京津冀公共服务均等化研究

姜溪

内容摘要：在京津冀一体化这项国家战略中，公共服务均等化的实现既是重要的基础，又是所追求的目标。本文从公共服务均等化的内涵及迫切性着手，通过对京津冀地区若干项与公共服务水平相关的指标进行对比，分析了京津冀公共服务均等化现状及存在的问题，得出河北省与京津之间公共服务十分不均等且不均等程度仍在不断扩大的结论。并提出若干促进京津冀公共服务均等化应当明确的思路以及若干应当重视的方面，以期促进京津冀公共服务均等化早日实现。

关键词：京津冀 公共服务 均等化

公共服务均等化建设是促进国家科学发展的现实要求。公共服务是政府的重要职责，能在某种程度上积极影响初次分配，对社会财富的分配不平衡进行校正，缓解社会矛盾，具有再分配的功能。可以说，现代社会公平正义很大程度上依靠公共服务来促进。政府将京津冀一体化作为国家战略提出，然而京津冀地区公共服务不均等现象较为严重，在这一战略的实施过程中有必要对其公共服务均等化问题不断进行深入研究。

公共服务均等化的内涵与迫切性

公共服务也被称为基本公共服务，以一定社会共识为前提，由政府根据社会的总体发展阶段和经济水平提供，目的是保障在公民生存发展权得到满足的条件下所需要的最基本社会条件。公共服务均等化可以理解为基本公共服务的结果均等性及其价值取向的公平性，即社会全体公民无论性别、民族、地域、收入或身份差异情况如何，都能获取与当前社会经济水平适应且大致均等的基本公共服务。当居民个人间、不同区域间以及城乡间基本公共服务水平均达到一致时，才体现公共服务均等化进入成熟阶段。

京津冀地区乃至我国当前社会存在的一切最新出现的矛盾与问题都是由于公共服务不均等造成的。比如政策鼓励农民工进城落户买房，而绝大部分农民工包括已经在城市里长年工作的农民工群体，愿意最终在城市落户养老的比例十分有限；又如政府大力推行延迟退休政策而群众反应并不积极；再如数次的按比例涨工资模式不但没有缩小贫富差距，反而进一步扩大了贫富差距；还如养老制度并轨本是为了简化制度平衡矛盾，却由于各种遗留问题没有圆满解决，导致一些新的不满现象出现；此外还有飞速上涨的一线城市房价与当地大批亟待改善住房却无力购买的市民之间的矛盾，以及大量需要化解的有价无市的三四线小城市库存房与在一线城市不宜居住的地下室或被分割成鸽子窝的老公房的夹缝中生存的人们之间的矛盾。这些政府专家导向与民众意愿间的矛盾，良好的政策尝试与实际实施效果之间的矛盾等等。

庇古于20世纪20年代提出社会经济福利除了随国民收入总量增大而增大，也随国民收入分配的均等化程度而增大。而在我国随着国民收入总量不断迅猛增加，国民间收入分配差异也在不断变大。这就意味着我国的社会经济福利并未随着国民收入总量的增大而同步变大，而是被国民收入分配的不均等与公共服务的不均等抵消很大一部分。这也正是为什么人们的绝对收入提高了，而幸福度并未明显提高的根本原因。

影响公共服务均等化的指标

公共服务均等化程度可以从许多方面反映出来，有些指标相对而言对其影响程度较强，这些指标既有定性的，也有定量的，往往需要从多元角度考虑。由于直接度量公共服务均等与否难度较大，可以从全国与地区经济指标、财政均等化程度两类间接指标以及部分人均公共服务水平指标等直接指标两方面进行对比考虑。

