着力提升流动人口公共服务的协同供给

于海燕+李靖

〔摘要〕 新型城镇化战略的主旨在于通过公共服务供给实现流动人口的“异地城镇化”，其供给问题的解决必然依赖于主体、流程、资源及利益的四维协同。首先，主体协同优化路径体现在政府内及政府外两类主体的联动合作，政府内可以从合作组织、合作方式、合作拓展三方面探索联动路径，政府外联动主要是通过“政社村企”等利益相关者的分工实现合作供给。其次，流程优化的焦点在于简化供给的运行路线，一方面是以流动人口即客户为中心重新设计供给流程，从内而外突破条块分割；另一方面是依托信息技术，应用网格管理从外而内突破职能分界。再次，流动人口公共服务供给归根到底依赖于资源的配套，因此需要根据常住人口数量编制地方政府预算，将流动人口纳入公共财政的覆盖范围，同时根据流入地吸纳流动人口的数量核算转移支付的专项资金。最后，通过利益补偿突破将流动人口视为负担的固有思维，从建立利益协调组织、设立区域合作基金、制定横向转移支付政策三方面着手打造地方政府合作链，最终实现流动人口公共服务协同供给的目标。

〔关键词〕 流动人口，公共服务供给，主体协同，流程协同，资源协同，利益协同

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）01-0105-06

改革开放后，流动人口的居留意愿呈增强趋势，这种变化产生的直接影响就是流动人口对公共服务供给需求的增强。为此，国务院在2014-2015年间密集出台了《新型城镇化规划》《户籍改革意见》《农民工服务工作意见》《居住证暂行条例》等四个国家层面的政策纲领。这些政策的主旨在于顺应城镇化过程中人口由农村流向城市的趋势，通过公共服务供给使流动人口固化为城市的新居民，使新型城镇化即“人的城镇化”成为内需潜力和发展动能。2016年的《政府工作报告》再次阐释了城镇化的作用并给出了明确的操作要点：一是通过健全“人地钱”挂钩的政策实现农民工市民化；二是将城市流动人口纳入城市规划，不仅要从生态角度考虑城市规划，还需从经济社会角度考虑城市规划 〔1 〕。流动人口公共服务供给工作已经由战略层面进入实践层面，既然“人的城镇化”是新型城镇化的核心要义，那么城镇化就不是人的单纯位移，而是人的生存技能及行为习惯的改变，只是这种改变必须依靠公共服务协同供给使流动人口真正融入城市。流动人口公共服务协同供给是一种新型供给方式，体现为主体、流程、资源、利益四方面的协同，它能够直接回应流动人口公共服务的复杂化需求，有效整合分散化、碎片化的供给状况，切实提高公共服务的供给效率 〔2 〕。

一、 主体协同：利益相关者联动合作供给

2015年流动人口发展报告调查结果显示，流动人口在需要帮助时，排在第一位的求助对象是老乡和朋友而不是政府职能部门，这是流动人口主体协同及供给缺位最有力的证据，原因在于纵向层级政府和横向职能部门的职责划分不清。纵向上，流动人口公共服务采取流入地负责制，流入地政府普遍采用两种供给模式，即大机构统筹型与专业机构协调型。大机构统筹型是由计生委牵头成立领导小组，为其增挂“人口管理委员会”的牌子，街道、社区及村级服务中心落实供给的“最后一公里”，但是街道疲于应对民政、社保、计生、公安、文体等部门的多头领导，无暇真正落实公共服务的供给政策。因此，专业机构协调型供给模式得以产生，这种模式通过流动人口服务管理局、分局、流动人口服务管理所、流动人口服务管理站四级管网履行公共服务供给功能，浙江、江苏、广东等流动人口大省普遍采取了这种模式。但问题是流动人口管理所与街道及社区合署办公，其在业务上受流动人口管理局指导，在行政上又隶属于街道，流动人口管理局对其只有业务指导权而无考核权，因此，这种模式和大人口机构协调型模式同样存在纵向落实的问题。横向上，“协调不力、体制不顺”是相关政府部门工作人员的一致共识。这种体制不顺一方面是因为流动人口公共服务的内容纷繁，公安、计生、教育、财政、民政、人力资源与社保等部门的齐抓共管、政出多门必然导致重复供给和供给盲点，如流动人口的社会救助问题至今没有部门负责。另一方面，流动人口公共服务供给需要流出地政府与流入地政府的跨区域协同，但国家层面并无专门机构进行区域协调，因此，目前政府间的合作多为自发行为，持续性不强。

