放管服：竣工验收的法治创新

2017-03-08胡利明中央民族大学法学院北京100081

湖北工程学院学报 2017年2期

胡利明(中央民族大学法学院，北京 100081)

放管服：竣工验收的法治创新

胡利明
(中央民族大学法学院，北京 100081)

竣工验收是房地产形成的重要标志，在房地产市场发挥着特殊的功效。“放管服”是行政体制改革的总体思路和行政管理改革技术路线，“竣工验收”是房地产社会的重要专业术语，“法治”是现代社会的发展方向和运行环境，既是社会运行环境，又是社会事项的规则理念保障，还是社会前行的正确方向。“放”表明法治思维质变，“管”属于法治行为量变，“服”体现法治理念巨变，共同提前准备法治前提，共同创新竣工验收法治制度。

竣工验收；放管服；行政监管；法治理念；法治创新

竣工验收属于整体意义上的法律概念，既是建筑工程和房地产形成过程中的重要关节，又是区分两者的重要界线，即从建筑工程竣工验收合格交付使用之后才称为房地产。竣工验收是区分建筑工程与房地产的重要标志，它既是形成房地产过程中的重要环节，又是区分两者的重要界线。所以，竣工验收合格是建筑工程和房地产区分界定标准。[1]2016年5月9日李克强总理提出放管服改革的重大措施(具体内容参见公开资料)，“放管服”(以下一般不加引号)要求彻底转变对建筑工程的行政管理(治理)思路，既要放松传统管制，又要最少、最精和最必要的监管，还要从事行政服务工作，充分为市场提供自由交易、自律管理的机会。根据行政机关本质上是公众的服务者[2]的原理，政府在竣工验收领域的行政工作将体现放管服时代的“服务”精神。所以，竣工验收的法治创新在放管服时代既是行政管理改革的发展趋势，又是现代法治思维的实践创新，还是法治理念在竣工验收领域的“创新发展”，更是政府管理和市场自律的“共享发展”。

一、放管服：竣工验收的法治基础

放管服是在创新时代发展的产物，成为创新思维转变的重大契机。竣工验收合格成为房地产成立的标志，进而为房地产区分所有权成为法律权利奠定物质基础和理论基础[3]，目的在于保障房地产的传统安全。放管服创新发展融合于竣工验收，需要若干“设施基础”密切“配套”构建其法治基础。

1．政府与市场：决策与资源配置。放管服是现代管理的法治创新，在竣工验收管理方面显得特别明显，既有理论基础，又有实践根据，更有决策主体政府。政府是放管服理念的“操作主体”，发挥战略决策作用，决定相关重大战略决策事项，然后由若干参建主体分门别类地从事具体事务成为“执行主体”。政府处于决策主体地位，是竣工验收的决策主体，参与单位是执行主体，这属于竣工验收放管服转型的法治前提要素。另外，根据资源配置规律分配市场资源，竣工验收向放管服方向发展，“市场”发挥资源配置功能，作为资源配置主体负责具体落实执行，顺势引导资源流向，相对公正地安排资源配置，表明市场成为竣工验收资源配置的主体性要素。

2．法治基础的理论要素。

(1)自由与平等：法治基础与规则。自由与法治紧密相随，既有平行意蕴，又有种属内涵，还有价值导向功能；既构建法治的前置性基础，还成为其他前提性要素，发挥基础性的法治功能，全面夯实竣工验收法治转型的根基。例如，自由精神是法治的核心价值，法治是现代文明社会的主流价值。[4]竣工验收的放管服建立于自由事实基础，运行法治思维，体现法治价值，促进社会文明快速发展，进而表明自由成为其法治基础，逐渐契合放管服的法治创新思维。另外，平等形成于自由基础，经常与自由相随相伴，在平等前提下保障自由，在自由基础上追求平等，甚至可以说自由和平等是法治规则的“双胞胎”。其实，平等与自由孪生而伴，缔造平等的法律地位，制造平等的法律空气，形成平等的法治观念。[5]可知，竣工验收的放管服建立于自由基础之上，既要有平等的法治基础，还要形成平等规则，更要形成法治规则理念，形成规则性法治路径，逐渐契合法治思维，实现竣工验收的法治理念创新。

