论我国侨务立法理念的转型

冯泽华

(中国社会科学院 马克思主义学院，广东 深圳 518061)

论我国侨务立法理念的转型

冯泽华

(中国社会科学院 马克思主义学院，广东 深圳 518061)

“适当照顾”的侨务立法理念在侨务法治新形势下，存在“过当照顾”华侨、缺失外国侨民立法理念等嫌疑。在侨务法治全面推进、全球化进一步融合，尤其是侨胞“侨”性程度有所减弱、弱势地位有所下降、有关部门护侨意识有所淡化的新形势下，“适当照顾”的侨务立法理念有必要进行转型。“因人而施”可作为第二阶段的侨务立法理念，而“因人而施”与“融合发展”并存将成为侨务立法理念的最后阶段。

侨务法；立法理念；适当照顾；因人而施；融合发展

一、 引 言

在我国，侨务法，亦称“侨务法律制度”，它是指以宪法为基础，由国家制定的旨在调整华侨、归侨、侨眷、外藉华人、其他外国侨民等涉侨群体的权利和义务关系，包括公法与私法、实体法与程序法在内的法律规范的总和。①作为一门专门调整侨务关系的部门法，侨务法正日益成为我国法律体系的重要组成部分。过去，我国侨务政策采用“一视同仁、不得歧视、根据特点、适当照顾”的原则，在特定历史条件下，该原则很大程度地激发广大侨胞投身我国社会主义事业建设浪潮的热情，对我国经济发展的贡献不言而喻。为了促进国际交往，1985年，我国颁布的《外国人境入境出境管理法》开始有条件允许外国人在中国定居、长期或永久居留。虽然外国人不再像改革开放前那样受到驱挤，但各种限制仍然甚多。随着来华常住外国人的增多，要求获得长期或永久居留中国身份的外国人逐渐增多。为了适应这一情况，以吸引高端国际人才，2004年，我国颁布《外国人在中国永久居留审批管理办法》，对外国人在中国永久居留的条件和申领程序进行了明确规定，这也标志着中国适应全球化的国际潮流正式实施了“中国绿卡”制度以吸引高端国际人才，由此，我国的外国侨民数量逐年上升。我国侨务法的调整对象亦应向国际社会靠拢，将外籍华人、外国侨民作为重要的调整对象进行研究。党的十八届四中全会以来，随着依法治国方略的全面推进，侨务法治亦随之全面推进。侨务工作已经形成新的社会历史条件：侨务政策转为侨务法治、侨务法治的调整对象有所扩充[1]，华侨、归侨、侨眷的弱势地位和“侨”性有所下降。在侨务法治新形势下，“适当照顾”的侨务立法理念有必要转型。

二、 我国侨务立法理念存在的困境

目前，我国实务界和学界所称的“侨务立法理念”特指本国侨民立法理念。然而，本国侨民法治不同于外国侨民法治。本国侨民法治，特指以华侨、归侨和侨眷为调整对象的侨务法治建设；而外国侨民法治，则以外籍华人、其他外国侨民为调整对象。随着侨务法治建设的全面推进和全球化的进一步融合，我国侨务立法理念仍存在不少困境。

(一)“适当照顾”涉嫌“过当照顾”

新中国成立以来，历任国家领导人都十分重视侨务工作。1949年的《共同纲领》至1982年的《宪法》等规范均有“我国保护华侨的正当的权益和利益，保护归侨和侨眷的合法的权益和利益”等类似条款。20世纪90年代起，我国陆续颁布《归侨侨眷权益保护法》及其实施办法等法律法规。尽管涉侨法律法规所调整的侨务工作的重点有所不同，但始终坚持“适当照顾”的侨务立法理念，这就促使其他法律法规考虑侨务因素不够，最终导致涉侨法律法规与其他法律法规衔接不畅。同时，在这个理念指导下，我国各地方出台了许多涉侨法规、规章和政策。这些涉侨文件主要明确侨胞②享有各种优惠政策，如侨资企业享受税收减免、资金扶持等，侨胞捐赠可予以税前扣除的待遇、侨胞子女享受入学方面的政策性加分、侨胞学生学习课程少容易拿到文凭等。一言蔽之，侨胞所能享受到权益程度比国内公民还要高。如果在侨胞权益相对比国内公民还要高的情况下，继续坚守“适当照顾”的立法理念，则让国内公民更加质疑立法部门做法，涉嫌为侨胞设置更多的特权。这些思想观念的逐渐浓厚，会造成侨胞对自身差异性的认同，更无助于对国家认同感的提升。同时，不把侨胞和中国公民等同对待而是过度强调其特殊性，强调其“适当照顾”的权益而忽略“适当履行”的义务，其结果会导致社会上一部分人甚至侨务工作者对侨胞基于居住国的特殊性而享有的特殊利益不理解，甚至产生抵触情绪，使得侨胞在行使权益时困难重重。长此以往，势必不利于社会的和谐稳定。同时，将侨胞界定为位于中国人与外国人之间的一个特殊群体，并对其采用“适当照顾”的做法，亦不符合我国处理外国人问题的发展方向。概言之，华侨、归侨、侨眷享受权益普遍过高的情况下，仍继续坚守“适当照顾”的本国侨民立法理念，则涉嫌违背法律面前人人平等原则，最终变成“过当照顾”。

