金融支持青海藏区精准扶贫实践与路径

王长松

摘 要：加快推进藏族聚居区（简称藏区）脱贫致富是贯彻落实习近平总书记“全面实现小康，少数民族一个都不能少”要求的重要体现。本文梳理了青海省金融支持藏区精准扶贫的“九个”措施，总结了金融支持精准扶贫取得的阶段性成效和典型案例，深入分析了金融支持扶贫开发中存在的五方面问题，在此基础上对进一步做好金融支持藏区扶贫工作提出八个建议。

关键词：金融支持；青海藏区；精准扶贫

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2016（9）-0054-04

青海省是我国除西藏自治区以外最大的藏族聚居区，全省有6个藏族自治州（海西州为蒙古族藏族自治州），藏区面积69.7万平方公里，占全省总面积的96.5%，藏区人口210万，占全省人口的37.5%。青海省藏区平均海拔3300多米，高寒缺氧，生态环境脆弱，基础设施薄弱，经济发展较为落后，是全国较为特殊的贫困地区。当前，在扶贫攻坚战全面打响的形势下，探索金融支持青海省藏区精准扶贫的有效路径，以金融助推藏区脱贫致富具有重要意义。

一、青海省藏区经济金融发展状况

（一）经济运行较为平稳。2015年，青海省藏区地区生产总值896.06亿元，占全省的37.33%（若除去海西州循环经济试验区产值，占比将低于20%。）。分产业看，第一产业产值30.69亿元，第二产业543.76亿元，第三产业221.61亿元。2015年，青海省藏区社会固定资产投资1037亿元，同比增加184亿元，固定资产投资占全省的31.75%；社会消费品零售总额137亿元，同比增加14亿元，占全省的19.83%。藏区城镇人均可支配收入22165元，比上年增加1787元，农牧区人均纯收入达到7688元，同比增加629元。

（二）金融发展稳步推进。一是青海省藏区存贷款平稳增长。2015年12月末，青海省藏区各项存款余额1825亿元，比年初增加360亿元，存款余额全省占比35%；贷款余额1035亿元，比年初增加64亿元，贷款余额全省占比21%，其中，农林牧渔业贷款余额105亿元，同比增加9亿元，农户贷款109亿元，同比增加3.4亿元。二是藏区金融服务不断完善。2015年12月末，青海省藏区金融机构空白乡镇65个，同比减少14个，县级银行业金融机构183家，同比增加5家，从业人员7857人，同比增加232人；助农取款服务点3352个，增加1506个；POS机布放14998台，新增5353台；贫困地区27家小额贷款公司，同比增加4家，注册资本金达到9亿元；融资性担保机构25家，注册资本金达到13亿元。三是货币政策支持力度不断提高。2015年，人民银行对藏区地方法人金融机构的存款準备金率、再贷款限额、贫困地区再贷款利率给予了差异化支持，支持力度不断提高。截至2015年12月末，全省33家缴存存款准备金的地方法人中，有23家执行存款准备金率比一般金融机构低1个百分点。

二、金融支持青海藏区精准扶贫的实践与经验

（一）建立金融档案，扶贫靶向精准。在全省藏区开展建档立卡贫困户金融服务档案建立工作，对有生产能力、有金融服务需求的建档立卡贫困户，以及能带动贫困户脱贫致富的新型牧区经营主体、特色优势企业、能人大户等建立精准扶贫金融服务档案。档案涵盖了贫困户生产、生活、资产、发展情况，贷款需求额度、用途期限等信息，有利于摸清贫困户及扶贫企业真实信贷需求状况，做到金融扶贫靶向的精准无误。

（二）建立扶贫开发金融服务主办银行制度，细化扶贫领域。为推进政策性、商业性和合作性金融机构在扶贫开发金融服务方面的优势互补，明确金融机构扶贫开发目标和方向，同时实现金融机构社会责任与自身发展，人民银行西宁中心支行创新提出扶贫开发金融服务主办银行制度。金融机构依据每年发布的扶贫开发金融服务工作重点，根据自身服务优势、产品业务特点、客户群体范围、内部专营机构设置等情况，确定扶贫开发金融服务领域，并编制年度金融扶贫工作计划、目标和实施方案，待计划和方案确认后，主办银行签订“青海省扶贫开发金融服务主办银行承诺书”，确认主办内容和目标，人民银行、财政、扶贫部门给予主办银行政策支持。

