中国农地产权界定中的“国家制造”<br/>——基于沿海发达地区D镇的经验观察

中国农地产权界定中的“国家制造”
——基于沿海发达地区D镇的经验观察

2017-03-08程宇

湖北行政学院学报 2017年6期

程宇

（电子科技大学中山学院，广东中山 582402）

一、问题的提出

农地产权一直是学界争论的焦点，私有化、集体化还是国有化的争论从未停止。从20世纪六七十年代开始，国家就对农村土地产权的性质与使用方式做出了规定。因此，在某种程度上可以说，中国经济转型的过程即是一个重新界定所有权归属、变更产权制度的过程[1]。中国有关土地制度的规定与农地产权最终清晰化至个人的制度安排相比，实际上是虚化了农民对土地的所有权，有学者把这样的土地制度安排理解为“集体所有权限制”[2]、“不完全所有权”[3]、“所有权缺位的所有制”[4]。但是，这种“模糊的”或“不完整的”土地产权安排并不适应经济发展的要求。按照经济学观点，模糊的产权安排会导致经济效率的低下，交易成本偏高。因此，为了适应地方经济发展的要求，地方政府就有可能在国家现有的法律规定的框架下，不断地调整法律法规对农村土地产权的规定，释放土地的价值。但地方政府的这一调整，无法脱离现有国家层面法律法规的规定，只能“带着镣铐跳舞”，在不能触碰到“天花板”的前提下，作出符合当地实际发展情况的改革。为此，在实践层面，我们看到了各地形式各异的农地产权改革。但是，我们所要追问的是，这些农地产权改革是如何推动的？国家（政府）在其中发挥着怎样的作用？国家（政府）是通过何种机制保证地区农地产权制度保持相对的稳定和持续有效？为此，笔者基于沿海发达地区D镇的农地产权改革实践，试图回答以上的问题。

二、从社会互动到“国家制造”：产权界定的过程分析

在对产权如何形成的讨论中，经济学家认为，这是市场经济自然形成的结果。产权是“一束权利”，经济活动是人们或经济组织为了追求自身利益而展开的行为，而人们或一个经济组织要从事这样的经济活动并要从中获取相应的利益，就必须要有清晰的所有权或产权界定，这会影响到个人或经济组织可能选择的经济活动。而社会学家认为，在现实生活中，经济学中要求产权清晰这样的思路，其实面临着许多困难，而这些困难是无法回避的。因为，在现实中，一个市场实体的产权往往是模糊不清、难以清楚界定的。就如德姆塞茨所讲，“残缺的产权”往往是一种常态，地方企业（乡镇企业）并不总是完整拥有企业的“决策权”、“支配权”、“转让权”。但是，这种“残缺的产权”有没有存在的合理性呢？社会学家认为，在某种程度上，产权是一种社会关系，或者说嵌入一种社会关系，产权关系会受到社会关系的影响，并提出了“产权是一束关系”的命题。产权的界定过程是通过行动者的互动而自发地建构出来的，是一种“社会性合约”[1][5][6]。

无论从实践中观察到的农地产权制度变迁过程，还是从现有关于产权形成过程的讨论中，我们都可以发现，在农地产权的界定过程中，都有着一个重要的力量，即国家或地方政府的无形或有形之手对农地产权制度安排的影响，尤其是在中国这样特殊的产权结构安排下，更是如此。国家可以说是一个“隐形”的力量，在规定着农地产权结构原有的形态。但这一形态在面对经济发展的时候有着天然的缺陷，阻碍了经济的发展。因此，地方政府为了释放农地的更大价值，以满足地方经济进一步发展的需要，会对产权的不同方面进行不同程度的改革。由此可见，在中国农地产权结构的形成过程中，国家和地方政府的力量直接影响到实践中的产权形态，但这两种力量并非铁板一块，其在博弈的过程中共同形成了目前的农地产权结构安排。

在某种程度上，政府不仅是国家权力的代表，还可以基于委托-代理关系代国家行使权力。因此，根据自身的利益诉求，政府会通过改革等方式，构建能与自身利益相适应的制度安排，产权制度就是其中之一，而且还是整个制度安排中最核心的。所以，当产权制度得以实施并进行调整时，必然会受到政府权力的影响。计划经济时代的公有产权就是如此，经济转型中所建立的产权结构也是这样。在改革过程中，政治因素往往主导着经济改革的方向和路径的选择。因此，国家（政府）会凭借其权力在产权界定和对产权的保护过程中发挥无法替代的作用。因此，要充分地理解农村土地产权结构的形成过程和机制，就必须考虑国家（政府）这一重要主体对土地产权结构的影响。