不少财政学者采用财政均等化程度相关指标，以一种间接的方式反映公共服务均等化程度，而就某一方面来衡量公共服务水平的指标则涉及更多，单一指标无法衡量所有类型的公共服务，这是公共服务本身类型的多样性决定的。此外，公共服务水平通常还涉及投入产出以及效果水平等内容，因此确定其衡量指标要相对复杂很多。有学者把基本公共服务分为八类，从公共服务绩效评估的角度分别按八类服务的投入、产出与效果，共设计了包含165个指标在内的体系，属于较为全面的研究指标体系。在进行实例研究时，学者们大多采用上述指标体系中的一个或几个衡量公共服务均等化水平。本文主要选取了一些间接相关的经济、财政指标及部分与公共服务水平直接相关的指标，对京津冀地区公共服务均等化及差异化水平进行简单分析。

京津冀公共服务均等化现状

京津冀地区虽自改革开放以来取得了持续快速的发展，但由于缺乏地区间协调机制，地区间经济社会发展存在着“鸿沟”现象，特别表现在基本公共服务领域。无论从经济财政指标还是从公共服务水平指标衡量，三地中河北均明显落后于京津，并且差距在过去十年的经济发展中日益扩大。由于京津冀地理区位特征相似，消费品价格（房价除外）接近，因此可直接采用人均绝对差值的比较衡量其经济水平不均等程度，进而分析公共服务不均等程度。

（一）三地经济指标分析

从表1中的经济指标看，河北与京津两地人均GDP绝对差额在明显扩大。河北省人均GDP在2013-2014年的增幅为1075元，仅为北京的五分之一不到。与全国平均相比，至2012年，已经落后于全国平均值3000元左右，长期处于全国较低水平，相对于经济总体发展而言不进反退。最令人关注的人均可支配收入也因三地绝对增幅的过大差异导致了总体差距愈拉愈大。人均收入本来最高的北京，在2013-2014年的绝对增幅也最大，达到3658.6元，而处在末位的河北仅增长了1457.8元，连北京的一半都不到。如细化考虑城乡差异，也会得到同样结论。2002-2012年，河北省还可勉强接近全国平均水平，但到了2013年和2014年，其年绝对增幅仅为北京的39.8%和天津的58.9%。从人均财政收入上看，河北的差距更为明显，2014年河北的人均财政收入为北京的17.7%和天津的21%，而2013-2014年的人均财政收入绝对值增加，河北仅为北京或天津的十分之一以及全国平均水平的五分之一左右。也就是说，近十几年河北与京津间的差距随着全国总体经济水平的提高而不斷扩大，贫富差距越来越大。

此外，从收入与消费水平来看，2014年河北居民人均可支配收入为16647.4元，低于全国平均水平20167.1元，仅为北京人均可支配收入44480.6元的37.4%。而河北消费品价格与北京相近，甚至有些消费品还远高于北京居民可享受到的价格。在消费需求均等，普通日用品消费价格河北地区高出京津或与京津对等的情况下，河北公共服务水平明显低下，矛盾十分突出。

（二）三地部分社会医疗保障水平与财政相关指标分析

从表2中可以看出，在社会保障方面，河北与京津两地差距十分明显。2015年河北省企业退休人员最低养老金为每月2071元，比北京少1284元。河北城乡居民基础月养老金仅为北京的15.96%，是北京居民的一个零头。社会保障制度的政策性不公平也一直存在，例如过去曾在某事业单位工作的离职人员，由于双轨改制前按事业统筹并未缴纳过养老保险而无法顺利在单位与人才中心之间进行养老保险换算，从而没有主动提出辞职并调转档案的，并轨后重新就职，由于视同缴费无法像实际缴费一样在社保中心体现出工龄，其以往在事业单位的工龄不予合并计算，养老保险也不予补缴，这等于把制度遗留问题造成的后果直接转嫁到劳动者身上，结果直接影响劳动者的退休养老保障程度。

