论地方立法中的“突出地方特色”原则及其实现

刘高勇

（韩山师范学院政法学院，广东潮州 521041）

论地方立法中的“突出地方特色”原则及其实现

刘高勇

（韩山师范学院政法学院，广东潮州 521041）

在地方立法中突出地方特色，是地方立法实务界的共识。在实践中，立法项目的确立，对地方民俗习惯的吸收和整理，以及立法结构形式和语言的使用，是凸显地方立法特色的主要体现形式。但基于地方立法中涉及问题的特殊性和普遍性共存的实际，在制定地方立法条例时，特色性原则不宜作为法定原则写入相关立法条例之中。

地方立法；地方特色原则；立法项目；地方习俗；结构形式；立法语言

一、地方立法中的“突出地方特色”追求

地方性法规和规章是中国法制的重要组成部分，既是法律、行政法规的细化和补充，又是解决各具特色的地方性事务的法律依据。一般认为，地方立法的基本原则包括坚持党的领导原则、依法立法原则、科学立法原则、民主立法原则和立足地方实际原则。[1]在这些原则中，前四项原则可以说是所有立法主体在立法过程中都要坚持的原则。而对于地方立法而言，其关键性特征就是立足地方实际，具有地方特色。因此，地方特色就是一个行政区域内的地方立法区别于上位法和其他地区法规的显著标识。而所谓地方特色，就是要求地方立法反映本地的特殊性，就是要求：第一，地方立法能够充分反映本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等立法调整的需求程度；第二，地方立法要有较强的、具体的针对性，注重解决本地突出问题，把制定地方性法规文件同解决地方实际问题结合起来[2]。长期从事地方立法工作的涂青林进一步指出，“地方特色原则是实施地方立法必须遵循的基本准则，是指在遵循经济社会、法律和立法自身三大发展规律的基础上，以国家立法的基本原则为指导，把握时代精神，发挥立法的自主性和创新性，制定能解决当地实际问题、内容与形式相统一和具有独特立法风格的地方性法规”[3]。

审视各地地方立法的相关规定可以看出，很多地方在其立法条例中直接将“体现地方特色”作为地方立法的基本原则写入法规之中。如《浙江省地方立法条例》（2001年3月）第三条规定“地方立法应当遵循《中华人民共和国立法法》确定的立法原则。地方立法应当从实际出发，体现地方特色，一般不重复上位法的规定；内容具体可操作，文字简约、明确”。《山西省地方立法条例》（2001年3月）第四条规定“制定法规、规章，应当从实际出发，突出地方特色，尽量避免移植上位法条文；法规和规章规定的内容，应当明确、具体，具有针对性和可操作性”。《江西省立法条例》（2001年2月）第三条、《内蒙古自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例》（2001年2月）第五条第三款、《贵州省地方立法条例》（2001年1月）第三条第三款、《安徽省人民代表大会及其常务委员会立法条例》（2001年2月）第三条都有类似的规定。一些较大的具有地方立法权限的市也在其地方立法规范中对地方特色性原则作出了明确规定。如《郑州市地方立法条例》（2001年5月）在其第三条第四款中规定：“从本市的具体情况及实际需要出发，突出地方特色。”《淮南市人民代表大会及其常务委员会立法条例》（2001年3月）在其第三条第五款中明确规定制定地方性法规应当遵循“结合地方实际，体现地方特色”的原则。《大同市地方立法条例》（2001年5月）第三条也明确规定“地方立法应当遵循立法法和山西省地方立法条例确立的基本原则。地方立法应当具有较强的针对性和可操作性，突出地方特色”。可见，“地方特色”性原则已经成为地方立法的一个普遍追求。

二、地方立法“突出地方特色”原则的实现途径

虽然追求立法的地方特色已经成为各地立法机关的共识，甚至如前所述，很多地方的立法条例还将其直接确定为一项明确的立法原则写入了立法文本，但在地方立法实践中，如何贯彻和实现地方立法的特色性原则则是一个难点。正如涂青林所言，在地方实施性立法方面，“随着中国特色法律体系的形成与完善，地方立法空间的约束度不断增加。既不能照抄照搬上位法，也不能超越立法权限，还应选准与立法内容相匹配的立法体例，这成为实施性地方立法的难点”，而在地方创制性立法方面，虽然“地方立法的空间尚有余地。但在没有上位法指南的情形下，如何把握立法定位和开拓立法资源，则是创制性地方立法的难点”。因此，探索在操作层面上，如何实现地方立法特色的实现形式具有重要的实践意义。