(二) 缺失外国侨民立法理念

随着外国侨民的增多，而该群体的合法权益在过去管理和服务过程中经常遭到侵犯，这并不利于我国国际影响力的提高，故对外国侨民的法律制度转型尤其重要。它关涉到外国侨民生活、学习、工作的切身利益，如果处理不当，这部分外国侨民就会成为我国社会中不稳定的因素。而外国侨民的法律制度需要在一定的立法理念指导之下进行构建。时至今日，我国侨务立法理念仍是“半截子”状态，即仍未将外国侨民立法理念融入当中。伴随全球化、一体化的浪潮，外籍华人、取得我国居留权的其他外国侨民进入我国的数量日益增多。在此形势下，如果我国侨务法治仍在片面的侨务立法理念指导下进行建设，那么我国特色的侨务法治制度就难以完整构建，进而无法切实保障外国侨民在我国的合法权益。为此，侨务立法理念不应坚守过去的片面思维，而应尽快填补外国侨民立法理念的缺失，构建适应世情、国情和侨情变化的立法理念，进一步完善我国的侨务立法理念。

当前，我国的一些涉侨政策和地方法规、规章基于海内外中华儿女的血源性，开始赋予外籍华人一些国民待遇，例如出入境方面的优惠、税收优惠待遇、投资用地待遇、社会保障待遇、外籍华人在中国境内的具有中国国籍的眷属视为侨眷并可以享受侨眷待遇等③。这迎合了侨务立法理念转型的形势需要，但容易引发国际社会的猜忌和国内公民的不满情绪。为此，相关的法律法规、部门规章出台前后，应对该规范性文件的立法理念进行研究和广泛宣传，引导国内外有关人员走出思想误区。

三、侨务立法理念的转型方向与稳固

“适当照顾”的侨务立法理念是我国在特定历史条件下优待侨胞的权宜之计，在侨务法治建设的新形势下，逐步淡化这一原则，确立合乎潮流的、顺应侨务法治建设规律的侨务立法理念，有助于侨胞更好地参与我国的社会事务，更好地保护他们的权益。

(一)侨务立法理念的转型方向

1.第二阶段：“因人而施”。以往我国的侨务立法理念并不能满足外国侨民权益保护建设的需要，呈现“半截子”发展的状态。为此，新形势下我国侨务立法理念应当进入包含外国侨民立法理念的第二阶段。尽管侨胞的“侨性”和“弱性”有所下降，但多数华侨同胞长期居住国外，对于当今“一带一路”战略的实施仍具有潜在的推进作用和宣传作用。[2]相对于国内公民而言，侨胞特别是华侨同胞获取信息方面仍存在很大障碍。我国一直致力于政府信息公开工作的透明化，但许多重要的信息仍未能详细地予以公布，海内外侨胞对于国家的一些方针、政策仍难以把握，其仍未完全脱离弱势地位。故此，“因人而施”可作为“适当照顾”转型后的侨务立法理念。

“因人而施”，意即按照各人不同的情况采取不同的方法、措施区别对待，依据的是具体问题具体分析的原则。采用“因人而施”的理念，有助于明确华侨、归侨、侨眷、外籍华人、其他外国侨民的身份差异，并根据身份差异来制定相应的法律制度，从实质而言并不违反法律面前人人平等。“因人而施”是厘清侨胞对于权益保护的立法需求，并根据他们的特点，给予不同程度的保护力度。“因人而施”的侨务法立法理念追求的是形式平等与实质平等的统一。形式平等强调的是机会平等，实质平等强调的是事实平等。国家对形式平等可能导致的事实不平等，针对具体情况和实际需要，给予特殊的安排。尽管许多侨胞的经济能力和社会地位不断提高，但不可否认的是，因国外突发事件陷入困境的侨胞仍有相当部分存在。对于这部分困难侨胞，侨务立法亦应给予特殊的保护。在“因人而施”侨务立法中，切忌这样的思想：因少部分侨胞的贡献或者困难而扩大到整个侨胞群体。社会主义法治并不是为少数人服务，而是为了最广大人民群众的根本利益。现在“适当照顾”的理念，遵循的就是一概而论的思想，过度将侨胞视为特殊群体。在“因人而施”立法理念下，本国侨民的侨务立法应在明确侨胞享有与国内公民平等的法律地位，禁止有差别待遇的歧视性对待，肯定侨胞在政治、经济、文化、社会、人身等方面享有的平等权利和应履行的义务的基础上，着眼于构造侨胞与国内公民平等的法律体系；外国侨民的侨务立法还应当要明确外籍华人、其他外国侨民合法权益的基础上，构建相应的权益保护制度。以往的侨务立法理念只注重本国侨民的权益保护，忽视了经济全球化形势下外国人不断涌进我国并取得我国的居留权的事实。外籍华人、其他外国侨民带来了许多资本、人才、技术等资源，并将其适用于我国现代化建设中，极大地提高了我国的生产力，对我国的经济结构转型具有重大贡献。“因人而施”让外国侨民亦在同一侨务立法理念下，根据身份特点的不同构建相应的权益保护制度，将有力地激发他们继续投身于我国现代化建设的热情。