(2)自治与自律：法治方式与动力。竣工验收从严格的政府管制逐渐过渡到相对宽松的自治管理，由参与建设的各方主体根据不同的职责、职务权限分别承诺各自范围内的质量保证，这是政府从人治向法治转变的重要外观，自治发挥越来越重要的基础效用，政府逐渐从竣工验收领域退出权力，将管理事项尽可能地交由参建单位自治管理，树立以自我为核心的法治规则，突显竣工验收的自治法治特征。另外，法治不仅要自治，更要自律，才能显现法治的特殊优势，并紧密关联道德义务。其实，自律并非来源于法律强制力，而是在倡导鼓励下的主动追求行动，是符合社会主体价值的正能量。[6]竣工验收能够脱离政府的传统严格管制，法治根源在于法治主动性追求，尤其是由建设单位主导由其他各相关参建单位参与建设综合防控体系，实质上是各主体的道德主动追求，归属于法治主动源泉力量，外观集中表现为“自律”。

由此可见，放管服背景下的竣工验收既有规范规则的规制，又要提前确立法治前提；主动遵循、主动拥有和主动实践的法治规则，有助于优化升级房地产社会结构。其中，政府发挥决策主体的战略效用，市场调节资源分配，自由和平等分别构建法治基础和形成法治规则，自治主导法治方式，自律形成法治主动动力源泉，共同构建出特色鲜明的法治前提基础。

二、放：竣工验收的法治思维质变

“放”成为放管服思维的“当头炮”，在服务思想转变下促进竣工验收的法治思维转变，将人治性质的强力管制转变为法治性质的自治管理，有效避免权力“闲不住”滋生的腐败现象，成为法治创新完善竣工验收的有效手段。

1． “放”的正向思维。

(1)应放尽放：法治思路。放管服不是遮遮掩掩的“放”，而是要货真价实的“放”，追求“应放尽放”的目标，认真运行法治思路，创新法治理念，真正落实法治任务。法治思维是现代法治国家的基本治国思路[7]，所以，竣工验收属于彻底性法治转型，类似于依法治国的法治思路，即以能放应放、可放应放、需放应放为法治总体思路，既要运行法治思维，又要提前坚持创新法治思路，还要丰富现代法治思维，拓宽法治化运行的通道，构筑新型“应放尽放”的法治创新基础。

(2)放松管制：扩展市场自由。市场经济是通过市场配置资源，根本区别于政府权力包揽安排各种资源配置事宜。由于权力的天然优势，政府容易自发汇集各种资源于己，根据权力惯性或倾向性任性分配资源，市场基本处于可有可无的尴尬状态。但是，放管服的基本思路是放松管制，扩充市场主体的自由活动空间，提升市场配置资源的有效性，直接后果是缩减政府权力操控的空间，有效地减少甚至避免权力寻租空间，为竣工验收提供法治思维转变的“经济前提”，这是现代法治创新的积极发展方向。

(3)简政放权：法治思维质变。放管服在法治术语上突出表现为“简政放权”，实质上这是法治思维质变的核心精髓，既要政府主动退出不该管的领域，又要积极发挥市场主体的主动效用，还要运行法治思维追求竣工验收应然目标，创造力量优化“简政放权”结构，提升“简政放权”的法治质量，既为政府权力管理“瘦身”，又改善提升政府形象，还有效避免权力腐败；既充分发挥市场主体能动效用，又提升市场运行效率，还追求法治思维质变。可知，简政放权反馈到竣工验收领域，突出表现为法治思维质变转型，成为竣工验收法治化运行的重要核心特征，有助于优化打造高效的法治政府形象。