如果我们把前述很多地方将类似“突出地方特色”的条款明确写入的地方《立法条例》和其他地方《立法条例》中的相关立法原则进行简要对照，可以获得一些启示。如《吉林市人民代表大会及其常务委员会立法条例》（2001年3月）在其第四条中规定，制定地方性法规“要从本市市情和实际需要出发，急需先立”，“要与实施本市改革和发展的重大决策相结合，为经济建设、社会发展、改革开放和社会稳定服务”。《陕西省地方立法条例》（2001年2月）在其立法原则中强调，“从本省的具体情况和实际需要出发，坚持立法决策与改革决策、发展决策相结合，促进经济发展和社会进步”。类似的表述还有《湖北省人民代表大会及其常务委员会立法条例》（2001年5月）第三条、《广西壮族自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例》（2001年1月）第二条、《福建省人民代表大会及其常务委员会立法条例》（2001年2月）第二条。《广东省地方立法条例》（2001年3月）确立的地方立法原则则表述为：“地方立法应当坚持中国共产党的领导，维护国家法制的统一和尊严，地方性法规不得与宪法、法律、行政法规相抵触。地方立法应当从实际出发，坚持为经济建设、社会进步和改革开放服务。地方立法应当维护国家和人民的根本利益，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利和义务，地方国家机关的权力和责任。地方立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，遵循公开的原则”。一些具有地方立法权的市的《立法条例》也有类似的表述，如《福州市人民代表大会及其常务委员会立法条例》（2001年3月）确立的立法原则为“地方立法应当严格遵循立法法规定的各项基本原则，应当从本市的具体情况和实际需要出发”，《汕头市立法条例》（2001年3月）第四条第二款也规定“制定地方性法规的原则：（一）不同宪法、法律、行政法规和广东省地方性法规相抵触；（二）根据本市的具体情况和实际需要”。这些没有明确把“地方特色”规定为立法原则写入文本的《立法条例》有一个共同点，那就是除了强调基本的不抵触原则外，一致强调在地方立法中要贯彻“从具体情况和实际需要出发”。可见，只要地方立法能够真正落实从具体情况出发，从实际需要出发，地方立法的特色性就会自然彰显。这里的具体情况和实际需要，包括地方的经济、社会、文化发展水平及其特点，地方的资源条件以及地方党委和政府的重要改革决策和发展决策等多个方面。

（一）地方立法项目的选择是凸显地方特色的关键因素

从上述分析出发，笔者认为凸显地方立法的地方特色，首先体现在地方立法的项目确定上，也就是立什么法的问题是地方立法中首先要面对的问题。对于实施性的立法项目而言，地方立法并没有太多的选择余地，因为实施性地方立法项目往往取决于上位法的颁布或者修改而产生，属于配套性地方立法。但在创设性地方立法方面，则是地方立法具有较强自主性的领域。

一个地方立法项目的确定首先要立足于地方实际需要，抓住地方经济社会发展的特色和主要矛盾，做到了这一点，地方立法的特色也就自然显现出来了。比如江西是经济欠发达地区，为引领和推动江西经济发展升级，加快构建具有江西特色和比较优势的现代化产业体系，江西省坚持以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，加强经济领域立法，力求从法规制度上推动影响该省经济社会发展的突出矛盾和问题的解决，积极推动了《江西省中小企业促进条例》、《江西省农民专业合作社条例》、《江西省专利促进条例》、《江西省旅游条例》、《江西省道路运输条例》、《江西省科技创新条例》等地方法规的及时出台。良好的生态环境是江西最大的优势、最亮的品牌，也是江西科学发展、绿色崛起的生命线，该省围绕深入推动鄱阳湖生态经济区规划实施，结合江西省生态环境保护的需要，加大生态领域立法力度，先后制定了《江西省鄱阳湖生态经济区环境保护条例》、《江西省湿地保护条例》、《江西省森林公园条例》、《江西省机动车排气污染防治条例》，修改完善了《江西省实施〈野生动物保护法〉办法》、《江西省实施水土保持法办法》、《江西省环境污染条例》等10多部地方性法规。同为经济欠发达省份，云南省人大常委会则根据云南“边疆、民族、贫困、山区”四位一体的省情，针对经济发展底子薄、产业结构单一的现状，在产业立法方面加大力度，支持特色优势产业发展、促进产业结构调整，出台了《云南省花卉产业发展条例》、《云南省高新技术产业促进条例》、《云南省旅游条例》、《云南省清洁生产促进条例》、《云南省节约能源条例》等地方性法规。一些民族自治地方在三七、辣椒、核桃、茶叶、咖啡等产业发展方面，也相继制定了单行条例。这些立法对云南的产业发展和结构调整起到了很好的引领作用。而作为改革开放前沿阵地和经济较发达的省份，经济社会文化等各个方面都具有和江西、云南等省份不同的特点，其立法重点就体现为促进经济发展方式转变、关注社会民生改善、引领行政领域的改革深化等方面，为此，广东省先后制定了《关于加快现代产业体系的决定》、《关于推进产业转移和劳动力转移的决定》、《关于加快发展服务业的实施意见》、《关于加强社会建设的决定》、《广东省社会组织管理条例》、《广东省行政监督管理条例》、《广东省自主创新促进条例》、《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》、《广东省信息化促进条例》、《广东省渔港和渔业船舶管理条例》、《广东省华侨权益保护条例》等一大批具有地方特色的地方法规。从2008年到2012年的立法情况统计来看，广东省共制定地方法规56项，其中社会民生领域立法18项，经济领域立法17项，行政领域立法5项，文化科技领域立法5项，生态环境保护领域立法6项，民主政治立法5项。[4]这是广东省作为沿海、改革前沿阵地、侨乡众多、经济社会文化发展的水平较高但发展区域不平衡等特点在地方立法领域的反映。

