监督文化、回路形成与民主监督

徐光木

(中南民族大学,湖北 武汉 430074)

监督文化、回路形成与民主监督

徐光木

(中南民族大学,湖北 武汉 430074)

充分发挥民主监督的作用,既离不开健康的监督文化,把监督和被监督视为理所应当;也离不开健全的监督机制,使民主监督工作环节形成闭合回路。重塑监督文化和创新民主监督机制双腿走路、齐头并进,可以作为当前我国推进民主监督改革路径的备选项。

民主政治 民主监督 监督文化 回路

当前,我国已经把民主政治建设上升到前所未有的高度,历史性地提出了“人民民主是社会主义的生命”这一新命题。作为政治监督的民主监督,也同步被提升到更加重要的位置并被赋予更加重要的历史使命。充分发挥民主监督的作用,既离不开健康的监督文化,也离不开健全的监督机制。如何通过文化培育推动民主监督机制建设,进而提高民主监督效能,推进我国经济、政治、文化、社会、生态文明建设,成为新时代背景下统战理论研究领域亟待研究的课题。

一、表面认同与隐性逃避:民主监督的文化缺失

监督文化是政治文化的范畴,是一种以民主和法治为基础的政治态度、信仰和感情。中国历经两千多年的封建社会,专制主义政治文化、伦理主义政治文化、官本位政治文化根深蒂固,因之,反映人民主权、多数人对少数人监督的民主监督文化生长缓慢。[1]民主监督文化缺失导致的后果是,一方面,社会成员无法形成独立的政治人格,参政愿望、参政能力和政治诉求普遍较低,服从成为主导观念,人们主观上很少想到要去监督国家权力的运行;另一方面,汉武帝时期所确立的“罢黜百家、独尊儒术”思想延续千年,使得提高个人修养的内省长期被置于外部监督之上,外部监督长期被忽略,得不到应有的尊重和认同,执政效果因此片面依赖于少数人能否做到“为政以德”。在普通民众看来,监督有很大的贬义成分,在一定意义上意味着奴役他人,差使他人干不愿意干的事,而监督者往往带着有色眼镜看待被监督者,且擅长于从鸡蛋里挑骨头,想尽办法盘剥他人,监督因此被妖魔化,监督者因此也顺理成章地被视为不劳而获的人。在传统文化语境下,从事监督的人表面上受人尊敬,背后却遭人厌弃。

尽管20世纪的民主革命推翻了我国两千多年的封建统治,建立了人民当家做主的社会主义民主政治制度,但受延续了上千年的封建文化的影响,我国文化层面的民主意识和监督意识并没有跟上时代发展的步伐,显得相对滞后。一方面,一些地方党政领导对人民政协的性质、地位和作用认识不到位,认为政协民主监督“可有可无”,甚至是“挑刺找茬”,这是很大的认识偏差和误解;有的认为民主监督干扰了被监督单位工作的正常开展,增加了他们的工作量;有的虽对民主监督的重要性和必要性有所认识,但自觉接受民主监督的意识不强,认为民主监督是外行监督内行。只有执政党和政府层面真正把廉洁、高效、依法行政当作需要,民主监督才可能被执政党和政府所接受。[2]另一方面,除了被监督层面对民主监督存在一定的误解或芥蒂,一些政协委员和民主党派成员自身的思想认识也不是完全到位,往往借口民主监督“说了也白说”、“得罪人”而放弃监督或不认真行使监督职能。[3]

二、理论寂寞与现实悖论:民主监督的机制缺陷

无论是从防止公权力腐败的角度出发,还是从加强党的执政能力建设出发,民主监督都发挥了重要作用。[4]半个多世纪的实践,我国政协民主监督无论在理论层面还是在实践层面都取得了长足的进步,但是相比政治协商和参政议政,民主监督很少能够进入理论界的视野,引起理论界的充分关注。在政策层面,现有的方针政策还没有明确界定参政议政与民主监督的界限;在实践层面,政治协商、参政议政有平台,民主监督没有平台;在政党之间的监督方面,中国共产党对民主党派有监督,民主党派对中国共产党的监督则没有抓手。[5]理论界对民主监督所持的回避态度与这一领域相对敏感有关,但是,尽管如此,政治制度虽不能照搬照抄,政治技术却是可以适当借鉴甚至奉行拿来主义的,如何借鉴西方政党政治中可以为我所用的技术因子,建构具有我国社会主义政党政治特色的民主监督体系,理论界理应充分重视。