2．“放”的反向思维。

(1)非放弃：管理必要原则。放管服是放松政府管制，通过转换管理思维追求相同或更优质的效果，既不是放弃不管，又不是不闻不问，而是坚持管理必要限度原则，最大限度减少不必要管理，旨在将管理控制在最小范围内。根据法治原理，政府应当是“守夜人”角色，成为最小的政府、管得最少的政府和有必要才管理的政府。可知，放管服思维必须坚守不突破必要管理的原则红线，迫切要求彻底转型竣工验收，要求放松政府管制，既要有管理思维存在，又要确保管理最少限度，即管理以必要为判断标准，而不是彻底放弃不管。

(2) 非放任：有限管理原则。放松管制、减少管理既不是完全放任的任性“放羊”不管，又不是完全由市场自由发展的“无政府”状态，更不是完全排斥任何形式的行政管理。事实上，非放任的有限管理控制是竣工验收法治化发展的精华浓缩，它通过有把握的必要的有限控制手段，根据既定的分配原则分配利益，追求分配正义的正当目标。竣工验收在放管服理念中运行，应当尽量在最小范围内和保持最小程度下有限控制，准确把握管理控制范围、幅度和比例等，这正好融合法治要求的比例原则，有效避免非理性放任管理控制。

由此可见，竣工验收在政府放管服推动下进行法治创新，既是“继续发展”传统管理思维，又“创新发展”传统行政思维，还这种重大转变(质变)为法治思维，以备案替代传统的行政管理，完成从行政管理到市场自治的法治转变，即从政府主导向市场自由的转变。其实，政府放松管制为市场扩充自由，放松既非放弃，又非放任，而是既坚持管理必要原则，又坚持科学有限控制管理原则，还要在“应放尽放”的原则下创新法治思路落实简政放权，完成法治思维质变，共同打造有法治特色的放管服之“放”。

三、管：竣工验收的法治行为量变

放管服在有效管理中逐渐发生量变，中间环节还要有重点地“管”，既逐步减少传统管制色彩，又无形中增量创新管理的法治特色，还形成独特的法治管理行为，最终形成量变的目标结果，共同促进竣工验收法治创新。竣工验收的量变是质变的重要路径方法，通过量变追求质量结果，实质上是法治创新的思维转型，将彻底转型竣工验收的管理思路。

1．宏观管理(监管)思维。

(1)监管管理：行政思维转变。监管是法治管理的时代趋势和科学追求，属于行政思维转型的外在表现，属于彻底转变传统行政思维。竣工验收转变行政思维管理方式，创新开辟监管道路，实质上是科学分配风险，重新再分配财产利益，避免社会不平等现象，努力清除不平等的社会根源，将行政管理思维彻底转型为法治技术管理，逐渐符合现代法治标准，自觉提升法治监督管理的创新质量。

(2)有限管理：落实有限政府角色。放管服的重要核心特征在于有限管理，减少政府权力干预市场的可能性，缩减管理范围和幅度，充分保障市场自由，有效落实有限政府的法治角色，契合法治政府的基本定位，为竣工验收的放管服提供量变要素，同时提升政府管理的科学化水平，将管理严格控制在相对有限的必要领域，显现政府管理的“有限”角色，全面契合现代行政法的发展方向。可知，有限管理属于现代政府管理的发展方向，具体来说能够成为竣工验收过程中政府的管理角色形象，切实落实有限政府的法治目标追求。

(3)事后监管：法治监督补救。在放管服条件下，竣工验收管理变量多种多样，最后还要集中于事后正当性监督管理，而非事先提前介入管制，甚至是不正当的权力干预，影响相关主体的正常行为。事后监管属于补救监督措施，发挥作用的原理在于事后补救性监管，根本原因在于发挥法治主动性，有助于参建主体提前主动按科学标准自治管理，重点突出事后救济监督的特殊性。所以，政府事后监管起着“保驾护航”的作用，这越来越接近现代法治的创新思维，越来越符合法治技术标准，越来越成为现代法治政府监督的重要途径，显现竣工验收的事后监督特性。

