从“民众参与司法”看我国人民监督员制度及改革

李咏馨(黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨 150080)



从“民众参与司法”看我国人民监督员制度及改革

李咏馨
(黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨 150080)

人民监督员制度的核心价值在于民众司法参与性。我国在构设这一制度时借鉴了日本的审查委员会制度，而十二年的实践，伴随着我国司法改革，人民监督员制度亦完成了从内部监督到外部监督的职能转换。

民众参与司法；大陪审团；审查委员会；人民监督员制度

一、中西方民众参与司法的历史传承

司法独立几乎是所以民主法治国家依法设定的一项审判基本原则，这一原则的设定是为司法公正服务的。公正是司法追求的价值，这一目标实现需要很多因素，司法独立是一个，与之字面上看似矛盾的“司法的民众参与”也是实现公正的因素。

民众参与司法并非我国首创的，相反，我国在这方面起步比较晚。而西方国家很早就秉承司法的民众参与，以维护国家的司法公正和民主制度，比如美国的陪审团制度。实际上，民众参与司法一直都被视作民主的一种表现形式，甚至于也是对历史、对宗教信仰文化的一种传承。传说中古希腊的众神审判，雅典娜面对极有争议的奥瑞斯特斯杀母案，她提出，奥瑞斯特斯基于强烈愤怒的杀母行为是基于为父复仇，这种特殊的情节，她个人也无法且无权决断。因此，雅典娜提出要组成一个由多人构成的永久法庭，由其他的神来共同充当陪审员，审理这起不同寻常的凶杀案。当时一共十二个神担当了陪审员的角色，作了集体表决。而“十二”这个数字，恰恰是我们比较熟悉的美国小陪审团的人数。近现代民主制国家，倡导的人民主权原则、代议制政府等制度都是为了防止权力的滥用，民众参与司法也是基于这样的考量。甚至于在有些国家，一部分司法权不仅被民众参与了，而且被分享了，还有的被民众“剥夺”了。这样的设定一方面与司法的民主性理念相契合，另一方面也体现了公民私权利对国家公权力的制约。民众对司法机关行使司法权进行监督，这种监督属于外部的社会监督，它先天具有社会公信力，更易被社会所认同。很明显，这种认同对个案的公正有重要意义。因为与专业的司法人员不同，民众是没有受过专业训练的、没有专门法律知识，他们对案件的认识和判断可能不会如法律人一样从纯法律的角度思维出发，而只是从一个普通人的视觉角度去认知法律问题，可必须承认的是，一个社会的主流价值观说的就是这些普通人的观点。司法引入民众的参与，即将社会主流价值观导入了具体个案中，其结果是具体个案的公正性会得到普通大众的认可。另外，司法的民众参与，还有一个非常值得津津乐道的作用——教育民众。美国学者对全国8 000名陪审员进行过一项调查，研究表明，参与过刑事陪审团并作出裁决的陪审员，其在随后的选举中参与选举的频率，要比那些因各种原因被解除的陪审员或候补陪审员更高。参加完陪审之后，63%的人对陪审制度持支持态度。我国台湾学者也做过一项统计：真的经历过司法程序的人，对于法官的信任度至少有60%，但进行全体统计时就马上变成30%。大多数的人都是“听说的不信任”[1]。

严格地来讲，在中国，“民众参与司法”是近十几年来才被提出的，我国法律在传统上一直采用的是“依靠群众”这一提法并将其确认为司法的一项重要原则，比如《刑事诉讼法》第6条规定，公、检、法“进行刑事诉讼，必须依靠群众”。早先年间，民众参与司法问题在我国受到了“冷遇”。这种冷遇，可以说是在“文化大革命”那个特殊历史时期所盛行的“群众司法”所遗留下来的敏感带。我们基于对历史的反思，导致在相当长的一段时间内对“民众参与司法”讳莫如深。即便是上世纪90年代末的司法改革也主要围绕法官职业化进行了详细规划，而没“人民陪审制度”什么事，这也是为什么，我们的人民陪审制度早在新中国成立后就被法律规定了，但历经几十年，其制度却没什么大变化，而这种不变化并非因为制度本身很完善，而是因为其受到了忽视。直到2002年，司法民主化才开始被立法认可并在司法实践中摸索创新。例如，检察机关在2003年首次提出了人民监督员制度并试运行；人民陪审员制度在2004年立法上取得了新突破。而到了2015年，党的十八届五中全会进一步指出要完善人民监督员制度。因此，在建设社会主义法治的大环境下，研究民众参与司法的路径、推进民众有序地参与司法，实现对司法监督是一项极具实践意义的课题。