通常认为,民主监督没能成为理论研究热点与民主监督成效不甚显著背后的根源是,民主监督的机制设计不甚合理,如政协开展活动的主要依据是政协章程,政协章程是政协内部组织规程,并不具有法定约束力,这使政协民主监督先天不足。这种情况造成尽管中国共产党和各民主党派都有加强民主监督的真诚愿望,但在现行政协平台上还是难免出现“协商有余、监督不够”的现象。民主监督制度化建设滞后,正是合作型政党制度在发展过程中必须克服的一道难题。[6]那么,为什么民主党派与执政党之间的这种合作性监督会导致低效率呢?答案是这样的合作性监督没有形成监督工作环节的闭合回路。回路是物理学上的一个概念,因为每个回路必须是闭合的才能有效,所以没有形成闭合回路的电路是无效的。不妨把执政党比作电源的正极,民主党派比作电源的负极,执政党直接委托民主党派监督执政党,就好比电流直接从正极流向负极,中间没有连接任何电子元件以形成回路,于是就会造成电路短路,即电能的无效益损耗。这就是民主党派能够较有力监督政府及其组成部门,却难以有效监督执政党的原因。由于民主监督没有形成闭合回路,于是目前的民主监督低效率局面在所难免。就参政党而言,民主监督实施频率的高低和效果的好坏,往往取决于党派负责人及其骨干成员的个人能力和影响力;就执政党而言,民主监督效力又往往依赖于其“一把手”的重视程度。这就是说,没有形成闭合回路的民主监督是极不稳定的,长期看必然是低效甚至无效的。

三、内省、外修与民主监督

人类监督有两种方式,一种是内在监督,另一种是外在监督。对于中国共产党来说,党内监督属于内在监督,而法律监督、行政监督、民主监督、舆论监督则属于外在监督。前面已经说过,重视内在监督是由我国的历史文化所决定的,现阶段执政党的内在监督主要通过两种方式来完成,一是加强个人内省,即不断加强中共党员马克思主义世界观、人生观和价值观的修养,通过开展系列学习教育活动,学习党章等党内法规规章、中央文件和领导重要讲话精神,不断提高党员个人政治理论素养和道德情操,提高他们廉洁从政的意识和自觉抵御外界诱惑防腐拒变的能力;二是通过党的纪律检查委员会实施党内监督,如果把整个执政党比作人体,纪委则好比是人的肝脏,具有自我清淤净化和消毒去毒功能,如果肝脏能够保持长期健康,自我监督效果也会十分良好,近年来中央大力反贪,既拍“苍蝇”又打“老虎”,就是肝脏功能日益恢复健康的具体表现。

但是,任何一种监督形式都不是万能的,都有自己力有不逮的地方。如党内监督主要是靠个人内省和组织自纠来监督,存在看问题角度不全面的缺陷,而外在监督的视角由于是多维的,过程是公开的,因此可以和内在监督互为补充,从而收到意想不到的监督效果。[7]人类发展到今天,生存环境系统和几千年、上万年前相比已经发生了显著变化,变得越来越脆弱,越来越复杂,越来越不稳定,已经极少有人一辈子不打针、不吃药和不借助外部力量而能够维护生命肌体健康。组织机构也是如此,一个组织的发展,与来自组织外部的监督和推动是密切相关的。我们很难想象,一个组织主要依靠自我监督来从容应对越来越复杂多变的国际国内环境和自身随着外部环境所发生的不可预知的内部变化。任何一个组织如果没有强有力的外部力量进行监督,就会失去自我监督,弱化自我约束,丧失自我发展的动力。因此,民主监督对执政党永葆生命力和战斗力具有特殊重要的作用。[8]

四、重塑监督文化、构建监督回路——民主监督的改革路径

要充分发挥民主监督的作用,必须形成内外合力。内力就是文化之力,它使接受监督深入骨髓;外力就是机制之力,它让监督形成闭合回路。文化之力和机制之力双腿走路、齐头并进,构成当前我国推进民主监督的改革路径。

首先应当重塑监督文化,化解民主监督的心理症结。众所周知,有效的监督必须依靠内外两方面的力量共同作用。这里的内部力量主要指文化的力量,即监督者和被监督者都对民主监督习以为常,认为生活在监督的阳光下是文明社会里再正常不过的事情,对于手握权力的组织和个人而言,能够从心底坦然接受无所不在的监督,既没有任何反感和抵触情绪,也不附带任何额外条件;对于包括民主党派及其成员在内的监督者而言,能够做到以监督为己任,完全没有开展监督会得罪人的顾虑,反而把民主监督视作多党合作的方式和路径,始终认为对执政党的监督是为了巩固和发展中国共产党领导的多党合作政治制度,提高执政党的执政能力和水平,促进我国经济、政治、文化、社会、生态文明建设,并最终增进人民福祉。想要做到这样,就必须着力培育正确、理性对待监督的文化,而文化的培育和重塑是一个漫长的过程,它伴随着一个人、一个社会、一个国家的整个成长过程。因此有必要将监督文化写进教科书,通过生动的历史案例教育我们的孩子,权力生来就是要被监督的,权力如果没有监督是万万不行的,让我们的孩子从小就形成正确认识监督、全面理解监督、理性对待监督的根深蒂固的认识。