2．监管目标价值。

(1)政府监管：法治保障公正。政府管理事务需要根据法治思维转变管理方式，将传统管理量变为监管，重点在于坚持实施监督，在监督过程中实现管理目标，进而追求监管公正价值，原因在于：公正是人类社会的永恒价值追求。[8]其实，公正既是法律价值，更是道德的重要核心价值。[9]可知，竣工验收的管理应归属到政府监督范畴，通过法治监督、监管思维保证公正、公平状态，既追求法律公正价值，又提升道德公正价值，共同夯实公正的法治基础，实质上是运行法治保障实现公正任务，追求公正的法治目标，这一切都归依于政府监管的管理思维的法治创新。

(2)公正监管：完整法治理念。放管服还要落实到公正监管的法治轨道上来，既要求政府处于中立地位，又要恰当地把握“裁判员”角色，还要同时避免成为“运动员”的非公正角色，这样的监管角色有利于公正落实竣工验收监管任务，充分追求完整法治价值，在公正监管过程中丰富完整法治理念。法治既要体现准时公正[10]，又要体现完整公正[11]。所以，竣工验收既依赖于公正监督，又追求公正监督，在行政监管过程中追求完整公正目标价值，创新公正的法治监督轨道，努力完成全面监督的法治任务，将构成竣工验收法治量变的重要要素。

(3)合理监管：法治比例理念。竣工验收在放管服环境中必须创新监督方式，既要依科学技术进行标准监管，又要按照标准进行确定监管，还要有可衡量的技术标准进行衡量，更要运行法治比例原则进行优化监督，这要求合理恰当、公平和公正监管，发挥合理监管功能，显现法治比例正当理念。

由此可见，放管服的“管”不是继续传统性管理，而是创新发展监督性管理(监管)，即政府从提前介入干预管理逐渐过渡到事后补救监管，既增量法治主动精神，又为自律管理提供法治保障力量。其实，有限管理促进落实有限政府角色，政府监管追求法治保障公正，监管管理要求转变行政思维，公正监管确立完整法治理念，合理监管遵循法治比例规则确保正当管理，事后监管构成法治监督补救的重要措施。

四、服：竣工验收的法治理念巨变

放管服在坚持“放”的前提下，彻底改变“管”的思维方式，落实到竣工验收领域，坚持服务为主，创新服务理念，确立行政服务思维，有机融合“服务”与“行政”价值，在行政过程中坚守服务原则，在服务过程中实现法治理念巨变。

1．服务思维定性。

(1)服务：柔性法治理念。服务相当于行政柔性行为，不同于传统行政的强制行为，前者是以为他者提供“服务”为目标，后者以管理被管理对象为职责；前者属于服务理念，后者属于强势强制；前者以合作协商为基本价值理念，后者以服从命令为行为措施。根据平等的自由精神是一种普遍抽象的自由[12]的原理，服务既属于平等范畴，又属于自由理念，还属于自由和平等的理论融合物。所以，“服务”柔性思维既能创新法治管理方式，又能成为竣工验收的重要内涵特征。

(2)服务合作：协商共治法治理念。竣工验收自觉运行放管服思维，协商共进服务于竣工验收，既定位于服务，又需要必要的合作，还在协商的过程中完成“共治”(竣工验收合格)的法治期待目标，体现了协商共治的法治特色和服务合作的行政法精神，从而使法治思维产生重大转变，尤其是由传统强制转型为行政性的私法合作。所以，行政有服务的理念，服务有行政的基本属性，既要求政府机构在竣工验收中服务于参建单位，又要求政府与参建单位之间内在共治，还要求他们共同合作保证建筑工程质量。