2．最后阶段：“因人而施”与“融合发展”并存。“适当照顾”是侨务立法理念的第一步。第二步是“因人而施”，即根据侨胞、外籍华人、其他外国侨民的不同特点、不同需求，设计出不同于国内公民权益保护的一系列的法律制度。我国侨务立法理念最终要走入的是“因人而施”与“融合发展”并存。基于目前的实际情况，“融合发展”仅是侨胞与国内公民少部分法律权益的融合，而相当一部分的权益难以做到真正的融合。随着全球化的深入发展，定居在国外或者到国外工作、留学、旅游的侨民会越来越多，定居、工作、留学、旅游的界限越来越不明显，即“侨性”大大降低，已有学者开始认为我国的国外工作人员、留学生应亦属于华侨群体。[3]然而，无论是学界的，抑或是实务界，主流观点仍是赞同“适当照顾”作为侨务立法理念，且普遍不分本国侨民立法理念和外国侨民立法理念，特别是普遍将外籍华人、其他外国侨民的权益保护立法理念简单地等同于外国人的管理立法理念。尽管“融合发展”有助于促进侨胞与国内公民的良好互动关系，有助于消除侨胞融入国内主流社会的制度性障碍，更有助于遵循我国公民“法律面前人人平等”之宪法原则，但基于当前的实际，“融合发展”的社会基础仍不明显，侨胞的“侨性”和特殊性仍在相当范围存在，故作为本国侨民立法理念的最后阶段——“融合发展”仍需静待。随着我国侨务法治的深入研究，“因人而施”与“融合发展”的侨务立法理念将会茁壮成长。一言蔽之，不管我国是否承认双重国籍，“因人而施”可长久地作为外国侨民立法理念。由于外籍华人对我国改革开放的特殊贡献和在经济工作中的特殊地位，一些地方逐渐赋予外籍华人在一定程度上亦享有侨胞的权益。或许待我国承认双重国籍时，华人已经不再单单是外籍了，亦可当作是本国侨民，完全享有我国的相关权益，“融合发展”的侨务立法理念亦会适用到华人身上。

我国现阶段的侨民立法理念转型要循序渐进，不能贸然地跨越到与当前形势不相适应的阶段。“适当照顾”的理念已经开始引发学界和实务界的反思，因为该理念违背权利与义务相一致理论，加之侨胞的“侨”性和“弱”性有所下降，无法再为该理念提供理论依据和社会基础，特别是该理念不能区分本国侨民立法理念和外国侨民立法理念。作为侨务立法理念的第二阶段——“因人而施”，能平衡和缓解侨胞与国内公民之间的权益保护矛盾，特别是能够较好地协调我国侨民与外国侨民的关系，并能分清各种对象的具体特点和相应的需要。“因人而施”有助于与其他法律法规相衔接，并有强而有力的理论依据和社会基础，将其融合于现阶段的本国侨民立法理念恰到好处。而侨务立法理念的最后阶段——“融合发展”，外表“光鲜”，却不能完全适应现阶段的国情。随着全球化的深入推进，假以时日，或许“融合发展”立法理念将会在侨务法治建设中有所作为。但外国侨民的立法理念仍然适用“因人而施”，这是基于国家主权独立之缘由，我国无法用“融合发展”的理念照搬照套到外国侨民身上。