在早期的研究中，相关学者对产权理论的讨论，主要聚焦在如何确立产权的排他性这一问题上，并没有明确地认识到在产权界定中国家或政府的作用。但是，如果没有纳入国家概念的讨论，这样的产权理论是不完整的。因此，之后的新制度经济学理论完善了这一讨论，将国家（政府）视角引入到了产权理论的研究中，重点考察分析了政府权力结构如何影响着产权制度的变迁，探析在产权制度变迁过程中，政府及其权力配置的重要意义[7][8][9]。如德姆塞茨所言，政治权力可以改变资源分配，拥有权力的人可能会滥用权力，也无法做出可信的承诺来约束其未来的行动，甚至还可能导致“所有权残缺”[10]。之后，在产权理论的讨论中，研究者还引入了利益集团这一变量，分析利益集团对产权制度变迁的影响[11][12][13]。从国家目的出发，新制度经济学还进一步揭示了国家（政府）与产权制度之间的内在联系。诺斯在国家理论的分析框架中，就引入了权力（暴力）这一变量。因此，他的国家理论可以这样来表述：统治者往往视财富和权力的最大化为其目标，但是这一目标要受制于如下的约束条件，包括国家面临的人口和资源约束、可以获得的技术以及所拥有的相对谈判力。而要充分理解国家的要义，就需要理解国家如何使用权力来实现对政治资源、社会资源、经济资源等的控制。也就是说，国家（政府）在根本上对合法暴力具有垄断权，这可以视为一种组织获取剩余租金的谈判能力，而它要受到来自资源（包括初始禀赋和知识）、一定社会的技术（生产发展水平和军事技术）和政治经济文化社会等制度的影响。而拥有界定和实施产权的主体往往是拥有合法暴力垄断权的国家。也即，从委托-代理理论这一视角来分析，选民或利益集团会将自己的部分权力委托给国家（政府）来行使，即国家为了使得选民或利益集团获得最大化的收益，在进行制度设计的时候，往往会明显地倾向于构建有益于选民或利益集团的产权结构。因为按照经济学的观点，选民或利益集团在行动的过程中都会产生机会成本。每个选民或利益集团在考虑产权等方面问题时都必须要考虑这一项机会成本，而这项机会成本在很大程度上也决定着选民或利益集团的实际谈判能力。如在产权界定、形成过程中，选民或利益集团与（国家）政府之间，国家（政府）会基于选民或利益集团的相对谈判能力来决定该保护谁的产权，设计有益于哪个利益群体的产权结构。但是，相关各方的谈判力会随着技术、人口、信息等诸因素所引起的相对要素价格的变动而发生改变。

因此，我们可以认为，在产权界定过程的讨论中，研究者引入政治因素的影响这一重要变量对于产权研究来说是一个重大的转折点。但是，在新制度经济学的这些研究中，似乎还未形成对国家理论的整体认识，因为这些研究并没有解释国家（政府）到底是什么，国家（政府）权力是通过怎样的机制影响着产权形态的形成及其变迁过程，而这正是本文试图寻找的答案。