2．行政合作服务。

(1)行政服务：私法法治思维。放管服属于法治思维的重大转变，属于行政向服务方向转型，属于公法私法化发展的重要范畴，既离不开行政范畴，又少不了私法支持，其中的关联要素是风险因素，与之相关的内外风险诸多，笔者曾经提出个人合作建房对外部相对人造成债的风险和在建房过程中形成的内部风险。[13]可知，竣工验收的行政服务转型既要坚持主导运行行政法思维，又要根据私法理念运行服务思维，政府在竣工验收过程中体现服务价值，尤其是通过行政私法服务理念展现法治理念的巨变特征。

(2)行政合作：权力制约法治理念。现代行政法治的观念转型需要增量合作要素构建合作型行政，运行法治创新思维，突出表现为权力相互制约的法治机制，在合作过程中制约，在权力制约状态下行政合作。竣工验收曾经在行政轨道上运行，发挥权力制约功能，在制约过程中优化权力结构，提升现代行政法治质量，在放管服环境中加快行政合作步伐。例如，只有在制度设计上分清责任，分工、合作和制约才能得以实现，需合作行政行为才能真正发挥出功能。[14]可知，竣工验收的放管服法治转型，既要借鉴现代行政合作理论，又要设置必要的分工程序，还要科学的制约机制，共同发挥行政合作的权力制约作用。

由此可见，竣工验收现代转型取决于放管服，这既是转型的现实环境要素，又是法治转型的基础，还是法治思维转向的标志，更是法治化竣工验收备案的重要步骤。根据行政法治原理分析，竣工验收的法治创新坚持柔性服务理念，行政服务借鉴私法法治思维，服务合作属于协商共治法治理念，行政合作要求权力相互制约，进而促进竣工验收在放管服环境中完成法治理念巨变。

五、放管服：竣工验收的法治创新

放管服既是竣工验收转型的法治前提，又是现代竣工验收的法治创新。具体来说，“放”、“管”、“服”三者都有创新内涵，都以法治为核心要素，既要“放得开”，又要“管得好”，还要“服务实”；既要法治思维质变，又要法治行为量变，还要法治理念巨变。所以，在放管服条件下竣工验收的法治创新，以“放”为起点，以“管”为核心发生重大思维转变，从以“管”为重点彻底转换到以“服”为中心。

1．诚信：竣工验收法治创新基础。诚信是法治社会的道德基础，法治思维需要诚信支持，以诚信为起点构筑法治社会状态，原因在于：诚信原则为现代私法的一项基本原则。[15]另外，诚信既是道德要求，又是法治追求，更是行政法治的严格要求。[16]这不仅是放管服对竣工验收提出法治创新要求，还属于普遍性社会信任，建立于诚信的法治基础。例如，普遍的社会信任是指在一定的制度规范、知识信息的背景下，公民相信公共权力或其他社会成员在社会交往中会做出符合正义规则、契约要求的行为。[17]可知，竣工验收的放管服转型坚持向私法方向发展转变，实质上依赖于诚信法治基础，既要有诚信的社会客观环境，又要有法治自由平等，还要有法治思维，更要有法治核心精神的主导运行进程，共同表明诚信是其放管服转型的法治前提。

2．服务：法治创新思维。

(1)垂直隶属→横向平权：法治思维转型。竣工验收规则属于政府垂直型的管理体制，参建单位系统与政府机构之间属于垂直隶属关系，政府机构成为主导核心“发号施令”于参建单位。放管服转型下竣工验收，建设单位成为全程的主导核心，法治思维转型属于横向平权型的体系，相对“平等协商”追求良性效果，原因在于：从垂直向横向转型，从隶属向平权转变，从管理向服务转变，实质上是从人治观念转型为法治观念，属于法治监管思维的重大变革，符合现代法治基本精神。[18]更精确地说，平等是制度规则的核心灵魂。[19]所以，放管服条件下竣工验收平等构建制度规则，成为现代法治的核心灵魂，实现从垂直隶属向横向平权转型，其平等思维向度吻合法治技术标准，属于法治创新发展结果。