(二) 侨务立法理念的稳固

1.提升护侨主体。侨务立法理念的稳固，需要强有力的机构或特定组织作为推动力和支撑。多年来，国务院侨务办公室作为国务院办事机构，在侨务立法工作上常处于被动地位，因为其并不具有独立的行政管理职能，更没有部门规章的制定权，只能起草和提请制定侨务法律法规。而对侨务情况不太了解的外交部、公安部、人力资源和社会保障部、民政部、教育部、卫计委等涉侨部门，作为国务院的组成部门或者直属机构，却拥有独立的侨务部门规章制定权。这种立法信息不对称的状况，客观上削弱了维护内外国侨民合法权益的力度。基于美国、澳大利亚、新加坡、菲律宾等国家单独设立移民局来管理侨务工作的有益经验，全球化形势下我国亦有必要通过机构改革，将各级侨务部门升格为政府的直属机构，如国务院侨务办公室升格为国务院侨务管理局，使其具有独立的行政管理职能，拥有独立的部门规章制定权。[4]当国务院侨务办公室在整个国家机关中的地位有所上升后，侨务立法理念的维护工作就变得强而有力。

2.规划侨务法治建设。良好的侨务立法理念必须付诸实践，否则容易沦为“空谈”。我国长期以来缺乏内容详尽的侨务法律法规体系规划，各级侨务部门对侨务法律法规的重视程度与其重要程度不匹配，制约了侨务部门履行政府职能和建设法治政府。[5]尽管国务院侨务办公室非常重视侨务法治建设，但侨务法律法规系统规划的内容仍未能与侨务新形势相适应，与其他的法律法规衔接程度不高。为此，当国务院侨务办公室升格后(在未升格前可由国务院牵头)，在新的侨务立法理念指导下，有必要研究制定侨务法治建设总体框架，制定内容详尽、操作性强、约束力高的侨务法治建设年度规划及中长期规划，逐步完善华侨、归侨、侨眷、外籍华人、其他外国侨民等内外国侨民权益保护的法律制度，清理和修订现有的侨务政策和不合事宜的侨务制度，进一步与其他法律法规相衔接，从而将侨务立法理念的转型落到实处。

3. 加强外国侨民在我国的合法权益保护。外国侨民在我国国际交往中起着推动作用。加强外国侨民权益保护工作，是我国重要的涉外立法工作。由于我国的外国侨民权益保护工作仍处于“摸着石头过河”的阶段，涉外立法经验尚未完全成熟，可先由部分城市先行试点。例如广州，由于其所居住的第三世界外国侨民数量多，被誉为“第三世界首都”，可以鼓励其先就外国侨民权益保护进行立法，待相关管理经验成熟后，再由中央通过立法形式将管理经验推广至全国。无论试点抑或全面实施外国侨民权益保护工作，这项涉外立法工作均须坚持“因人而施”的立法理念，以更好地保障外国侨民在我国的合法权益，继续调动外国侨民推动我国国际交流的积极性。

注释：

① 目前，学界普遍将侨务政策的主要调整对象(华侨、归侨、侨眷)作为侨务法的主要调整对象，故将外籍华人、外国侨民排除在侨务法的调整对象之外，这种侨务法研究方法是值得商榷的。从世界侨务法的研究对象来看，一般将本国侨民、外国侨民、外籍原本国公民均作为侨民法的重要的调整对象。近年来，随着外籍华人影响力的增强，部分学者开始将外籍华人亦作为侨务法的重要研究对象，参见刘国福《侨务法律制度研究》，法律出版社2012年版，第2页。

② 如无特殊说明，本文的侨胞特指华侨、归侨、侨眷。

③ 参见《关于界定华侨外籍华人归侨侨眷身份的规定》、《引进海外高层次人次暂行办法》、《扬州市华侨归侨侨眷权益保护办法》、《苏州市华侨归侨侨眷权益保护办法》、《南京市华侨归侨侨眷权益保护办法》等。

[1] 肖金发.涉侨法治建设的最新成果考察与未来思路——基于《广东省华侨权益保护条例》解读[J].百色学院学报，2017(3)：125.

[2] 邓江年.海外华侨华人经济与“一带一路”战略的互动机制[J].华南师范大学学报(社会科学版)，2016(3)：19.

[3] 高轩.论华侨选举权与被选举权的法律保护[J].暨南学报(哲学社会科学版)，2014(11)：15-21.

[4] 冯泽华.华侨权益保护法刍议：试论华侨身份认定制度的系统构建[G]//张禹东，庄国土.华侨华人文献学刊:第二辑.北京：社会科学文献出版社，2016：79.

[5] 刘国福.中国侨务法治建设的现状、问题、原因和未来发展[G]//朱羿锟.侨务法论丛.北京：法律出版社，2015：19.

[责任编辑文俊]

2017-07-01

本文为2015年国务院侨务办公室重大委托课题“起草《〈中华人民共和国华侨权益保护法(草案)〉专家意见稿》”(批准号：GQBW2015003)、2016年国务院侨务办公室课题“华侨参政议政权益的保护研究”(批准号：GQBD2016004)的阶段性成果。

冯泽华(1991—)，男，广东广州人，博士研究生，主要从事侨务法学、马克思主义法学原理研究。

D922.15

A

1009-1513(2017)04-0066-04