中国村镇建设用地低效现象的经济学观察

郑沃林++郑荣宝++李爽++唐晓莲

摘要：中国村镇区域差异巨大，村镇建设用地的表现形式不尽相同。以广州市天河区和白云区城中村为例进行实证分析，针对村镇建设用地的主要表现形式，对造成村镇建设用地形成机制的主要经济原因进行深入解剖，以期为推动村镇建设用地再开发策略研究提供理论基础。

关键词：农村；村镇建设用地；低效；成因

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）01-0191-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.01.048

The Economic Observation on Inefficiencies of Village and Town Construction Land

——A case of City Villages in Tianhe District and Baiyun District of Guangzhou City

ZHENG Wo-lin，ZHENG Rong-bao，LI Shuang，TANG Xiao-lian

（School of Management， Guangdong University of Technology， Guangzhou 510520， China）

Abstract： There are wide regional differences in villages and towns of China， and the village and town construction land takes different forms. With the survey of city villages in Tianhe district and Baiyun district as an example， an empirical analysis was conducted from the main performances of village and town construction land， and the primary economic causes for the formation mechanisms of village and town construction land were deep analyzed， in order to provide theoretical basis for promoting the redevelopment strategy of village and town construction land.

Key words： rural areas； village and town construction land； inefficiency； cause

土地資源是人类生存和发展的物质基础，具有关键性地位[1]。土地资源的开发及利用在社会经济和国家战略决策的过程中，起着重要的作用[2]。然而，随着城镇化和工业化的快速发展，土地的开发、利用及管理面临艰难的挑战[3，4]，诸如农地的高速非农化导致大量耕地被侵占[5-7]、外出务工的农民工增多使得农村空心化[8，9]及农业经营主体老弱化[10]、优质农田抛荒引发粮食安全[11]等一系列问题。为此，政府相继出台了一系列促进村镇建设用地利用的政策和制度[12，13]，但是效果并不明显。其原因在于市场经济下的“理性经济人”思维在发挥着导向作用。城镇化和工业化进程一方面为农民带来便利的第二、第三产业的就业机会[14]，农民更愿意从事第二、第三产业以获得更高的收入和更好的保障，客观上造成了农业经营主体的老弱化困局和土地的闲置现象；另一方面，土地非农化使用带来巨额的级差收益，农民更愿意通过土地非农化的方式来享受社会发展的成果，其结果是提高了原低效土地的利用效率。这些现象都能通过经济学得到合理的解释。

但是，上述能够被解释的现象多发生在城乡结合部和一般农业区之内。对于城中村的村镇建设用地却是另一番看似和常理相互矛盾的悖论。城中村的农村集体建设用地比城乡结合部和一般农业区的村镇建设用地更具备获得高额土地收益的优势，其原因在于农村集体土地的级差地租来自城市化进程的第二、第三产业对建设用地的需求和国家对土地非农化使用的限制。由此可推，为了获取高额的土地非农化收益，理性的经济人一般会对村镇建设用地进行集约化使用。但结果恰恰相反，中国城中村村镇建设用地普遍存在低效利用的状况[15]。如果考虑到城乡结合部及一般农业区的村镇建设用地低效利用是由于原从事农业生产的农民，现多外出务工，从而造成城乡结合部及一般农业区的村镇建设用地低效利用土地的低效，甚至闲置是理所当然的现象。随着城市化的快速演进，还会有更多的城乡结合部及一般农业区的村镇建设用地演变为城中村村镇建设用地，如果能够充分理解城中村村镇建设用地低效现象的经济学原理，一方面能够推动中国村镇建设用地再开发稳健进行，解决低效土地的问题；另一方面，还能够促进城镇化和工业化的健康发展。以广州市天河区和白云区城中村为例，对村镇建设用地情况及其低效利用的主要经济成因进行剖析，以期为推动村镇建设用地再开发策略研究提供参考。