（三）制定贫困户信用评级办法，为贫困户提供免抵押信用贷款。为有效配合金融支持精准扶贫工作，切实缓解贫困户“贷款难、难贷款、无抵押”和金融机构小额信贷“风险大、成本高”的矛盾，提高贫困户贷款可获得性，针对贫困户的具体情况，藏区人民银行建立了有别于一般农户的贫困户信用评级标准和评定方法。主办银行按照人民银行制定的标准和办法，会同当地村级组织开展对建档立卡贫困户的信用评级工作，为建档立卡贫困户颁发特殊的信用证，使贫困户能够免抵押担保获得小额贷款支持。

（四）创新金融服务机制，确保政策落地不脱节。创新构建村级“五个一”精准扶贫金融服务机制，人民银行县支行或扶贫局、主办银行、村干部确定一位掌握相关政策的人员，分别担任精准扶贫金融服务的联络员、服务员、协管员，并通过已建立的政策、办法，为贫困户建立一份金融服务档案，颁发一份贫困户特殊信用证，形成3（人）+1（证）+1（档案）的扶贫开发金融服务机制。通过“五个一”机制，能有效确保各项金融扶贫政策的落地，避免政策在传导过程中有脱节现象出现。同时，通过“五个一”精准扶贫金融服务机制能及时了解和掌握贫困户、新型农业经营主体、特色优势产业在金融支持下的发展状况和金融服务需求变化情况，并为贫困地区各类主体提供动态的精准金融服务。

（五）打造三级联动机制，实现州、县、乡（镇）分级包干。建立人民银行省会中支重点联系州，州中支重点联系县，县支行重点联系乡镇的包片联系工作机制。人民银行西宁中支牵头在全省创建以贫困户为点、贫困村为面、贫困县为片的“点、面、片”相结合的三级联动机制，联合扶贫、银监等有关部门和主办行建立三级联动联系制度，明确各单位精准扶贫金融服务的职责，对藏区脱贫任务进行分级包干，将责任落实到人，确保贫困户、贫困村、贫困县的各类金融服务问题有人过问，有人解决。

（六）构建扶贫开发贷款管理机制，详细掌握扶贫开发贷款流向。在金融支持精准扶贫过程中，要求扶贫开发金融服务主办银行完善扶贫开发贷款管理机制，专门设立扶贫开发贷款总账和明细账，使发放的每笔扶贫贷款明确到村、到户，到企业、到项目。同时，对地方法人金融机构运用人民银行再贷款发放的扶贫贷款，实施专项台账管理制度，确保优惠利率的再贷款全部用于扶贫领域。

（七）建立扶贫贷款贴息机制，降低贫困地区信贷融资成本。为确实降低贫困地区信贷融资成本，减轻贫困户利率负担，主办银行对建档立卡贫困户提供5万元以下、3年期以内的贷款，原则上执行基准利率，并按基准利率给予全额贴息。根据新型农业经营主体和特色优势企业吸纳贫困户脱贫致富情况给予支持，按每吸纳一户贫困户给予10万元以内的贷款进行累加，贷款额度不超过500万，贷款期限3年以内，执行优惠利率，并按基准利率的50%给予贴息；对贫困地区产业化龙头企业贷款按基准利率的30%给予贴息。贴息资金全部由财政扶贫资金承担。

（八）完善风险防控机制，防止出现系统性风险。为防止扶贫贴息贷款出现系统性风险，主办银行在扶贫领域贷款不良率高于5%时，停止发放此类贷款，待不良贷款清收降至5%以内后重新发放。对于到期未归还的贷款，经过组织清收，逾期90天仍未收回的，经扶贫部门确认，进入贷款风险代偿程序，由扶贫风险防控资金先行代偿不良贷款本息的40%，主办行承担60%。后期清收的贷款本息按相同比例分配。

（九）建立监测考核机制。建立和完善贫困地区针对建档立卡贫困户、新型农业经营主体、特色优势产业的统计分析制度，及时掌握各金融机构扶贫开发金融服务工作进展情况。将主办银行支持精准扶贫目标完成情况作为调剂再贷款、再贴现限额、差别存款准备金动态调整、差别化监管的重要依据。对未全面完成扶贫开发金融服务承诺的主办银行，视其完成情况，要求其限期整改或取消主办银行资格，被取消主办行资格的金融机构不再享受相关政优惠策。