其次应当构建监督工作的闭合回路,化解民主监督的机制症结。当前我国人民代表大会对政府的权力监督之所以相对有效,其根本原因在于这种权力监督形成了闭合回路,即人民选举产生人大——人大监督政府——政府管理人民。试想,如果省去中间环节,直接由人民选举产生政府,政府管理人民,那么,对于政府来说,为了讨好选民,政府会专注于短期作为,很少愿意长期规划和长期投入。对于人民来说,由于监督所产生的效益具有非常强的外部性,一人监督众人受益,这使搭便车者大量存在。再加上监督也是件相对专业的事情,除非投入大量精力并具备相应专业知识,人民很难对政府实施有效监督。因此,如果监督工作没有形成闭合回路,人民对政府的监督和政府对人民的管理都将难以开展。同理,想要构建民主监督的监督闭合回路,关键是要增加一个监督的中间环节,不能让执政党直接委托民主党派监督自己,这个中间环节可以是执政党通过人民代表大会间接委托。一旦形成监督闭合回路,民主监督将可以最大限度地发挥其作为合作性监督的积极作用。一方面,合作性监督寓于权力的运行过程当中,可以提早发现和避免很多问题;另一方面,合作性监督由于远离党派攻讦,便于政治资源的优化配置,可以降低执政成本,提高政府执行力。因此,为民主监督打造利于其发挥作用的制度平台,细化制度措施,使民主监督工作环节形成闭合回路,成为目前制度建设的当务之急。

五、结语

民主监督的效用之所以得不到充分呈现,固然与民主监督完备的制度建设滞后有关,但这不是根本原因,而只是技术层面的原因,其根本原因是我国当前的民主监督是单线条的,存在相互授受的问题,没有形成必要的监督回路。而构建监督回路,就必须增加一个中间环节,即不能让执政党直接委托民主党派监督执政党自己,否则民主党派监督起来不可能敢于较真,会觉得左右为难。这一论断的提出,具有理论与实践上的双重意义。在理论层面上,将物理学上的回路概念引入政治领域,有利于拓展参政党理论研究的视野和现有研究范式,弥补对民主监督认识的不足,从而开创一片全新的研究路径;在实践层面上,伴随着我国民主政治建设进程的加快,构建民主监督工作闭合回路的观点还能够为我国有序推进民主监督提供新的思路。当然,除构建监督工作闭合回路外,本文还提出了重塑监督文化,发挥文化之力,使接受监督深入人心的观点。本文认为,民主监督的效果之所以得不到充分展现,其心理症结在于国人普遍缺乏民主监督的文化基因,重塑文化基因无疑是一个十分漫长的过程,我们有必要从娃娃抓起。综上所述,重塑监督文化和创新民主监督机制双腿走路、齐头并进,可以作为当前我国推进民主监督改革路径的备选项。

[1]毕建强,李培海.对培育监督文化的思考[J].中共贵州省委党校学报,2008,(02).

[2]王彩玲.论民主监督的性质与路径[J].求索, 2005,(10).

[3]李志华.充分发挥人民政协民主监督职能[EB/ O].http://www.xxz.gov.cn/pub/xxzmm/llyj/201508/ t20150820_179872.html,2016-09-08.

[4]尤光付,刘丁蓉.论完善我国的民主监督制度[J].广西社会科学,2005,(04).

[5]王建华,王云骏.我国多党合作的民主监督问题研究——基于比较政党制度的视角[J].学术界,2013, (01).

[6]杨爱珍.试论民主党派民主监督的路径选择[J].当代世界与社会主义,2003,(02).

[7]瞿永玲,凤懋伦.论民主党派的民主监督[J].四川大学学报(哲学社会科学版),2002,(04).

[8]盛海英.试论民主监督的历史文化源流[J].科学社会主义,2006,(04).

责任编辑:王相红

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1671-2803(2017)02-0015-04

2016-12-10

徐光木(1980—),男,湖北武汉人,中南民族大学经济学院博士研究生。