1 村镇建设用地情况

1.1 村镇建设用地利用结构不合理

广州市天河区和白云区村镇建设用地中的主要企业类型包括物流、仓库、皮革、轮胎等低附加值的行业（图1），且往往租期在10年以上的占调查样本容量总体的一半以上。总的来说，调研区域内的低效工业仓储用地面积比较大，但是分布相对零散。白云区除景泰街和京溪街没有低效工业仓储用地外，其他街区均或多或少存在该类用地。其中，四镇和石井街的低效工业仓储用地数量均较大。该类用地多以建筑容积率低、环境差的单层星皮瓦房为主，且租期有些长达几十年，使得土地远远滞后于市场供需反映的真正价值。另外，调查区域内也存在相当多的“历史厂房”，即建造于20世纪80年代末90年代初的厂房，其破旧简陋，安全隐患严峻等问题凸显。居住用地中，“握手楼”、“接吻楼”现象比较普遍，少量用于自住，多数用于出租。楼层高度比较高，一般在5层以上，且空间布局无序，公共设施及基础设施不完善，环境卫生、社会治安脏乱差，容易引发社会问题。

1.2 村镇建设用地利用强度低

1.2.1 “一户多宅”现象普遍 《土地管理法》明确规定，农村每户村民只能拥有一处宅基地，如果农村村民出卖或出租房屋后，再以自身没有宅基地为由申请宅基地，是不予批准的。可见，法律法规是禁止“一户多宅”的情况出现的。但是，由于村镇建设用地缺乏有效的管理机构及有关的管理措施，导致“一户多宅”现象在农村地区日益蔓延，加上相关的历史原因，从而形成了相当的规模。据调查，白云区农村“一户多宅”现象比较普遍。既有一户2宅、3宅，也有一户4宅、5宅。最多的一户甚至达到9宅。如江高镇大田村私有房屋1 873栋，其中“一户多宅”的有1 059户，占全村私有房屋的57.6%，最多的一户有7宅。从建设时间来看，多数住宅建在1998-2002年之间，可以说，在很大程度上一户多宅问题是历史遗留问题。

1.2.2 部分村镇建设用地闲置 据第二次全国农业普查得知，2006年末全国拥有2处住宅的农民占调查总量的6.4%，拥有3处以上住宅的有77万户，占调查总量的0.4%[16]。同时，随着城镇化及工业化的推进，预计未来中国宅基地中处于闲置状态的占总量的12%～15%[17]。村镇建设用地闲置的现象，一方面源于“恋乡情结”。虽然进城经商务工、购房或转为城镇户口，但舍不得放弃原宅基地。调查中，多数村民（占样本容量50%以上）认为祖屋还是要保留。如白云区太和镇某村，虽然该村面临严重的土地资源压力，但该村的闲置村镇建设用地高达30%以上，很大原因在于“恋乡情结”的作用。另一方面，源于利益驱动。相当多的受访者表示，目前国家试点允许集体经营性建设用地入市，村民觉得能够从土地转让、转租中获得更大的经济收益。因此，通过闲置的方式等待未来土地的价值。

1.2.3 村镇建设用地形成“双向扩张”趋势 1996-2010年，农村常住人口减少了1.38亿，但2010年农村居民用地却高达约0.17亿hm2，人均用地高达214 m2，大大超过150 m2的国家标准。2000-2010年的10年间，农村人口大规模转移进城，农村人口大大减少，而村镇建设用地反而增加了203万hm2[18]。以研究区为例，两区域的农村人均占有建设用地面积是城市的2倍多，农村人均住房面积是城市人口的约3倍[19]。可见，村镇建设用地不仅存在存量偏大的问题，还存在新增宅基地和经济发展用地需求的问题，形成了“双向扩张”的态势。

1.3 村镇建设用地经济效益低

村镇建设用地的经济收入主要以物业租金为主，包括村镇建设用地出租、厂房出租和住房出租等多种形式。由于改革开放初期，当地村集体为为了吸引企业进驻，以低廉的租金（一般约为1～3元/m2）出租土地或厂房，其租金根据厂房标准和区位的不同而有所差别，差别的幅度大约为6～12元/m2。据调查，简易厂房的租金一般为3～5元/m2（图2），而標准厂房的租金是10～12元/m2（图3），在调查样本总量的平均租期内，租金变化趋势多为不变或者下降。由此可见，村镇建设用地的经济效益较差。

