社会组织参与群体性事件治理途径研究

赵 炜

（河北公安警察职业学院，河北 石家庄 050091）

社会组织参与群体性事件治理途径研究

赵 炜

（河北公安警察职业学院，河北 石家庄 050091）

群体性事件严重影响了社会稳定，从其成因分析，利益受损、协商机制欠缺是重要诱因。社会组织在缓和社会矛盾、预防群体性事件发生中具有不可忽视的积极作用，目前我国社会组织发展不足，应有重点、有意识的进行培育，使其在预防群体性事件发生、维护社会稳定中发挥作用。

社会组织；群体性事件；途径

20世纪90年代以来，伴随着中国的经济发展，贫富差距、地区差距、城乡差距、维权抗争、弱势群体等各种社会问题逐渐凸显，使得社会秩序中蕴含了巨大的不稳定和风险，在影响社会稳定的众多事件中，群体性事件因其发生频繁、影响和社会危害性大，成为维护社会稳定工作的重心。

一、对群体性事件概念的界定

“群体性事件”最早是作为“政治术语”在一些官方文件中出现的，因为其发生突然，对社会治安造成一定影响的特性，早期也使用“突发群体性事件”、“群体性突发事件”、“群体性治安事件”等概念，名称并不统一。2000年公安部颁发《公安机关处置群体性治安事件规定》，其中“群体性治安事件”的定义为：“聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。”[1]此后公安机关统一使用“群体性治安事件”的说法。2004年，中央办公厅制定《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》，其中指出“群体性事件是由人民内矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。[2]“群体性治安事件”和“群体性事件”，两个概念关注的侧重点不同，公安部界定的“群体性治安事件”，从警务职能的角度考虑，更多关注的是事件的社会危害性；而中央办公厅提出的“群体性事件”概念，关注点是诱发群体性事件的原因及行为方式，“由人民内矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害”，特别强调了行为方式“通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。在处理群体性事件的实际工作中发现，某些群体性事件的参与者并非直接利益受损者，仅从追求“公平、正义”的角度出发，对某些事件持续关注并造成事态的不断酝酿和发酵，引起社会的普遍关注。此类事件与“群体性事件”概念的表述有所出入，为了弥补这种不足，一些学者给出了更为中性的界定，其中以邱泽奇的定义最具代表性，“群体性事件是为达成某种目的而聚集有一定数量的人群所构成的社会性事件，包括了针对政府或政府代理机构的、有明确目的诉求的集会、游行、示威、罢工、罢课、请愿、上访、占领交通路线或公共场所等。”[3]

从参与者指向目的分析，目前中国发生的群体性事件基本由利益之争引起，80%以上的群体性事件最终指向为维护自身权益，是作为弱势群体的工农大众与掌握了政治权利和经济资源的社会强势集团的博弈，可称之为维权型群体性事件，劳资冲突和土地冲突是其主要表现形式。[4]此类维权型群体性事件在目标追求上经济性大于政治性，但是一旦处理不当，参与者后续行为失控或者出于“事情越大越好解决”的观念，采用围堵政府机关、截断交通等不当方式，便会对社会治安会造成严重影响。此类在群体性事件中占比较大、有明确利益要求的群体性事件是本文研究的重点。伴随着互联网的发展，网络以及自媒体对人们的影响日益扩大，一些事关弱势群体的新闻极易引起网民的高度关注，形成声势庞大的网络舆论并快速推动事态的发展，有学者称之为“网络群体性事件”。在此类事件中，关注和参与的网民往往并不具有明确的自身所要达成的目的，仅只是以“围观者”的身份发表自己的看法和评论，与发生在现实社会的群体性事件的目的指向、行为方式、解决途径均大不相同，因此并不在此文的研究范围之内。

二、群体性事件成因分析

群体性事件发生后，首先出面解决的往往是公安部门。但从职能角度考虑，公安部门的任务更多的是维护社会秩序，防止事态升级进一步扰乱社会秩序和造成更大的财产损失。群体性事件解决的关键在于化解双方利益矛盾，在利益分配上达成共识，此职能明显超出公安部门职责范围，因而公安部门的参与更多属于事后处置，对于从源头上预防和解决群体性事件的发生，非公安部门能力所及。

（一）群体性事件发生的社会背景

当今中国正处于社会转型的重要时期，随着经济的快速发展，产生了很多新的社会矛盾，土地拆迁、房屋拆迁的补偿，环境污染，教育不均等、劳资双方的利益分配等，不同社会群体之间的利益摩擦增多。人们的生活方式、价值观念与以往差异巨大，公民意识逐渐觉醒，对于维护自身权益更加重视，政治参与的要求明显增长。与此同时，我国各级政府机构的职能转换尚未完成，治理体系有待完善，治理能力有待提高，目前的政治体系在政治参与上提供的渠道狭窄，不同群体解决利益之争的渠道主要是信访，在信访周期较长而结果并不尽如人意的情况下，要求维护自身权益的社会群体往往就会走向极端，期待以打破现有社会秩序的方式引起重视，解决自身问题。政府相关职能部门在面临这些新矛盾时，治理方式落后，沿用“政府管理”的思路，导致很多利益纠纷必须在政府参与主导之下才能解决，政府相关部门反应一旦迟缓，公众就认为政府不作为，政府部门公信力不断下降。