(2)管理→服务：法治理念转变。中国从古至今运行官本位思维，虽有细微变化，仍没有改变以行政为中心的习惯传统。竣工验收以管理为本位不足为怪，在放管服影响下向服务方向转型，坚持创新开辟服务路径，逐渐抛弃传统的管理本位，实现法治理念的重大转型，既限制控制公权力的不当干预，又保障相对人的合法权益，还落实服务本位，完成管理向服务的彻底转型显现平权法治特征。

(3)管制服从→自觉主动：法治驱动力。管制是传统行政的外在特征，服从是传统行政的内核，集中表现为对公权力的屈从受制；而现代法治转型既需要自觉意识，更需要主动行动。例如，法治需要自觉，自觉是法治的重要核心标志。[20]竣工验收的法治创新转型既要抛弃传统的管制服从思维，又要创新自觉意识，还要主动遵循法治规则，更要主动的法治行动，由各参建单位自觉提高建设质量，自觉按照道德底线要求保证建造品质，自觉主动维护建设工程的法治质量，自觉优先法治创新，发挥法治主动动力效用。

3．服务创新方式转型。

(1)他治他律→自治自律：法治强度柔化。传统法律由他者治理，表现为外部规制，体现他律精神。现代法治既要基于自治治理，又要自律完善治理，法治的本义要求自律，最高追求目标是创造主动自律，完成法治精神上的自律自治。所以，现代法治既追求自律，又创新更多、更高的自律，还要完成法治“无为而治”，真正体现“自治”特色，逐渐柔化法治的强制力度，逐渐将强制法治转型为柔化法治，逐渐突出在新时期的时代特征。更具体来说，竣工验收是参建单位对建筑工程质量作承诺保证的自律行为。[21]竣工验收的法治创新的根源在于自治行为，契合主动的法治步伐，实现自律法治的目标，完成他治他律的法治转型，表达出法治的柔性合作要素，优化现代法治的技术质量，属于法治强度柔化表现。

(2)重实体→重程序：法治程序价值。现代法治重视程序价值，程序既是实体的保障，又是独立的程序存在，将发挥独立的规制功能，紧密关联竣工验收的法律过程，形成竣工验收的政治程序。其实，正当程序是对程序的总体要求，行政程序是正当程序的具体微观要求。[22]所以，竣工验收的法治创新侧重控制实质质量，以各个参建单位的自治自律为核心方法，同时将正当程序引领到法治轨道上来发挥程序控制作用，通过严格规范程序确保建设工程质量，全面提升程序法治品质，全面显现法治程序的特殊“功劳”。

由此可见，竣工验收在放管服条件下创新发展，彼此共同促进法治和竣工验收的精神理念融合，共同在法治力量作用下促进发展进步，共同创造法治新天地，共同为竣工验收提供法治视野，共同缔造诚信的法治社会。其实，诚信提供法治前提，实现服务的法治理念转变，追求横向平权法治思维转型，自觉主动汇集法治主动动力，自治自律显现法治强度柔化，重程序体现法治程序价值，共同完成竣工验收的重大法治创新。

综上撰论，“放管服”是行政体制改革的总体思路，“竣工验收”是房地产社会的重要专业术语，“法治”是现代社会的发展方向和运行环境，三者本来“互不相干”，学理性关联之并非易事。其实，放管服紧随时代步伐，促进竣工验收(备案)法治创新发展，在法治动力推动下既提供法治前提，又形成有特色的竣工验收法治创新：“放”表明法治思维质变，“管”属于法治行为量变，“服”体现法治理念巨变，共同构筑竣工验收的重大法治理念创新。因此，在“万众创新，大众创业”的改革创新背景下，放管服是行政管理改革的专业技术路线，法治既是社会运行环境，又是社会事项的规则理念保障，还是社会前行的正确方向。所以，竣工验收基于放管服环境而生，在市民社会环境中创新发展，追求法治时代的理念创新，自觉有机协商串联“放管服”和“法治”，共同创新放管服条件下竣工验收法治制度，在自觉法治主动作用下自我提升建设工程质量。

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