流动人口公共服务供给决策和执行的相关者众多，政府部门、企业、非营利组织、志愿者、本地居民、本地社区、媒体、环保组织等都是利益相关者。从合理性、影响力和紧迫性角度可以将利益相关者划分为两类，一类是政府内利益相关者即主要利益相关者，一类是政府外利益相关者即隐藏利益相关者，协同供给的主体协同优化路径就体现在这两类利益相关者如何联动合作。政府内联动就是流入地与流出地政府的联动，流入地政府对于流动人口的公共服务供给虽然承担主要责任，但这并不意味着流出地政府在流动人口公共服务供给中可以不承担任何义务。在流动人口外出务工之前的信息、咨询、培训方面及外出务工之后的维权方面，流出地政府不仅有义务而且有条件提供相关的公共服务。流入地与流出地作为主要利益相关者，只有二者深度合作，才能使新居民完成“人的城镇化”，具体可以从合作组织、合作方式、合作拓展三方面探索协同供给路径。

在合作组织上，可从纵向与横向着力。纵向上建立层级组织，明确中央、省级政府、市县政府在公共服务供给职责中的分工。中央制定法律法规，规划流动人口的合理有序流动，协调各省在处理流动人口问题上的关系，形成跨区域合作机制，将现有的专门机构整合成立流动人口公共服务供给协调办公室；省级层面通过贯彻国家城镇化发展战略，调整产业结构，确定未来流动人口转移的结构和方向，提供和完善基本公共服务；省级以下（不包括副省级城市）各级地方政府直接落实公共服务的各项政策，为流动人口提供公共服务项目，建立面向流动人口的综合服务机构和宣传系统，提升一线窗口人员的执行力。横向上成立专门组织负责流入地与流出地协调，可参考广东依托各省駐穗办协调流动人口公共服务供给问题的做法。因此，流入地与流出地政府可以在合作协议框架下，设立联合办公室，派驻常年代表负责沟通配套经费和人员编制。

在合作方式上，可以从信息平台对接与签订合作协议入手。一是建立流入地与流出地政府对接的信息平台或交流模块，可以在网上完成远程用工，从而极大地减少流动人口的就业风险和就业成本。二是流入地与流出地需签订有权威保障的合作协议。劳动保障部门可以建立“跨区域突发事件处理协作制度”。同时还可建立“劳动保障监察案件处理协查制度”，流动人口向流出地劳动部门投诉流入地用人单位，流出地劳动部门有义务向有管辖权的劳动部门移送劳动保障监察案件。但是合作协议没有上级政府备案和执行保障，极容易受到地方政府“行政壁垒”的影响，因此，对合作协议进行上级备案和督察是合作机制运转的保障。

在合作领域上，可以积极拓展。目前流入地与流出地联动涉及的领域主要在就业服务、计生服务和法律援助三方面。在全面放开二孩的计划生育政策下，未来计生服务将逐渐淡化，因此需要根据实际调整合作领域，如流入地与流出地人力资源社保部门可以通过建设人力资源基地和劳务管理站提供就业服务，教育部门可以探索将子女教育及“候鸟”问题纳入合作协议中。流入地与流出地媒体可以建立新闻线索、就业岗位、职业培训等方面的信息交流，联合采访并同步报道受侵害的事件，统一设立“农民工维权”专栏。除了媒体外，党建部门也可以进行异地合作，共同为流动人口提供公共服务。