二、人民监督员制度与制度改革

(一)人民监督员制度

人民监督员制度说得简单点，就是对于依法属于人民检察院自行立案侦查的一些案件，由民众给予监督的方式。最早的人民监督员制度可以概括为：各级检察机关通过团体组织等推荐选任一定数量的达到相应条件的公民，聘为人民监督员，人民监督员可以对人民检察院办理一些案件以及情况进行监督、发表意见，以督促人民检察院依法履行职权，促进司法公正。

介绍一个案例以更直观的说明人民监督员的监督工作：2013年某地检察机关办理了一起关于国家机关工作人员涉嫌共同渎职案，该地检察机关拟作出不起诉决定，依据我国当时的人民监督员制度规定，检察机关拟不起诉的案件属于人民监督员制度的监督范围。5名人民监督员中4名认为不起诉决议不正确。随后，检察机关立即组织人员对该案进一步补充证据和材料，最终决定采纳人民监督员的意见，向人民法院依法提起公诉[2]。

可以看出，人民监督员制度成为了检察机关侦查活动的一个环节，甚至于一道必经程序。将检察机关在办理案件中的审查起诉、撤案等工作置于人民监督员的监督之下。

(二)人民监督员制度改革——十二年实践，内部监督到外部监督转换

人民监督员制度自2003年推出，一直到今天都在不断改革完善，其发展历程可以把它归纳为五个阶段：

第一阶段:2003年9月—2004年7月，人民监督员制度初创试点阶段(创设)

第二阶段:2004年7月—2006年3月，全面试行阶段(试验)

第三阶段:2006年3月—2010年9月，规范深化阶段(归纳问题、完善制度)

第四阶段:2010年10月—2015年2月,全面推行阶段

第五阶段:2015年2月—今，深化改革方案 内部监督转化为外部监督

在探索了12年之后，人民监督员制度又进入一个新关键节点——即第五个阶段：2015年2月27日最高人民检察院、司法部联合印发《深化人民监督员制度改革方案》(以下简称《方案》)。

针对12年来的监督成效以及社会各界的反馈，改革后的人民监督员制度呈现新的制度面貌：首先，人民监督员的选任机关不再由检察机关自己选任，而改由由司法行政机关负责。以往由“被监督者选监督者”的模式一直饱受诟病，司法行政机关是脱离于检察系统之外的，具有相对的独立性，由其负责选任监督者再合适不过。与此同时，司法行政机关还要负责人民监督员的培训、考核、奖惩等一系列配套工作。其次，细化人民监督员的选任条件及排除条件，力争更贴近基层群众。第三，选任程序具有极强的可操作性，并接受推荐和公民自荐多方式报名。第四，建立人民监督员信息库，采取个案随机抽选确定人民监督员的管理方式。第五，列举了人民检察院直接受理案件的11种实施监督的情形。第六，完善监督的启动及流程。

三、中外相似制度比较——美国的大陪审团制度和日本的检察审查会制度

引入民众力量对检察权进行监督，这在国外很多国家都早早设立相关制度而且趋于完善，我国的人民监督员制度则尚属于成型初期、还在摸索爬坡阶段，虽然具有很强的中国特色，但无论气质的内容本身的完善还是世界推行中程序的细化，我们都需要对国外已经成型的制度给予更多的比较和一定的借鉴。

(一)美国大陪审团制度

美国的陪审团制度实际上包含两种制度，“大陪审团”制度和“小陪审团”制度。其中，广为我国民众所熟悉是经常出现在好莱坞电影中的那个由12个人组成的“陪审团”，经过庭审最终由这个陪审团来判断被告人是否有罪，法官则据此量刑。这个决定罪与非罪的陪审团，实际上就是“小陪审团”。那“大陪审团”是什么，又有什么权利呢？