同样，广东各地因其地理环境和经济社会文化发展存在较大差异，各设区市的地方立法在立法项目上也会立足于地方具体情况和实际需要而呈现出不同特点。产业经济已经比较发达的珠三角地区和粤东西北自然环境优美、工业经济比较落后的地区在立法项目的确立上一定会出现很大差异，现代化气息浓厚的地区和传统文化气息浓厚的地区在立法项目的确立上也会有显著不同。即使同为珠三角地区的城市，深圳和佛山也会因其各自的产业特点而出现立法项目确立上的区别。

（二）对地方民间习俗的吸收和调整是地方立法特色的自然流露

地方之所以为地方，除了其基于行政区划而产生的人为划分外，最重要的特征就是每一个地方一般都具有区别于其他地方的“地方性知识”，其中最典型的表达就是中国人常说的“十里不同风，百里不同俗”。风俗习惯是每个地方显现自己特色最显著的标志。因此，通过对民间地方规则的调整和吸收就会自然彰显地方立法的地方特色。

风俗习惯是一种生活方式，是一定时空内社会认可并反复实践的结果。而无论何种立法，其目标也是为了确立一种秩序，而且最好是社会可以接受的秩序，无论是人为的还是自发的[5]。因此，地方立法如果能够充分吸收一些有利于良好规则秩序形成的民间习俗，其立法特色就会立刻彰显，其实施效果也会更好。因为从法律的起源来说，“一切法律本来是从风俗与舆论而不是从法理学形成的；也就是说，从不知不觉的活动力量而不是从立法者的武断意志形成的”。英国著名的史学家古奇(G.P.Gooch)在他的著作中转述了萨维尼的这一鲜明的见解，并且表达了对萨维尼的下列观点的赞赏:“法律象语言一样，是民族生活的表现；它是从民族的经验与需要，经过自然的过程而成长起来的。法学家不能被称为法律的制定者，正如语法家不能被称为语言的创造者一样：他们只是发现了群众生活所创造的东西。这些创造物一部分仍然是习惯，而其他部分则变为‘法律’。”[6]借助国家的力量，使风俗习惯更具规范性和合理性，更便于建立一种科学的社会自我治理的秩序，这无疑也有益于地方经济和社会的发展，从这个意义上说，这与地方立法的目标并不矛盾。同时，地方立法可以充分利用风俗习惯这一资源，丰富和发展自己。

民俗学者李自然先生通过大量的实证研究，发现“影响民族风俗习惯形成与发展的核心要素，是不可能超出三者之外的，即生态环境、社会和文化个体，任何一种民俗所展示的情节都是三者互动的结果”。[7]地方立法如果能很好地调控生态环境，调适出很好的风俗习惯，那么，也就很好地体现出地方特色这一立法质量标准，实现既从本地实际状况出发，又能兼顾全局的立法目标。

（三）立法形式结构和语言是地方特色的直观形式

地方立法特色还可以在立法的结构形式和语言上得到实现。这既是地方立法尤其是设区的市的地方立法功能所决定的，也是地方法规适用的社会经济文化条件决定的。地方立法项目中，有相当一部分是地方制定实施性法规，其功能就是细化和补充上位法的一些相对抽象和笼统的规定，特别是在设区的市的地方立法层级，细化和补充只可能是局部和少数规定，而不可能是全局性的，因此地方立法就要具有一定的创新意识和动力，避免出现“复制”模式，造成“小法抄大法”、“大而全”、“小而全”等千篇一律的现象，对地方立法的形象和权威造成负面影响。近几年，包括广东等部分省市在立法实践中作了一些有益的探索，认为“就法规体例而言，‘有几条立几条，管用几条制定几条’将取代结构完整的常规形式”。在新的《中华人民共和国立法法》正式实施以后，作为最低层级的设区的市的地方立法更要特别注意这一点。