政府外利益相关者联动主要是通过利益相关者的分工实现合作供给，流动人口公共服务供给的协同问题是典型的“动车组”问题，不是原有的“火车跑得快全靠车头带”思路可以解决的，需要通过调动利益相关者的利益动机协同完成公共服务供给。以流动人口住房服务为例，“政房村企结对供给”是一种有益的探索，流动人口服务站提供中介服务功能，政府负责生活设施配套工作，企业负责租房信息登记及租房补贴，房东负责房屋安全、卫生和生活条件，四方联动提高流动人口住房服务的供给质量。

二、 流程协同：供给流程再造与网格对接

流动人口公共服务供给流程的困境在于无论是制定环节还是执行环节，公共服务供给政策执行效率低下，流动人口的需求与供给主体——政府的供给基本上是两条平行线，缺少交叉。在制定环节，中央层面对流动人口公共服务供给的战略和政策方向十分明确，就是要通过协同供给，释放流动人口的生产力。但因为没有责任划分、资金筹集、供给顺序安排等具体制度的匹配，好的政策难以完全落到实处，存在实际制定的供给政策与流动人口的迫切需求往往不相匹配，流动人口关心的是就业、教育、住房、社保等需求能否得到满足，政府关心的是生态承载力、政绩指标、财政收入、管理效率等问题。在执行环节，一些供给主体的选择性执行或敷衍执行导致中央政策的效果弱化。2015年3月国务院总理李克强在《政府工作报告中》指出，对已经在城市拥有稳定住所及稳定就业的流动人口要以居住证为载体提供相应的公共服务，取消居住证收费，建立财政转移支付与市民化挂钩机制，合理分担农民工市民化成本，着力促进农民工职业技能提升，全面清理农民工工资拖欠问题，落实随迁子女义务教育及后续升学政策。2016年10月《居住证管理条例》正式颁布，但是，一些流入人口比较集中的地方政府出于利益考量，以城市生态承载能力和财政能力为合理借口拖延制定地方层面的落地政策，执行也就无从谈起。流动人口公共服务供给流程的优化焦点在于简化供给的运行路线，可以从“两个抓手”着力：一方面是以流动人口即客户为中心重新设计供给流程，从内而外突破条块分割；另一方面是依托信息技术，应用网格管理从外而内突破层级及职能分界。

“客户中心合作模式”不仅强调服务的标准和一致性，还需考虑流动人口的需求和偏好，流动人口分为“城→城”流动和“乡→城”流动两类。不同的流动背景必然有不同的服务需求侧重，“城→城”流动人口对公共服务供给层次要求更高，客户中心模式是将流动人口作为客户放在服务工作的中心，政府要在了解客户需要的基础上设计服务工作。同时，“客户中心合作模式”供给强调向一线人员赋权，通过提高员工满意度来提高客户满意度，加拿大的“移民中心模式”运行经验表明客户满意度与员工的满意度呈正比 〔3 〕144，在此基础上，根据客户满意度模型设计绩效指标，以流动人口是否如愿获得服务结果、是否及时获得服务、是否受到公平对待、服务人员是否愿意付出额外努力作为衡量客户及流动人口满意度的指标。

网格化管理是借助信息技术和社会力量打破层级、职能和部门的界限，早期应用是借用网格地图技术进行数字化城市管理，因“舟山模式”的实践经验，网格管理被引入到公共服务领域。流动人口公共服务供给的流程协同可以借助现有的网格化管理模式，依托“流管通”① 技术和基层网格员解决供给中“主体缺位”和 “管理真空”问题 〔4 〕。 在不改变街镇、社区（村）格局的前提下，以社区（村）为基础、以家庭为基本单位，根据辖区面积、地理环境、流动人口数量、出租屋数量、治安状况以及城区基础等因素，将城区划分为若干网格来进行管理，这些大小不一的网格便成为流动人口公共服务供给的基本单位和组织节点，基层流动人口服务管理所工作人员、村委会和居委会（社区）干部、流动人口协管员担任网格干部，确保网格内各项流动人口管理工作落到实处。若要形成全覆盖的流动人口网格化服务流程，首先需要组建专职或兼职的流动人口协管员队伍，将信息的采集和录入分散到各村居（社区）采集站，利用互联网进行远程实时传送，对存在的问题及时指导解决，确保信息采集的准确度和工作效率。其次是落实网格干部的主要责任、落实村委会和居委会（社区）的管理责任、落实企业“谁用工谁负责”责任制，狠抓流动人口办证、用工、租住等环节，完善各类排摸表格。同时，要求房东和用工单位对流动人口进行各项政策宣传，发现违法情况及时上报网格干部，通过层层落实责任制，使管理工作落到实处。最后是加强网格内所有流动人口管理部门与村居（社区）干部的沟通，及时传达各级黨委政府关于保障流动人口合法权益的各种方针政策，全面贯彻落实服务政策，进行组团式服务。