此外，京津冀三地的医疗保障水平也存在很大差别，各地三级甲等医院的挂号费、诊疗费与药费相差不大，甚至河北地区某些检查项目及药品价格还要高出京津，但三地医保报销比例、封顶线和起付线都不一样。例如2015年新农合北京的筹资标准为1200元，其中个人缴费只有160元，而河北省为490元，仅为北京的40.83%，其中个人缴费部分为110元，高达22.45%。差异过大的筹资标准使三地参保者所享受的待遇差别显著。再比如对于异地参保的人员，如北京人在河北工作后退休的，医疗保障和在北京工作并退休的人员相比相差甚大，门诊完全自费，住院只有四家指定医院可选，且必须有河北当地医院的急诊转院证明等，并且费用不能直接结算。

再有，从文、教、卫、科技与公共安全等财政支出方面看，河北人均水平也远远落在京津之后，有些指标仅达到京津的十分之一，个别指标甚至超过二十分之一。从公共服务资源平均占有情况看，每百万人口拥有三级甲等医院数量北京为3.2家，河北只有0.9家，不及北京的三分之一。并且同为三级甲等医院，河北省的医院医疗设施的先进性及医务人员的专业水平也远不能与北京和天津相比；在高校资源方面，北京有24所“211”高校，天津3所，而河北仅有的1所还开办在天津境内（河北工业大学）。京津两地明显低于河北的高考录取分数线使得家长们不惜在天津郊县购买永远不会去住的房产以便给子女落户，进而有资格在当地参加高考。

三地收入差距增大，同时公共服务水平差异也在不断拉大。人们不平衡心理增强，更多人涌入京津等大城市期望得到更高收入并且享受更高水平的公共服务。要解决“大城市”病，使各地合理健康定位发展，关键任务之一就是要实现三地的公共服务均等化。

京津冀公共服务均等化实现途径

京津冀公共服务领域中的差异，一方面体现在地方政府财政实力上，另一方面体现在不同地区的政策与管理者思想层次上。这种巨大差异导致公共服务领域继而扩展到整个经济领域中强烈的“马太效应”，反过来又进一步加剧了公共服务领域的供需失衡。老子曰：“天之道，损有余而补不足”，而马太效应则反其道而行，属于“人之道，损不足而奉有余”，我国改革开放几十年一直按人之道发展经济，现在已经到了如不顺应天之道则难以实现和谐的地步。如何使京津冀公共服务层面的马太效应尽快向张弓效应转变，可以从如下角度进行：

（一）促进京津冀公共服务均等化的思路

认清一个明确目标—促进京津冀公共服务均等化的首要目标就是“提升河北、稳定京津”。由于京津两地各项公共服务指标明显高于全国平均水平，而河北相关指标明显低下，可见京津冀地区“不均等”最大的短板存在于河北省。我们追求“均等化”当然不是为了降低总体水平，拖“抢跑者”的后腿，而是要使后来者加快步伐，努力赶上，最终实现全国在某一“高标准水平线”上的均等，实现整体和谐。之前人们大多都是在探讨如何通过消除户籍等壁垒，通过提高大城市如京津的公共服务水平，使外来人口更好地融入城市，进一步推进特大城市的城市化进程，如果转换思路，把目标放在如何通过促进公共服务均等化使本地城市化水平提高，进而分流超大城市与大城市人口，让原本涌入北上广的人群心甘情愿地回到本地安居乐业。比如通过提高农业产业化水平使农民减轻务农负担；通过提升农村公共服务水平使农民提高回乡意愿；通过统一各地各项地方性标准提高社会公平度；统一社会保障制度，解决过去双轨制遗留问题等。

把握一个优势条件—京津冀地区实现公共服务均等化在京津冀一体化的大背景下具有明显优势。京津冀一体化为实现三地公共服务均等化，即实现均等化、同城化和普惠化奠定了坚实基础，在政策上打通了道路。“京津冀一体化”是大势所趋，利国利民，其提供的机遇与带来的好处是多方面的，但会有一个相对漫长的利益博弈。伴随着环境保护与人口转移的是关系到各地区县税收与就业指标的GDP和产业取舍问题，这些都需要相关配套补偿机制、保障制度以及财税政策的支持。尤其对河北而言，应借京津冀一体化的大好时机，加快自身政策和制度调整，转换思想，开拓思维，站在更高的角度上思考问题，从人性的视角出发提高自身的公共服务水平是当务之急。