2 村镇建设用地低效利用的主要经济原因

2.1 宅基地低效成因分析

宅基地的低效使用表现主要分为两类：一是闲置用地、空置住宅及空心村等；二是“建新不拆旧”、“一户多宅”及小产权房等。通过构建宅基地低效成因流程图（图4）深入分析宅基地低效的成因。

造成闲置用地、空置住宅及空心村等现象的原因在于各权利主体间的不配合、甚至不作为的行为。首先，土地主管部门和县乡政府对闲置用地有相应管理权，宅基地原主人对闲置用地也有相应的使用权，作为土地所有者的农民集体对闲置用地更有相应的所有权。因此，宅基地之上的权利被不同的利益者支配，一定程度上造成权利的破碎或者权利的模糊。其次，由于闲置用地在未来可能具有巨大且未知的经济价值。但是，目前闲置用用地的开发和整治关键主体的确定及之后的收益划分等土地权利配置尚不明确，各权利主体既不愿意对其作过多的投入，又不希望他人在闲置用地的开发过程中成为主导者。多重权利主体都有排除他人使用资源的权利，但没有人具有有效的使用权利的能力。在此过程中各权利主体的不配合、不作为等行为形成了“反公地悲剧”现象。另外，中国土地管理法、城市房地产管理法等法律法规规定，相关村镇建设用地使用权不得出让。《物权法》规定，宅基地使用权具有占有、使用权能；宅基地使用权不得抵押。与完整的用益物权相比，宅基地使用权少了收益的权能；与土地承包经营权相比，宅基地使用权缺少了收益的权能和很多形式的处分权能。因此，作为闲置用地使用权主体的农民既不能通过村镇建设用地随意“入市”，享受和国有建设用地使用权同权同价的对待，现阶段也很难估计宅基地的经济回报率。最终，其往往以未开发的形式保留未来土地经济机会，而该类宅基地也最终成为了闲置用地。针对村镇建设用地出现的“反公地悲剧”现象，全国人大常委会于2015年2月25日审议相关决定草案，拟授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法，允许集体经营性建设用地入市。通过一定程度上的“允许集体经营性建设用地入市”，能够促进集体经营性建设用地各权利主体相互合作，促进土地的高效利用。然而，这一措施反而让村民觉得能够通过闲置的方式等待未来土地的价值，即从日后的土地转让、转租中获得更大的经济收益，这无疑也助长了村民闲置用地的心理。

造成农民在宅基地上“建新不拆旧”、“一户多宅”、小产权房等现象的主要原因在于宅基地之上的执法主体并没有有效阻止侵权主体的侵权行为。自1962年以来，国家法律法规均明确宅基地所有权归农民集体所有。现行的《土地管理法》规定：农村和城市郊区之土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。即农村宅基地所有权归农村集体所有，集体可以排他性地收回宅基地。但国家法律和政策并没有明确农村集体在什么情况下有权收回宅基地。因此，对于“一户多宅”、“建新不拆旧”等侵权行为，集体经济组织往往无能为力。再者，由于各行政村集体成员之间更多的是以亲情关系和地缘关系联结的“熟人社会”。农村集体执法者和“一户多宅”、“建新不拆旧”等侵权农民极有可能具有某种血缘或地缘关系，容易导致农村集体执法者所表现的公正观与公众社会的公正观不同。同时，由于中国产权登记制度尚未健全且仅由土地行政部门去发现和处理“一户多宅”、“建新不拆旧”等侵权行为，往往导致实际法律处理十分困难（图5）。