三、产权管制结构、可信承诺机制和共容利益形成：农地产权界定的分析框架

根据以上新制度经济学中研究者对产权界定、保护等的相关讨论，文章形成了如下的分析框架：

1.产权管制结构

在经济学的相关研究中，学者们认为经济的健康长久发展以及由此所取得的绩效在很大程度上要取决于一定的产权结构安排，而产权的界定、赋予和保护在某种程度上又要依赖于一个国家的政治经济制度。在一个社会一定的政治体制之下，拥有政治权力的人如同经济市场上的生产投资者一样，他们的最大目的就是要最大可能地实现自身利益的最大化，他们所不同的只是在于政治当权者会充分利用所拥有的政治等权力，构建一套能实现自身利益最大化的产权结构。因此，就像斯蒂格利茨所认为的那样，拥有普遍的社会成员和强制力是国家（政府）所具备的显著优势。国家（政府）可以利用这种优势，让财富从富人转到穷人手中，而且还会让穷人的财富让拥有强政治力量的阶层所拥有[14]。也就是说，国家可能会对产权进行管制，从而对产权结构做出安排，进而影响到某个社会的财富分配及整体福利水平。国家（政府）对产权束中的各项子权利进行管制，这样可以让相关的行为人无法追求货币报酬的最大化，导致的结果是所有者会因此更加放纵自己，以求尽可能地满足自己的个人偏好。如果产权受到了某种程度的管制，相关行为人就会改变替代方式以调整自己的行为，从而维护自身的利益，但具体采用哪种方式，这要依具体情况而定[15]。基于此，如果相关利益人所行使的财产权利是受到约束和管制的权利的话，这就会影响到整个社会财富分配的最后格局。国家（政府）对产权中某部分权利加以限制，这就意味着相关利益人丧失了对这部分权利的拥有和使用，相对应地这部分权利也就转由国家（政府）接管和分配。具体来讲，地方政府“天然”享有配置资源的权力，因为其是一个在行使“暴力潜能”上拥有比较优势的政治组织。尤其在传统计划体制向市场经济体制转型的初期，地方政府拥有垄断权，可以对经济社会等资源进行合法使用和配置。此外，地方政府还可以提供公共物品，由此产生规模经济效应，并解决在提供公共物品过程中所产生的“搭便车”问题。通过这样的方式，地方政府就可以掌控经济社会等资源，并凭借着所拥有的垄断权，对这些资源加以使用。具体来讲，在法律秩序规定的框架内，上级政府会根据自己的目标以及自身所面临的约束环境，最终形成如何调配经济资源的整体方案，而下属的各级地方政府只需要负责完成资源配置计划的具体操作和执行。这样，我们可以把产权管制结构理解为国家（政府）凭借着自身对合法暴力的垄断权，对产权束中的使用权、经营权和转让权等权利进行部分限制甚至删除的一种活动。而这一产权管制活动是一个动态的过程，国家对产权管制的程度也会依具体情况而不同，从而形成不同的产权结构，影响到整个社会的资源分配以及经济主体的积极性[16]。

2.可信承诺机制

如果当权者只是口头或纸面承诺不会随意侵犯生产投资者的经济利益，而作为“理性经济人”的选民或利益集团并不会那么容易地就相信当权者做出的这种口头宣告，这样的宣告并不会促进相关利益人进行稳定而长久的投资和生产。基于此，拥有政治权力的人对相关利益人做出的承诺必须是可信的、真实的和长久的。其理由在于，在一定的时期内，只有生产者或投资者能够充分相信政治当权者对其做出的承诺是有保证的，他们才会进行长久的生产和投资，否则他们不会轻易地做出生产投资的决策。而生产者和投资者还会对这种承诺的有效期限进行考量，来决定对哪些项目进行生产和投资。这就要求政治当权者对生产者和投资者做出的承诺不仅要具体，还要形成制度文本，让其认为这样的承诺值得信赖，在此基础上一个社会稳定而长久有效的产权结构才能得以建立。

在构建一个社会的产权结构时，国家（政府）不仅要考虑到这样的产权制度是否能有效地防止普通民众的抢劫、欺诈等行为的发生，也要考虑到其是否能遏制拥有政治权力的人对生产投资者经济利益的肆意掠夺。如果想要相关利益人真正地相信国家（政府）所建立的产权结构能充分地保护自己的经济利益，那么，在产权结构的构建中，就必须内置一种特殊机制，使相关利益人相信，这套机制不仅能确保拥有政治权力的人实质性地赋予其以长久而稳定的产权，还能对其加以有效的保护。这种机制应当设计的如此巧妙，以致拥有政治权力的人若不履行保护产权的诺言，将会给自己带来巨大的损失[17]。这样，无论拥有政治权力的人是主动而为还是形势所迫，基于这样的利弊权衡，他们必然会做出保护相关利益者产权的制度安排，我们就把这样的特殊机制称之为可信承诺机制（Credible Commitment Mechanism）。在诺思等经济学家的研究中，他们认为可信承诺的前提和基础要基于一定的制度设计或制度安排。可信承诺会对国家机会主义和国家掠夺的行为起到约束的作用，从而创造对生产投资者安全的生产和投资环境。那么，可信承诺机制是如何形成的呢？学者们认为，可信承诺机制的形成是基于以下两种原因，一是从动机意义上来讲，即产权制度安排能把政治当权者的利益与保护生产投资者权益的产权产生相关的联系，并可以平衡二者的利益。拥有政治权力的人遵守并履行对生产者和投资者的产权进行有效保护的承诺，就能促使其自身利益的最大化。这样，他们会积极主动和持续地进行产权保护。二是从强制意义上来讲，拥有政治权力的人会迫于社会的压力，必须对生产者和投资者做出真实、有效的产权保护承诺，否则，这些政治当权者自身的利益必将会受到巨大的损失，如会减弱对社会的影响力，甚至丧失掉，或遭到选民或利益集团的抗议等。