（二）群体性事件的政治成因

目前我国发生的群体性事件，大多源于不同群体的利益纠纷而起，例如土地拆迁补偿、企业欠薪、环境污染等问题。这些事件虽然抗争形式各异，但是最终的矛头指向往往为各级政府，参与者通过上访、请愿、静坐等形式扩大社会影响力，向相关部门施加压力，以达到使自己的要求能够迅速被有关领导或相关政府部门注意，从而使问题得到解决的目的。

导致这种不正常现象出现的原因，首先在于以往我们的政府管的过多，几乎参与了所有事情的管理，大大小小的事情都揽入怀中。在中国民众的心目中，党和政府既然管理一方，出现了矛盾自然也是责任一方，从而使党和政府成为矛盾的焦点，在群体性事件中往往被推在第一线，非常被动。其次，在我国目前的诉求体制中，缺乏有效的诉求的渠道，很多诉求机制流于形式，无法真正起到调节社会矛盾的作用。当群众通过正常途径去诉求合理目标的时候，往往出现踢皮球的情况，在正常途径无法实现自身诉求的情况下，就会采取不正当的途径和方法，一旦某个个案获得解决，便会起到典型的反面示范作用，助长“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的风气。[5]

在一些发达国家，发生社会利益冲突时，政府一般只作为第三者关注事态的发展，参与事件的调节，而并非事件的责任人。我国的社区建设、行业协会、社会自治组织都极不完善，社会缺乏相应的自我调节能力。

（三）群体性事件的意识成因

参与者的法律意识淡薄是群体性事件高发的另一个重要原因。伴随依法治国的进程，我国公民的权利意识增强，但自身权益受到侵害时，对于采取何种措施、通过何种渠道合法维护自身权益却并没有清楚认识。在个人意识中，习惯性的认为政府是“全能”的，其权力是无限的，利益纠纷一旦无法通过协商解决，直觉就是去向政府部门反映问题，甚至为了引起政府部门的重视，通过堵路、闹事等方式扩大事件的影响，引起社会和媒体的关注，给职能部门压迫感，认为只要政府参与事件解决，自己的利益便能得到维护。这其实是法律意识淡薄、公民意识欠缺的表现。在我国，相当一部分群体性事件的参与者，从利益被侵害之初，就没有想过通过法律途径解决，从个人意识里就不相信通过法律途径，自己的问题能够得到解决，而把全部的希望寄予政府能够给自己“做主”。此外，部分群体性事件参与者由于自身法律意识匮乏，其利益诉求超出合理范畴，在自身利益诉求被拒绝的情况下，不是反思自身诉求是否合理，反而聚众闹事，使用把事态扩大化的方式进一步施压，以达到自身满意的结果。

三、促进社会组织参与群体性事件治理的途径

世界上众多发达国家的发展历史表明，社会组织作为政府治理的主体成员，在利益表达时，具有参政议政的明显倾向，在其活动中，通过政治化的手段维护本团体成员的利益，帮扶弱势群体，促进了社会公平正义的实现，有助于缓和社会矛盾，从而减少了政府成为社会矛盾集中点的可能行，起到了减低风险、控制冲突、化解矛盾的作用。

我国社会组织起步较晚，参与社会管理的广度深度不够，失去这个缓冲带，使得政府职能部门直面社会矛盾的概率大为增加。政府在群体性事件中介入越深，处理起来难度越大。对群体性事件的治理，堵不如疏，培育社会组织是缓解我国当前社会矛盾，降低政府直面群体性事件的有效途径。

（一）政府支持社会组织参与群体性事件的治理

党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的重要内容之一，在政府职能的转变过程中，社会组织是承接政府转移职能、参与社会治理的重要主体。我国各级政府已经开始角色转变，由全能型转向有限型，将部分公共管理权力剥离出去，社会组织是承接政府转移职能的重要载体。社会组织的存在可以提供多样化的公共服务，弥补政府管理的不足，提高国家治理能力。社会组织存在和发展的前提，是政府及公众对社会组织充分的信任，尤其是政府的信任，政府应加大对社会组织的宣传，促进人们对社会组织的了解及认可，接受这种职能转化，相关职能部门应该加紧制定政策，通过委托或者有偿购买的方式，鼓励社会组织参与社会治理，并从资金上进行扶持，制定专门的税收减免政策，明确规定减免条件，促进社会组织的发展，完善国家治理体系。