2.2 工业及仓储用地低效成因分析

工业用地及仓储用地低效的主要成因是土地的使用者与房屋的租用者非一体性，其结果直接导致单位面积的土地投入不足。为了深入分析土地的使用者A与房屋的租用者B之间合作程度不足的原因，利用“搭便车”理论构建土地使用者与房屋租用者之间的博弈模型进行分析。“搭便车”理论基于经济活动产生的正外部性，即土地的使用者或房屋的租用者预期对方的经济活动能够使己方收益。因此，双方都希望通过对方的经济活动使自己收益。因为双方都无法预知对方的选择结果，只能从个人利益出发，以追求个人处境的最优化，最后形成囚徒困局。

假设，A（土地的使用者）、B（房屋的租用者）双方都同意对单位面积土地S进行投入，则其所体现的A、B两部门对社会的价值均为100%；如果A，B双方都不同意或只要有一方不同意，则S无法提供，A、B两部门对社会的价值就都为0。假设选择对单位面积土地S投入，需要承担后续的继续投入责任，而选择否决则不需要支付任何成本，也不需要承担任何责任和惩罚。则对A、B来讲，阻止对单位面积土地S进行投入是最好的选择。原因是B仅为房屋的租用者，享受租期内房屋带来的价值。根据两区的调查问卷数据，一般企业的租期在5～10年，其比例占45.45%，其企业的类型89%为物流、仓库、皮革、轮胎等低附加值的行业。由于土地的投入回报周期长，且投入的未来收益不一定折算成等价的现值回报在房屋租用者身上。因此，对于房屋租用者而言，这样的土地投入是不具有经济吸引性的。

根据调查问卷数据，对于A（土地使用者）而言，由于缺乏有效的激励制度及农民具有的思维（如目光短浅、依赖性强等），85%的农民认为，对于单位土地的投入是政府或者集体的责任，仅有10%的农民认为属于自己的责任。另外，由于行政审批的繁琐和相关手续的不完整性，也一定程度上阻碍农民对单位面积土地的投入。复杂的流程和漫长的等待让土地使用者对单位面积的投入望而却步。再者，由于产权不清晰等问题，也让土地使用者不敢对单位面积的土地投入，这主要反映在政府拥有对集体土地的用途管制及建设用地批准的控制权，但相当一部分土地的处置权实际掌握在拥有土地的联社和联社股民手中。土地的用途主要由拥有土地的经济联社根据引资项目的需要而定，使集体经济组织成为土地经营的实际主体。联社集体一般以自身利益为出发点，土地使用者对单位面积的土地投入后的成果很可能会被联社集体窃取（表1）。

因此，A、B主体行使否决权就成了自然的选择，这是A、B两部门利益权衡的结果。

3 结论与启示

通过对农村低效建设用地形成机制的经济学反思可知，由于土地的使用者与房屋的租用者非一体性，直接导致单位面积的土地投入不足。尽管土地使用者和房屋租用者都是直接使用土地的主体，但二者却在对单位面积土地投入上出现分歧。分歧的问题并不在于单位面积土地投入额度的划分，而是土地投入后的产出分配。

因此，刺激土地使用者和房屋租用者的拟合程度，将成为推动中国农村低效建设用地二次开发策略成功的关键。对于单位面积土地投入后的村镇建设用地收益所得分配方式，目前还没有具体的法律规定。利益分配不均，一方面导致房屋租用者对村镇建设用地的改造参与积极性不高，害怕利益受损也不愿意主动推进低效建设用地的二次开发；另一方面强化了土地使用者坐等收益的心理，不利于推动低效建设用地的投入开发。对于权利主体利益分配问题，需要相关部门要合理确定各利益相关者对村镇建设用地的利益分配比例，调动各方面的积极性。具体可以构建由政府部门、土地使用者及房屋租用者三方参与的协会。政府部门担任协会的理事单位，主要起規范土地使用者及房屋租用者的市场行为。政府部门可根据地块的位置、基础设施因素等指标拟定等级投入额度及预期收益分配比例。土地使用者和房屋租用者可在政府拟定的投入额度及收益分配比例中协商选定，并根据收益分配的比例按照一定额度支付政府项目的管理费用。政府则需要起到主持方、中立方、调解方及“裁判”的作用。以此促进权利主体对单位面积土地投入的积极性。

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