税务行政执法全过程记录制度和依法治税

□ 曹映平

(湖南税务高等专科学校，湖南 长沙 410116)

税务行政执法全过程记录制度和依法治税

□ 曹映平

(湖南税务高等专科学校，湖南 长沙 410116)

税务总局根据国务院的要求安排执法全过程记录制度试点工作，旨在试点构建税务机关税务执法过程全部环节证据自我保存体系，实现税务行政执法过程“全程留痕”，并且可以对规范税务行政执法程序、提高依法治税工作质量有特别的促进作用。

税务行政执法;全过程记录

行政执法全过程记录制度是行政机关在执法过程中，对涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的执法活动，通过文字、音像等记录方式，对行政执法行为记录并存档，实现执法全过程留痕并且可回溯管理的制度。根据税务行政执法的特点，税务机关执法活动全过程记录应当包含税收行政许可、非许可审批、税务行政确认、税务征收、税务管理、奖励、检查、处罚、强制、复议等环节。

在税务系统已有部分机关早就在尝试实施执法全过程记录制度，国家税务总局早在2015年《关于全面推进依法治税的指导意见》中，就明确提出了建立执法全过程记录制度等。各级税务机关在这个意见指导下，已经不同程度相继落实了税务行政执法全过程记录的工作要求。

国务院办公厅于2017年1月19日发布的《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》要求在部分地区和行业，试点“建立执法全过程记录制度、严格执行重大执法决定法制审核制度、推行行政执法公示制度”，国家税务总局在该方案中被列入了“三项制度”试点的范围，国家税务总局也根据国务院的安排，落实了相关试点要求。这项工作的推进，对于依法治税工作有特别的意义。

一、促进税务机关自我管理机制的完善

从当前税务行政执法情况分析，某些税务执法机关仍在一定程度上存在不严格按程序执法、特别是税务案件定案证据等不符合法律要求等问题，导致税务行政行为存在不同程度的法律问题，有的还引发不必要的行政争议。但由于税务机关目前比较强势的社会地位，纳税人通过法律程序主张救济权的概率并不太高，税务执法人员容易滋生在证据和程序问题上的思维惰性，其严格依法办事的意识就可能没有得到特别强化。而执法全过程记录制度使执法行为全程留痕，不严格依法执法的行为可能因回溯而被发现被追究，税务机关内部和外部的监督机构可以定期或不定期抽查记录对比核查，使执法行为看得清楚明白，为税务干部考核评价体系提供准确、翔实的痕迹资料，使对税务干部工作考核的结果趋于客观公正，也使监督机关发现的问题能及时提示和纠正，能较为主动地保护税务干部队伍。

这会对税务行政执法行为规范形成倒逼机制，客观上能增强干部自我约束意识，自觉规范执法行为，促使税务干部重视程序合法和实体合法，注重法律政策和相关业务学习，自觉严格依法办事。而税务干部能否严格依法办事，实际上直接体现了税务机关依法治税的能力。税务干部行政执法能力提高了，税务机关行政执法活动的质量和效率就能得到相应的保证。所以，税务行政执法全过程记录制度对于促进税务机关保证执法人员依法履职，防止权力滥用或损害当事人合法权益的行为发生，保障公民、法人、其他组织及执法人员自身的合法权益，最终实现全面落实政府行政执法的具体要求是一个很好的自我完善的机制。

二、促使税务机关管理水平进一步提升

执法全过程记录制度实施过程中，对什么事情需要记录、如何记录、谁是责任主体、如何保证制度实施等问题的落实，必然导致税务机关对已有的税收征管业务流程的规范进一步细化和梳理，明确各业务环节的责任人员、责任主体、工作规范、时限起止，确保了工作质量和效率，在制度执行过程中规范各种执法“工作底稿”、税收执法文书等事项，实现税务执法工作的业务处理明白交接和制约，让责任更加清晰，资料标准更加统一规范，带来税收执法过程的高质量运行。

执法全过程记录相当于一面镜子，能照见税务机关办事的全过程，税务机关对外的行政行为都披露于记录之中，税务机关能在自我审视中减少执法工作错位、缺位、越位的现象。比如促成实现税务机关窗口受理要件统一，服务规范标准统一，税务机关文书统一，一次性告知到位、不让纳税人重复跑腿等，进一步帮助税务机关服务质量的提升。