依循一条基本路径—加快推进京津冀地区基本公共服务均等化要依循保持基本覆盖、建立稳定机制、强化基层建设的基本路径，以全面建立覆盖城乡居民的基本公共服务体系为目标。“十三五”时期可将重点优先确定在底线生存和基本发展两个方面，以提高均等化程度的覆盖范围；要形成以基本公共服务为中心且稳定增长的财政保障机制、高效激励的管理运行机制、面向基层并服务于基层的公共服务专业人才培养机制、上下联动的分工协作机制以及多元的服务供给机制等；把基层公共服务机构设施和能力的建设重心下移到县、乡、村和社区等基层公共服务机构，通过增强基层服务能力，形成提供基本公共服务的平台和网络是实现基本公共服务均等化的必由道路，而河北省应在这条道路上走得更快。

（二）促進京津冀公共服务均等化应当重视的内容

政府是责任主体。公共服务均等化是一项政府主导的中长期任务，如果政府部门有任何思想上或制度上的偏差，一切均等化的努力会在短期内被抹杀。京津冀三地政府提供公共服务的能力相差很大，这种差距不仅是财力上的，也有认识水平、人员素质、管理能力、制度建设以及创新意识等方面的，无法通过短期培训、更换操作人员或增加财力而消除，只有通过政府主导才能得以实现。

强调机会上的均等。公民不应因户籍、年龄、性别与民族的不同而被分为三六九等，每个公民都应有相同的机会享受基本公共服务。因长期以来的制度歧视而造成的公共服务方面的差距，要通过社会管理制度改革和创新逐渐消除。要认清公共服务规模扩大了，差距不一定会缩小，某一方面差距缩小了，其它方面的差距也不一定会缩小的事实。

提倡自由选择。政府要在机会上提供均等化的可能，同时也要尊重民众的自由意愿。不能把居民强制性局限于某一地理空间，要给予民众自主选择的权利，要更多从被服务方出发考虑。

（三）解决京津冀公共服务均等化存在的问题

首先是标准确定问题。京津冀三地财政保障能力差异较大，必须制定范围明晰、质量确定、考虑全面与最低供给明确的国家基本公共服务标准与相关专项规划，才能保证京津冀地区公共服务均等化的真正实现。河北省可以考虑在国家标准基础上适当提高水平。

其次是财力保障问题。基本公共服務财政支出比重应通过调整优化支出结构进一步提高，保证基本公共服务预算。可以通过财政转移支付制度的不断完善，增加中央对河北省一般性转移支付规模及比例。

再次是供给模式问题。河北省可通过政策优惠、合同外包、政府购买或特许经营等方式逐步建成以政府为主导、市场做引导、社会同参与的共建共享的基本公共服务供给机制。

最后是监测评价问题。河北省应把基本公共服务的各项指标纳入考核体系，还可为实现监测客观性引入外部评价机制，建立多元化绩效评估体系，对各级政府进行监测考核与评价。

完成京津冀一体化的国家战略首先要实现该区域内的公共服务均等化。北漂们希望有更加便利的城市间交通；异地安置退休人员的住院费用希望能够直接结算；人们希望在各项公共服务领域接受更加公平、快捷、方便的服务。这些社会大众的公共服务需求，都要求政府切实发挥作用。京津冀地区政府，尤其是河北省政府应考虑建立有效制度，使公共服务覆盖城乡全体居民，逐步提高服务水平，加快城乡及全体居民层面的公共服务均等化进程，最终实现京津冀地区乃至全社会范围内的公共服务全面均等化。

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