三、资源协同：事权明晰下财权配置思路

在流动人口公共服务供给路线图明确后，就要解决钱的问题 〔5 〕。在财政资源上，公共服务直接供给主体财力不足，事权与财权不匹配及中央转移支付力度不均都直接影响着供给主体的积极性。虽然中央已经明确流入地为供给的责任主体，但分税制实施以来，财权上提，事权却在下沉，地方政府财权缩减的同时事权却在增加，支出责任与收入格局不对等始终制约着流动人口公共服务供给。在《国家基本公共服务十二五规划》中，共有72项基本公共服务，地方需要负责54项，剩余18项还要中央和地方共同负责 〔6 〕。以教育经费支出这一项为例，流入人口第一大省广东需承担80%，这就意味着339万随迁子女需要170亿元的省财政支持。中央以经济发展水平作为流动人口公共服务的转移支付标准显然不符合现实。以基本公共卫生服务为例，西部省份中央承担80%，但是广东、浙江、江苏这样的东部省份，中央只承担10%～50% 〔1 〕5 。在农民工市民化成本分担责任不明的情况下，流入地当然无法开放户籍窗口，以浙江为例，2013年流动人口动态监测数据显示其农民工数量为1037万，以每位农民工15万的市民化成本核算 〔7 〕306，需支付1.55万亿，而浙江全年财政收入只有7521.7亿。因此，政府流动人口公共服务供给的转移支付首要考虑的应是常住人口数量而非经济水平，经济发展好的地区往往是流动人口的集聚地。同时市县一级的政府承担了更多的支出责任（如表1所示），在此背景下，一些真正负责流动人口公共服务供给的市县政府对中央的政策要么不执行，要么打折执行。

物质保障是流动人口公共服务协同供给的必要条件，流动人口公共服务供给归根到底依赖于财政资源的配套支持，流动人口公共服务供给中支出责任与收入格局不对等直接制约着国家城镇化战略的实现，2014年6月中央全面深化改革领导小组推出《深化财税体制改革总体方案》将建立支出责任与收入能力相适应的制度作为当下的紧迫任务。流动人口公共服务供给的事权与财权解决思路是：在明晰事权的基础上制定支出责任，根据支出责任划分收入格局，不足部分再进行转移支付（如图1所示）。

具体来说，可从以下四方面着手：首先，明确流入地政府作为公共服务供给的主要责任主体，以常住人口数量编制地方政府预算，将流动人口纳入公共财政的覆盖范围。在一些基层经济发达乡镇和产业园区，流动人口与本地居民已经出现倒挂情况，如果政府的财政预算仍以户籍人口作为依据，就无法满足新居民公共服务的现实需求，临时性的转移支付难以解决流动人口带来的长期性问题。其次，调整税收分成，保障承担支出责任的地方政府的财政能力。一是增加地方政府在共享税中的分成比例，特别是营改增后增值税的分成问题。增值税是与流动人口数量高度相关的税种，提高流入地政府的分成比例将增强其供给的积极性。二是将预增的新税种如房地产税、社保税等划分为地方税种。再次，中央根据流入地吸纳流动人口的数量核算转移支付的专项资金，用于补助流动人口就业、教育、卫生等专项公共服务，在流动人口聚集区通过城市建设资金，改善聚居区的生活条件，进而增强新居民聚集区的城市承载力，同时建立专项转移支付定期评估和退出机制。最后，对基层政府进行预算外收入返还。基层政府的预算外收入主要是土地出让金，随着土地财政收入越来越少，需要上级财政增加区县一级政府在土地出让分成中的提留比例。否则，县镇一级政府只能勉强维持开支，根本谈不上城镇建设，更不用说为流动人口提供平等的公共服务了。