再则，通过执法全过程记录制约，实现税务干部进户执法过程全面监控，通过执法记录仪等记录固定执法现场情况和执法内容，记录各类执法现场处置的情况。能促使税务管理人员、检查人员注意进户执法程序，有效解决税务人员进户执法的随意或行为不规范问题，有利于确保法的程序和实体规定得到有效执行。

三、帮助税务干部防范执法风险

在税收管理程序中通过执法全过程记录制约，可以细化涉税审批事项的全方位监控，因为税务调查人员在审批事项调查时，留存了相应的音像载体，税务事项审核审批时文书资料、音像载体等可同步印证，一定程度上减少了税务机关和税务干部的管理执法风险。

执法全过程记录制度在一定程度上还避免了进户执法产生的廉政和玩忽职守等风险。近几年来税务干部因廉政、玩忽职守等问题等被司法机关追究的情况时而有之，不少税务干部对在复杂形势下执法心存顾虑，担心在执法时自身行为无法证明而陷入风险之地。而实施行政执法全过程记录的留痕能解决税务干部在特殊情况下无法证实的困难，同时税务干部也能以此制度来推脱某些关系人的不当请求，以此避免被人情所困和被冤屈所致的风险。

四、为税务救济程序中税务机关的证明义务准备材料

执法全过程记录旨在打造了覆盖执法过程全部环节的证据保存体系，在在税务行政执法涉及的相关程序中作为证据使用，特别可以在税务行政行为作出后的后续法律救济程序中，作为税务机关和税务干部自我证明之用。

作为行政救济的法律程序的行政复议、行政诉讼，法律规定税务机关承担主要等责任，税务机关如果不能全面证明自身行为的合法性，不准备强大的证据资料，特别是缺少对执法程序合法性进行自我证明资料，可能需要承担不利的法律后果。税务机关在过往的复议和诉讼中，在没有影像资料和缺少现场笔录的情况下，常常陷入对某些事实无法用法定证据证明的窘境。执法中出现过税务机关在遇到查账时纳税人不配合，在财务资料复印件上相对人不签字、电子数据采集时不配合取证等等情况，执法工作常常陷入僵局。而实施执法全过程记录制度后，增加了视听资料、现场笔录等作为证据，补强了证明种类，能有效解决这些复杂情况的证明问题，税务机关能为后续司法证明准备更充分的证据。

五、为税务机关应对舆情处理提供基础信息

税务执法行为对相对人利益影响巨大，甚至一个税务具体行政行为就可能事关企业的存亡，也可能诱发税务机关与行政相对人的各种冲突。税务机关建立健全执法全过程记录信息收集、保存、管理、使用等工作制度，在税务舆情处理工作中有利于及时、实事求是处理问题。

税务机关舆情应对工作中，基础信息的掌握是关键，建立健全执法全过程记录制度是夯实了舆情应对工作的基础，使舆情处理部门能相对客观、快速了解执法真实过程，方便有关部门在正确处理问题时能以事实为依据，及时、实事求是地处理好问题，在促进问题解决和化解风险的过程中少走弯路。

国家行政机关对舆情处理的能力日益提高，但也存在基础信息缺失、应对不利的情况，比如当公众对执法细节进行质疑时，执法机关缺乏执法全过程记录的支撑，难以拿出执法全过程的完整记录进行回应等情况时有发生。面对来自于不同方面的质询，执法部门有时面临无法自证其清的窘境，行政行为的各方合法权益也无法得到很好保障。

税收工作事关国家财政收入，也直接影响社会经济、文化、民生、国防、教育等国家大事。如果舆情处理不利，将可能影响国计和民生，而行政执法全过程记录实现了税收征收管理业务全面痕迹化的管理并且可以回溯过程，使税务机关执法程序更加规范化，执法能力更专业化，执法成果更透明化，执法的监督更制度化，能为税务机关舆情应对和处理提供有价值的资料支撑。

总之，税务机关落实执法全过程记录制度有多方面价值，其提升税务机关管理自我完善、规范行政执法行为、防范税收执法风险、有效处理舆情问题等方面的价值，必将带来依法治税、依法行政工作的进一步落实，带来税收法治工作的进一步推进。

［1］国家税务总局关于全面推进依法治税的指导意见(税总发〔2015〕32号)［Z］．

［2］娄底市国家税务局．税务行政执法“三项制度文件汇编［Z］．2017．

［3］毕节市地税系统执法全过程记录办法(试行)［Z］．

F810．422

A

1008－4614－(2017)06－0023－03

2017－11－2

曹映平(1960—)，女，湖南双峰人，湖南税务高等专科学校副教授，主要研究方向:税务行政执法。