三、金融支持青海藏区精准扶贫的初步成效

（一）金融服务贫困区成果突显。按照精准扶贫金融服务的思路，青海人民银行系统从机制建设、组织体系、政策保障等方面，出台并组织实施《金融支持精准扶贫青海行动方案》、《贫困户信用评级办法》等意见办法，初步建立了一套较为完整的精准扶贫金融服务体系。2015年，全省藏区均已确定扶贫开发金融服务主办银行，藏区内10多家人民银行分支机构对30多个贫困县（市、行委）的精准扶贫金融服务工作进行了包干，已在1000多个村开展精准扶贫金融服务工作，每村确定金融服务协管员。

截至2015年12月末，青海省藏区11万户贫困户中已建立37671户金融服务档案，对24267户贫困户开展了信用评级。主办行制度建立以来，对藏区贫困户和带动贫困户脱贫的农村经济组织发放扶贫贴息贷款5.2亿元，其中发放小额全额贴息信用贷款3.6亿元，户均贷款1.7万元，落实各类扶贫风险防控资金共2.7亿元，使贫困地区人均纯收入有所提高。

（二）金融服务贫困区案例。在精准扶贫金融服务模式的框架下，藏区各市州因地制宜开展了精准扶贫金融服务工作，探索实施了一大批精准扶贫模式，如：黄南藏族自治州“农贷协管员”模式、海北藏族自治州“产业化”扶贫模式、果洛藏族自治州“农户联保贷款+农村专业合作社+财政资金担保+信用工程”的扶持模式、海西藏族蒙古族自治州“政策+机制+联动”的柴达木扶贫开发模式等，都在有条不紊地组织实施。

玉树州藏族自治州曲麻莱县约改镇是国定贫困乡镇，这里的农牧民曾经长期承袭着挖虫草、放牧等“靠天吃饭”的生活方式，因有效担保资产不足，能够获得银行贷款的农牧民屈指可数。青海省精准扶贫行动方案要求对建档立卡贫困户实施特殊的信用評定办法，采取“信用创评+信贷扶持”模式，破解了农牧民无担保、无抵押的问题。截至2015年6月末，曲麻莱农商行对农牧户各项贷款余额4485万元，其中，小额信用贷款余额1273万元，是2011年小额信用贷款余额的15倍。2015年上半年，当地农牧民人均纯收入为1506元，是2011年的2.9倍，683户牧民走上了致富的道路。

四、金融支持青海藏区精准扶贫中存在的问题

（一）思想认识有待统一。青海省相关部门高度重视扶贫开发金融服务工作，出台了一些列金融支持精准扶贫的政策、措施，但个别金融机构和基层金融工作人员在政策、意见落实过程中，存在工作不深入等问题，对扶贫开发金融服务工作重视度不够，思想认识不到位。

（二）金融服务范围有待扩大，综合配套政策亟需完善。一是扶贫开发金融服务主办银行数量少，目前全省金融机构只有两家是扶贫开发金融服务主办银行，覆盖领域有限；二是服务范围相对狭窄，贫困地区金融机构主要提供信贷支持，在农牧民创业指导、理财服务、移动金融、生活类金融服务等方面介入较少；三是扶贫链条不健全，影响金融扶贫政策效应，导致贫困地区部分经济作物和特色产品不能及时销售和变现，致使部分农牧户不能如期脱贫，后续配套政策亟需完善。

（三）贫困户动态监测机制有待完善。随着扶贫开发工作的推进，贫困户的数量、名单变动较大，由于贫困户退出机制和动态监测机制的不完善，贫困户脱贫、非贫困户返贫数量和名单不能及时准确更新，金融机构的主要扶贫对象和贫困户信用评定对象不明确，导致金融机构不能准确核定扶持对象的贷款额度、利率执行水平，信用评定时存在贫困户和一般户信用评定标准选择的问题。

（四）财政扶持资金有待进一步增加。按照扶贫开发金融服务主办银行支持贫困地区发展的信贷投放计划以及其他金融机构支持贫困地区发展意愿，目前财政风险防控资金额度和贫困地区金融服务补贴资金相对较低，同时存在部分地区扶贫风险防控资金未到位等问题，导致金融机构支持贫困地区发展的内生动力不足。