四、利益协同：流入地与流出地利益均衡

流入地与流出地责任分担动力缺乏，流入地与流出地政府在供给中的关系表面上看是行政关系，实质上是利益关系。在理念上，流入地与流出地在公共服务的供给中缺乏主动性的本质是二者对受益程度存在认知差异，流入地认为流动人口对本地公共服务供给产生了压力，流出地认为流入地作为人口红利的受益者理应承担供给责任，这种思考惯性增加了协同成本。在体制上，供给责任的分担动力匮乏不只是理念问题，还存在制度安排问题，既然规定流入地是供给责任主体，在转移支付不均的情况下，流入地政府缺乏相应的筹资空间，无法根据流动人口规模发放城镇化专用债券。即使是广东这样的经济大省，每年需安排2100亿资金解决2673万流动人口的基本公共服务供给也不切实际。同时中央的转移支付一刀切，并未根据流入地与流出地的需求给予不同的支持力度，如流动人口在流出地侧重于教育服务的需求，在流入地侧重住房、社保的需求，转移支付并未根据需求内容的不同予以不同的支持力度。在具体协调方面，中央没有常态化的区域协调机构和协调机制，联席会议作为临时机构缺乏权威性。地方政府在流入地与流出地的合作方面进行了有益的探索，如信息对接、人才交流、跨区域设置服务站等，但这种区域合作探索多停留在合作协议层面，合作协议仅仅是一份框架协议，没有法律责任的硬性约束使得区域合作的信用机制难以运转。

在地方保护主义阻隔下，流入地与流出地政府将人口视为负担的思维不利于区域合作供给的开展，区域间合理的利益补偿有利于新居民公共服务供给的跨区域合作。广义的利益协同构建包括横向财政转移支付和纵向补贴，狭义的利益协同主要是指横向转移支付，因为纵向转移支付属于正式的财政体系，因此本文中流动人口区域合作利益协同是狭义概念。利益补偿机制可以从建立利益协调组织、设立区域合作基金、制定横向转移支付政策三方面着手：

1.建立顶层统筹的利益协调组织。地方政府的“经济人”属性使其在自身利益诉求中产生政府间的利益博弈，陷入囚徒困境。流动人口公共服务供给作为一种跨区域的公共服务供给是地方政府间典型的直接博弈，流动人口涉及不同行政区域的人口管理服务，必然需要上级行政部门的统筹规划。如果没有第三方强力的介入，难以协调流入地和流出地的利益诉求，进而也无法完成流动人口公共服务的协同供给。因此，必须建立中央层面的专门协调组织，在我国政治集权背景下只有中央层面的协调组织具备打破囚徒困境的第三方强力。目前关于流动人口公共服务供给的中央协调功能主要由国务院农民工联席会議及卫计委的流动人口司承担，但是由于基层政府的协同互动越来越频繁，需要组建专门组织协调流入地与流出地的关系，统一管理协同基金及不同区域资源的配置。

2.设立区域合作的专项基金。维持区域利益平衡的持续性除了设立专门的组织外，组织的运行还需要物质支持，而区域合作的专项基金既可直接作为利益补偿也可用于区域合作的投资。基金的筹资规则可以根据流入地与流出地经济发展状况即国民生产总值来确定投资比例，也可根据流入地与流出地的受益程度划分投入比例。设立区域合作专项基金，可缩小合作伙伴在供给中的差距，深化合作的层次和力度。