2014年美国的密苏里州发生了一起白人警察枪击一名没有武器的黑人青年事件，引起广泛关注。三个月后，有关机构作出“不予起诉”的裁定，让世人大跌眼镜，激发各自种族歧视言论甚至引起一定规模的骚乱。而“不予起诉”的裁定正是由大陪审团决定的，就这样，这个不太为中国人熟悉的“大陪审团”出现在人们的视野之中。

大陪审团与小陪审团，在制度构设上有着根本的区别。首先，大陪审团只参与刑事诉讼，对检察官的起诉是否合理合法进行审查。简单点说即起不起诉的问题;小陪审团既参加刑事诉讼也参加民事诉讼。在刑事诉讼中，小陪审团负责判定犯罪嫌疑人是否有罪，而法官只负责量刑*从这个角度看，我国的人民陪审员制度已经开始向美国小陪审团制度借鉴经验了。。换言之，大陪审团职能发挥在审查起诉阶段，与我国相对应的制度是“人民监督员制度”；而小陪审团功能发挥在审判阶段，对应我国的“人民陪审员制度”。美国联邦的大陪审团由16～23人组成，任期18个月。各个州规定内容则不尽相同。此外，美国还有一种针对特定的个案而成立的“专案大陪审团”，没有固定任期，而是由法官根据案情来确定。联邦小陪审团则由12人组成，依案而设，案结则散。相比之下，大陪审团在任期内可以负责多起案件。而小陪审团则只能参与一起案件的审理。

美国实行检察官和大陪审团的“双重起诉制”[3]，普通的刑事犯罪由检察官决定和提起诉讼；严重的刑事犯罪，则必须由大陪审团审查起诉。所以，可以看出，美国大陪审团的权利并不是对检察院起诉权的监督，而是一种分割，小的给你，大的给我。在选任大陪审团成员的方法上，多数州采用“抽签法”，即在有选举权的且心智健全并无犯罪记录的公民中抽签；另一种是“评选法”，即由法官从候选人中进行评选。陪审团候选人一般是非法律专业、且又无司法经验的普通公民[4]。大陪审团只听取控方证据，其决定基本依赖于检察官提出的证据和做出的解释，而不听取辩护方意见。大陪审团对检察官提交的起诉报告进行表决，结果有三：受理起诉状、不予受理起诉状以及指令变更起诉。受理此诉状，即同意起诉；“不予受理”，即认为证据不足，撤销诉讼，犯罪嫌疑人处在羁押状态的还要给予释放；指令变更起诉，是大陪审团认为检察官指控的重罪没有证据支持，但现有证据能证明该犯罪嫌疑人犯有比较轻的罪名，这种情况下大陪审团可以指令检察官变更起诉。

(二)日本检察审查会制度

在日本，法律设置了三种制度来对检察官行使不起诉权加以审查，它们分别是检察审查会制度、准起诉制度和申请上级检察官行使指挥监督权制度[5]。我国人民监督员制度设定之初，很大程度上借鉴了日本检察审查会制度。

二战后，受到西方的“公民参与审判”司法民主理念的影响，日本结合本国实际情况，设立了检察审查会制度，为日本“公民参与司法”提供了途径。检察审查会有两项职能：既能对检察官的不起诉决定适当性进行审查，又可以对检察业务提出合理化建议或意见。凡是检察官作出不起诉的决定，检察审查会就拥有审查权。检察审查会在行使职能进行审查时，检察官必须配合，向其提出审查的必要文件资料、出席审查会议，陈述对案件不起诉的意见。检察审查会有权询问证人，这与美国大陪审团制度不同。对于法律专业相关问题可以向专业人士征求建议。在审查方式上，日本检察审查会不像美国的大陪审团那样具有调查的权力，难以避免的，理论界评判其说“因调查能力不足等制度上内在之缺陷，其实效性受到质疑，象征性之意义大于实质的效果”[6]。检察审查会成员采取抽签方式，在地方法院的辖区内的拥有众议院选举权的民众中确定成员。日本相关法律规定，有三种情形的人员不能成为检察审查会成员：小学没毕业的；破产后没有复权的；被判处禁锢一年以上或徒刑的。可以看出，制度规定对检察审查会成员的要求是很低的。这点和美国大陪审团制度类似，大众化的组成结构更体现民众参与性。