（二）重点发展劳动关系领域、公益慈善类社会组织

从缓解社会矛盾的角度出发，在培育社会组织的过程中，要重点突出， 针对当前我国社会矛盾集中的领域优先进行发展。

劳动关系领域社会组织，是指其工作内容与职工劳动就业、技能培训、收入分配、社会保障、安全卫生等劳动经济权益和民主政治权利以及精神文化权益等方面相关的社会组织。[6]当前进入就业大军的90后，是在改革开放后出生和成长起来的，更加注重物质生活水平状态，对社会公平正义的追求比以往更高，更加注重自身权益的实现；而对物质艰苦和社会不公的忍受能力远低于他们的父辈，因而在就业、薪资方面表达的不满远超从前。同时伴随着我国城镇化进程加快，进城务工人员持续增加，目前用人企业中存在的各种不合理的情况被重视、被诟病的可能加大。劳资纠纷事件作为群体性事件重要构成之一，必须做好疏导和处理，劳动关系领域社会组织的存在和发展，为保障劳动权益、调节双方纠纷提供了可能和平台，劳动者的权益要求反馈给劳动关系领域社会组织，并由其出面与资方进行谈判和斡旋，达成双方都可接受的条件。这种谈判的存在有利于减少劳资纠纷类群体性事件的发生，而且降低了政府直面劳资纠纷群体的可能性。

公益慈善类社会组织服务对象主要是弱势群体，包括残疾人、病人、老人、少数民族等自然弱势群体以及失业者、民工等由社会竞争造成的弱势群体。在我国社会多元化时期，这类社会组织增进了社会在其活动中会致力于推动社会改革，纠正以市场经济为导向的社会体制中的缺点，它通过把有相同境遇的个人组织起来，主动进行服务，与政府部门进行有效协商，通过对相关制度的改良阻止对个人利益的侵犯，从而增强了整体福利、加强了社会认同，有利于实现社会公平、缓解社会矛盾。

（三）加强对社会组织的监管

社会组织作为个人和政府之间存在的社会构成，在社会矛盾的处理中以中间人的身份起到调节双方矛盾的作用，中立、公平、非营利性是社会组织取得信任、发挥作用的基础。社会组织在我国的治理体系中还尚未充分发挥其作用，由于历史原因，我国社会组织半官半民化的特征比较明显，去官化是我国社会组织面临的重要任务，只有从政府管理部门中脱离出来，才能更好地体现社会组织的中立性，在处理社会矛盾时避免受到政府部门的干预和指挥，体现对于社会公平的追求。

政府在鼓励社会组织发展、支持其参与社会治理时，应加强对于社会组织的监管，我国的社会组织在十八大后进入了较快发展时期，但是其内部的活动规则、规章制度制定不够完善，政府应该加强监管，尤其向相关社会组织购买社会服务时，更应关注其活动是否实现了公益性，并且做到财务公开、透明，重视资金的来源和使用过程，及时进行信息公开，确保其非营利性。社会组织在确立公信力之后，才能真正有效地参与社会治理，为缓解社会矛盾、解决群体性事件提供新的途径。

（四）增强公民意识

我国政治体制改革进程比较缓慢，家长式的管理方式在今天依然存在，人民参与政治的过程受到限制，缺乏社会责任的现象普遍存在。很多人过于强调国家义务，认为自己的一切都要国家负责，却疏于承担一个公民的责任，公民意识的缺乏，也是构建公民社会的巨大障碍。只有当人们普遍具有了公民意识，社会组织才有可能健康发展并有效发挥在社会矛盾中的调节作用，构建成熟的公民社会。

健康完善的公民社会，需要公民具有责任意识和自律精神。责任意识是指公民根据自己在社会中所处的地位和角色，自觉承担相应的义务，尽到应尽的责任。自律精神要求公民具有明确的规则意识，能够主动遵守各种法律、法规和道德规范。当前中国社会的深刻变化，使得现在的伦理关系和以前差异巨大，现存的道德伦理难以覆盖社会生活的各个方面，因而，建立在对道德规范深刻理解和自觉遵守基础上的自律就成为公民社会建设中必须的道德规范。

社会组织参与群体性事件的治理，是化解群体性事件的有效途径。社会组织的发展、公民意识的培养和人民对社会组织的认可是社会组织能够参与群体性事件治理必不可少的条件，目前在我国都较为欠缺，需要进行有意识的培育。

[1]公安部.公安机关处置群体性治安事件规定.2000.

[2]朱力.中国社会风险解析—群体性事件的社会冲突性质[J].学海,2009,(1).

[3]邱泽奇.群体性事件与法治发展的社会基础[J].云南大学学报,2004,(5).

[4]于建嵘.抗争性政治:中国政治社会学基本问题[M].北京:人民出版社,2010:45.

[5]赵炜.社会组织在群体性事件治理中的作用和影响[D].石家庄:河北师范大学,2012.

[6]民政部.中华全国总工会关于推进公会联系引导劳动关系领域社会组织工作的意见.2016.

［编辑：李永新］

D631.43

A

1672-6405（2017）03-0018-04

赵炜（1976-），女，河北蠡县人，硕士，河北公安警察职业学院基础教学训练部副教授，主要从事政治学、思想政治教育研究。

2017-05-03

2015年度河北省社会科学发展研究课题“社会组织在群体性事件治理中的角色研究”（课题编号：2015030315）研究成果。