（五）政策宣传不到位。基层政府相关工作人员和金融机构服务人员对前期出台的扶贫开发金融服务政策了解不全面，存在片面解读相关政策等问题，同时基层农牧区老百姓存在对扶贫政策、扶贫贷款贴息比例、扶贫贷款申请途径不了解等问题。

五、政策建议

（一）健全贫困地区金融组织体系。鼓励金融机构在贫困地区设立分支机构，引导政策性银行加大对藏区基础设施建设信贷投放，积极推进区域内国有商业银行向县域和乡镇网点延伸，支持股份制商业银行县域布点展业。各类金融机构要主动承担社会责任，申请成为扶贫开发金融服务领域的主办银行。支持民间资本参股贫困地区村镇银行、小额贷款公司。引导保险机构向贫困地区拓展保险业务。逐步形成商业银行、政策性银行、小额信贷、保险、担保等多层次、全方位金融体系，使农村金融服务覆盖更多的贫困群体。

（二）创新金融产品和服务方式。各金融机构要积极介入精准扶贫金融服务工作，探索开发适合藏区不同领域、不同主体等贷款专项产品和服务模式，为建档立卡贫困户、新型农业经营主体、特色优势产业、能人大户等量身定制金融产品和服务方式。不断完善网上银行、手机银行、电话银行、短信银行等，通过手机银行、短信银行填补农村及偏远地区金融服务空白。应研究制定以建档立卡贫困户为服务对象的信贷管理方式和信贷产品创新，探索开展以土地草场等经营权为抵押的贷款方式，制定相应的贷款管理办法和实施细则，不断提高贫困地区建档立卡贫困户、不同经营主体金融服务的获得率。

（三）加大考核力度和正向激励。一是通过信贷政策导向效果评估，对辖内金融机构扶贫开发金融服务工作开展情况进行评估，评估结果将在一定范围内公开，并将评估结果作为调剂再贷款、再贴现限额、差别存款准备金动态调整的重要依据；二是充分发挥扶贫再贷款的引导作用，对支持贫困地区发展力度大、效果好的地方法人金融机构在扶贫再贷款安排上给予优先满足。

（四）加强政策配合，凝聚扶贫合力。一方面，以产业政策、财政资金为引导，充分发挥好产业政策、财政政策与信贷政策的合力作用。另一方面，充分发挥地方政府服务基层的作用，为藏区建档立卡贫困户、能人大户、小微企业等的发展创造更便利的条件和外部环境，完善后续政策，加强已有各项扶贫政策的衔接配合，形成贫困地区资金需求有来源、自我发展有意愿、产品销售有出路的良性循环发展局面。

（五）加大财政扶持力度。地方政府应加大财政资金支持力度，充分发挥财政资金的撬动作用，逐年增加专项资金和其他类型的政府性扶贫资金，用于扶贫贷款贴息、风险防控、偏远金融机构经营补贴等，逐步解决贫困地区金融机构扶贫成本高、风险大、收益低等问题，通过扶贫贷款贴息，切实降低贫困地区老百姓、能人大户、中小企业的融资成本。

（六）建立贫困户动态监测机制。逐步建立贫困户退出机制和动态监测机制，及时准确的掌握贫困户脱贫、非贫困户返贫名录。金融机构要加强与扶贫部门的沟通衔接，根据最新的建档立卡贫困户名单，探索建立贫困户、脱贫户贷款额度动态核定机制和浮动利率机制，形成贫困户享受相关政策有保障、脱贫户逐步退出不返贫的金融扶持模式。

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The Practice and Path of the Financial Support to Taking Targeted Measures for Poverty Alleviation in Qinghai Tibetan Areas

WANG Changsong

（Xining Provincial Sub-branch PBC， Xining Qinhai 810001）

Abstract：Accelerating the Tibetan-inhabited areas （hereinafter referred to as the Tibetan areas） out of poverty to get rich is the important manifestation to carry out the requirement of general secretary Xi “realization of well-off with all ethnic minorities”. The paper reviews nine measures of the financial support to taking targeted measures for poverty alleviation in Qinghai Tibetan areas， summarizes the phased results and typical cases， and analyzes the problems in five aspects of the financial support for poverty alleviation and development. On this basis， the paper puts forward eight suggestions on how to do a better job of the financial support to taking targeted measures for poverty alleviation in Qinghai Tibetan areas.

Keywords： financial support； Qinghai Tibetan areas； taking targeted measures for poverty alleviation

責任编辑、校对：王红莉