧发电BOT项目收益的系统动力学模型[J].管理评论,2015,(03):67-74.

[9]宋金波,宋丹荣,富怡雯等.基于风险分担的基础设施BOT项目特许期调整模型[J].系统工程理论与实践,2012,(06):1270-1277.

[10]王东波,宋金波,戴大双等.弹性需求下交通BOT项目特许期决策[J].管理工程学报,2011,(03):116-122.

［编辑：张钦］

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