3.进行横向利益补偿。具体做法可以参照生态补偿机制建立社会领域的补偿机制和转移支付机制。流动人口公共服务供给利益补偿对象往往是处于弱势的一方或者是利益受到损害的一方。如在流动人口养老保险这一公共服务供给中，流动人口的流动性与养老保险对工作连续性的要求往往产生矛盾，但是各地对于流动人口养老保险政策的不同导致流动人口在养老保险转移的过程中只能转接个人账户部分而损失统筹账户部分。2008年深圳退保的农民工87.696万人，共使深圳市获得了9.08亿元的意外收入 〔8 〕，这一问题目前已获得国家政策层面的解决即统筹部分也需衔接转移。值得注意的是，在教育服务中成功应用了利益补偿模式——“教育券 ”制度。“教育券”由中央拨一点、流入地出一点、流出地补一点这种“三位一体”的方法解决流动人口子女教育经费不足问题，流动人口用教育券兑换子女教育公共服务，做到钱随人走，平衡流入地与流出地的利益损失。基于流动人口公共服务供给的属地负责原则，流出地认为流动人口为流入地作出了经济贡献而没有动力承担供给义务，需要国家专门的协调组织协调受益方作为获利主体通过直接货币、教育支援、人才培训、技术转让、资源共享、政策优惠等方式向受损地区转移支付，依据成本收益对等的原则明晰成本分摊规则。同时，还可拓宽地方政府利益表达机制，保障各个利益主体的偏好都得以表达才能建立长期协同供给关系，在利益共享下形成地方政府合作链，实现流动人口公共服务协同供给的目标。

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》强调“人的城镇化”是提高城镇化质量的核心路径，“人的城镇化”也被明确写入《政府工作报告》中，按照功能区规划及生态承载力推动城镇化与工业化、信息化、农业现代化的同步发展。具体思路是完成“三个1亿”，除了1亿西部地区就近城镇化、1亿棚户区人口就地城镇化，还有一个难点就是1亿流动人口异地城镇化 〔9 〕 。异地城镇化取决于流动人口能否平等享受居住地的公共服务，其公共服务供给问题已经超越了职能分工及行政区划的限制，因此这一问题只有通过资源配置、利益协调、主体联动、流程再造的协同共建才能予以解决。

注 释：

①“流管通”是大数据背景下附着于便携式智能设备中的流动人口信息管理软件，协管员通过“流管通”软件可以完成网格内流动人员信息登记、信息跟踪和信息变更等功能。借助这个快捷、高速的“流管通”采集平台，工作人员可以对流动人口信息实行现场核对、现场采集、现场入库，改变了以往在现场登记信息，再回到信息采集室输入信息的工作模式，节省了手工采录时间，使流动人口信息采集方式由传统管理向“智慧化”转型，极大提高了工作效率。參见王晏莹：好帮手“流管通”让流动人口管理走向“智慧化”，http：//lhnews.zjol.com.cn/lhnews/system/2015/09/02/019698006.shtml.

参考文献：

〔1〕孙志强.2014公报解读：新型城镇化——经济社会发展的强大引擎 〔EB/OL〕. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201503/t20150309_691333.html.

〔2〕田玉麒.公共服务协同供给：基本内涵、社会效用与影响因素〔J〕.云南社会科学，2015（3）.

〔3〕岳经纶.农民工公共服务：国际经验·本土实践·政策建议〔M〕.广州：中山大学出版社，2012.

〔4〕竺乾威.公共服务的流程再造： 从“无缝隙政府”到“网格化管理”〔J〕.公共行政评论，2012（2）.

〔5〕徐增阳.农民工市民化：政府责任与公共服务创新〔J〕.华南师范大学学报，2010（1）.

〔6〕国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知〔EB/OL〕. http：//www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm .

〔7〕钟 君，吴正杲.中国城市基本公共服务力评价（2014）〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2014.

〔8〕冯俏彬，才 进.我国农民工养老保险制度的地区差异及其财政影响——以农民工输入、输出地为例〔J〕.财贸经济，2010（3）.

〔9〕韩 旭.新型城镇化着重解决“三个1亿人”〔EB/OL〕. http：//news.xinhuanet.com/fortune/2014-03/06/c_126226223.htm.

责任编辑 周 荣