日本检察审查会审查评议后结果亦有三：不起诉正确、不起诉不正确以及应当起诉。其中，“应当起诉”决定，在早期也只起到建议的作用，最终要不要起诉，还是由检察厅负责人检察正决定。这样看来，检察审查会的监督力度很是有限，效果往往达不到制度设定之初衷。2004年，日本对此进行了改革，赋予检察审查会决议结果具有刚性约束力：检察官在收到检察审查会作出的应当起诉的建议后仍不起诉的，检察审查会可以再作一次决议，如果仍以8人以上多数通过作出应当起诉的决议时，将由法院指定律师来替代检察官提起公诉[7]。

(三)我国人民监督员制度之比较

人民监督员制度作为我国推行的民众参与司法路径之一，具有一定的中国特色。但尽管具有独创性，从民众参与司法的本质过程来看，与前文提到的美国的大陪审团、日本的检察审查会制度还是有许多共同之处，尤其是各自所体现的司法理念和追求的司法价值是相通的。但在制度内容的设定以及实践推行中，我国的人民监督员制度体现出一定的“力不从心”。

首先，作为民众参与司法的路径，人民监督员制度体现出的“民众”性不足。无论美国大陪审团制度还是日本检察审查会制度，其目的都是引入非法律科班出身的普通大众来参与司法，促成司法的民主化，进而获得对司法公正的更多社会认可。我国的人民监督员制度构建之初，也是有着这一价值追求的。但社会实效并不明显，甚至在2015年之前，很多法学教师专业人士对人民监督员制度一知半解。这一方面是我国在民众参与司法的理念上追求深度不够，比如，人民监督员的人选上要求相对较高，甚至要求具备一定法律知识的公民，这与美国、日本的低学历、非法律专业等低要求形成鲜明对比，其结果是美国、日本将这一制度定位于普通大众的司法参与，我国定位于少数精英的有效监督。而失去大众基础的民众参与司法不为“民众”所知，也就不足为奇了。另一方面，我国在推行司法民主化相关制度上，缺乏宣传、普法力度。不为民众所知的参与司法的路径，实践中也必然丧失“民众性”这一基本。

其次，监督的力度没有在实践中得以展现。人民监督员制度没有美国大陪审团“分割”起诉权的力量，只是纯碎的监督，监督检察官行使部分检察权的合法性。也没有日本检察审查会可以独立起诉的力度，相比之下，人民监督员就是依靠监督参与检察工作中，并尽力规劝采纳意见。

司法民主与公正是法治国家的基本追求。人民监督员制度改革内容契合于这一追求，是我国刑事诉讼制度中引入民众参与、社会监督的可贵探索。立足我国目前法治现状，《方案》只能说是一个相对合理有效地解决12年实践中出现的一部分问题的办法。要从根本上解决问题，还应着眼于我国司法实际，借鉴国外成熟制度经验，进一步完善这一制度的理论依据和立法体系。

[1]胡铭.论民众参与在台湾刑事司法改革中的作用[C]//陈卫东.公民参与司法研究.北京：中国法制出版社，2011：184.

[2]向虹,重庆市人民监督员制度调研报告[D].西南政法大学，2013.

[3]晏向华.美国大陪审团与检察官的公诉权.人民检察[J].2004,(10).

[4]郑锦春,关雅红.人民监督员制度的完善——以中外民众参与司法相关制度为视角[J].人民检察,2010,(12).

[5][日]田口守一.刑事诉讼法[M].刘迪,等,译.北京：法律出版社， 2000 ： 111 .

[6]裘索.日本国检察制度[M].北京：商务印书馆,2003：48.

[7] 顾永忠,薛峰,张朝霞.日本近期刑事诉讼法的修改与刑事司法制度的改革——中国政法大学刑事法律中心赴日考察报告[J].比较法研究,2005,(2).

[责任编辑:刘 庆]

2017-04-25

2016年黑龙江省政法管理干部学院院级课题“人民监督员制度理论与实践研究”的阶段性成果

李咏馨(1975-)，女，山东荣成人，副教授，法律硕士。

D926

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1008-7966(2017)04-0135-03