同时，立法活动的最终成果是通过富有严密逻辑规范的语言文字传达立法目的和规范内容而形成的文本。但在地方立法中，立法语言不仅要考虑其逻辑性和规范性，更要考虑其适用的社会文化环境，特别是受众的文化程度、语言习惯等因素。而这也是充分凸显地方立法特色的一个重要方面。对于地方立法，尤其是广东省的地方立法而言，这一点显得尤为重要。由于广东省自身所具有的多语系共存、经济发展地区不平衡等特点，更迫切要求在地方立法过程中，注重地方立法的语言表达技术。就广东省地方语言而言，主要存在具有较大差别的三大语系，分别是广府话（白话）、潮州话（潮汕话）和客家话。这三种地方语系在语音语调、词汇等各方面和通用普通话都存在很大差异。由于语言在思维形成中的重要作用，这三个地方性语系区的人们在思想意识方面也会存在一定程度的差异，这必然要求地方立法必须适应这种地方语言差异，以有利于地方性法规的普及以及法规的顺利适用。各地在行使地方立法权的过程中，一定要充分考虑本地区民众的语言分布、人群分布、民族分布以及本行政区域内民众的受教育程度等众多因素。深圳、广州等外来人口众多、民众文化水平较高的地区和粤东西北居住分散、外来人口较少、地方语言优势明显的地区在立法语言运用上一定会有所不同。在地方立法语言运用上，在不会影响法规文本的明确性基础上，各地特别是民众文化水平较低的欠发达地区，可以在地方立法中使用一些具有地方语言特点的语汇，尽量少地使用法律专业术语，这样既可以拉近民众和地方法规之间的距离，也有利于地方法规的推广和普及，为提升民众的法律意识创造有利条件。当然，立法的地方特色也就跃然纸上了。

三、余论：对特色性原则制度化的一点思考

通过前文梳理，我们可以看出，各省和一些较大的具有立法权的市在各自的《立法条例》中，对于地方立法“突出地方特色”如何体现，做法并不一致。大体可以分为两种，一种是直接将“突出地方特色”或“体现地方特色”作为法定立法原则，另一种则是通过确立“根据地方实际和需要”的间接原则来实现地方立法的特色。周旺生认为，立法基本原则有层次和种类的区分：有整个立法总的基本原则；有各种级别立法如中央立法、地方立法的基本原则；有各种主体立法如议会立法、政府立法的基本原则；有各种法的形式如法律、行政法规、地方性法规的立法基本原则；有各个部门法如民法、刑法的立法基本原则；还有各个具体法的立法基本原则[8]。而地方立法既是一种有别于中央层级的立法，又是一个可能涵盖经济领域、行政领域等多领域的立法层级，将“突出地方特色”作为法定原则写入地方《立法条例》，其妥当性值得思考。同时，各地固然会因为其社会经济文化环境等差异而显现出其地方特色，但不可否认，随着城市化的不断推进，很多地方也会面临同样的需要通过地方立法来解决的问题，在地方立法过程中为了实现法定的“突出地方特色”原则而进行特色立法，显然不是贯彻科学立法的应有之举。因此，将“根据地方实际情况和具体需要”作为地方立法的法定原则应该更为适宜。

[1]黄龙云，肖志恒．广东地方立法实践与探索[M]．广州：广东人民出版社，2015：26-34．

[2]周旺生．立法学[M]．北京：法律出版社，1998：336．

[3]涂青林．地方立法特色原则的实现难点与对策[J]．人民之声，2013（11）：20．

[4]谢强华．地方立法新实践新思考[M]．广州：广东人民出版社，2013：11-14.

[5]刘巍．地方立法与风俗习惯[J]．甘肃政法学院学报，2008（5）：82．

[6][英]古奇．十九世纪的历史学与历史学家[M]．耿淡如，译．北京：商务印书馆，1989：217．

[7]李自然．试论影响民族风俗形成与发展的诸要素[J]．内蒙古工业大学学报，2002（1）：28．

[8]周旺生．论我国立法原则的法律化、制度化[J]．法学论坛，2003（3）：31．

Discussion on the Princip le of Highlighting Local Features and its Im p lementation in Local legislation

LIU Gao-yong

（College of Politicsand Law,Hanshan Normal University,Chaozhou,Guangdong,521041）

It is the consensus of the local legislation circles to highlight local features in the practice of local legislation.The primary ways to highlight the features includes the choices of object,the collection and absorption of the folkcustom and the usage of the structure and the language in the local legislation.Although particularity and universality are incompatiblewhen the issues involved are brought out in local legislation,it isnotsuitable to take the principle ofhighlighting local features into the legislativeact.

local legislation；principle of local features；choices of object；folkcustom；structure of the local law；legislation language

DF 01

A

1007-6883（2017）02-0084-05

责任编辑 温优华

2016-10-26

广东省地方立法研究高校联盟青年立法人才培育项目。

刘高勇（1975－），男，湖北随州人，韩山师范学院政法学院副教授，博士。