3.共容利益形成

在传统新制度经济学的相关讨论中，研究者们主要分析了制度选择为何无效率。制度无效在于国家（政府）的目标和利益会与社会的整体目标产生冲突。奥尔森认为，制度安排要有效，就必须与国家（政府）有着“共容利益”。国家（政府）只会根据自身的利益诉求来选择构建怎样的产权结构，来自于社会的权力对产权的影响往往会被国家（政府）在构建产权结构时所忽略掉。在一个社会中，国家（政府）的权力没有受到任何的限制和约束，其就会做出最有利于自身的产权结构选择。因为，在利贝卡普看来，产权制度安排是通过政治过程决定的，产权结构是相互竞争的利益集团之间政治操纵和谈判所塑造的结果[18]。具体而言，在任何国家任何时代，一个社会产权结构的基本形态要受到政治当权者和生产投资者的立场，以及二者所达成的有关权利分配和界定的政治协议所采取的让步等因素的影响。而在其中，相关利益者对产权制度所能带来总收益的预期、竞争者力量的大小和数量、所拥有的信息量等都会影响到产权制度安排中政治冲突的程度。社会如何以及何时对共有资源的压力做出反应也会受到竞争性私人利益集团、政治家和官僚之间谈判的影响，这会让各利益主体重新分配权利，并对产权结构安排做出调整。

因此，从新制度经济学中的国家理论视角出发，我们就可以发现，产权的形成、界定和保护等，并不是市场经济中自然而然形成的结果，也不是社会成员之间相互达成的“社会性合约”。在很大程度上，产权的形成、界定和保护是国家（政府）凭借强制性权力（暴力），通过一系列的国家（政府）承诺，也即政策法规等，做出的社会各利益集团都能信赖、各方利益能暂时得到平衡的产权制度安排。但是，这样的利益平衡局面只是暂时的，各利益集团之间的力量变化，会导致产权结构的调整处于不断变化之中。

四、变化中的农村地权与不变的国家逻辑

从经验观察中，我们可以发现，D镇农地产权的安排和调整是一种受到政府规定限制的排他性权利，农地产权的内容变化就必须包括国家权力的介入和地方政府的干预。因此，国家理论也是解释D镇农地产权结构变化所必需的。对此，我们根据新制度经济学国家理论的分析路径，试图从产权管制结构、可信承诺和共容利益形成这一框架来理解 D镇农村土地产权制度变迁的历史。我们可以得出如下的命题：

1.在国家垄断权下形成的农地产权管制结构在某种程度上造成了农地产权的缺失，从而无法适应地方经济发展的需要

在不同的时期，国家因不同的利益需要而对农地产权进行了不同的管制。从建国之初的全面管制到1990年后的适度放松，都是出于国家促进工业化发展、进行现代化国家建设的需要而从法律层面上对农地产权安排做出的相关规定。在20世纪70年代末期，国家放松了对农地产权管制的政策安排。对包产到户和包干到户的默认就意味着国家从对农业资源无所不在的管制状态大幅退却，以此交换稳定的税收和农民的政治拥护，原来被管制的剩余索取权被重新赋予农民[19]。因此，随着家庭联产承包责任制的引入，国家逐渐放松了对中国农业资源的收益权管制。然而，土地的产权性质并没有改变。相关的文件依然规定中国的土地性质是公有制，城市土地归国家所有，农村土地归农村集体所有。农村土地依然实行“集体所有、家庭经营”的农地产权制度。中央政府强调要长期稳定并坚定不移地实行家庭联产承包责任制。中央通过这些法律法规，不仅赋予了广大农民土地所有权，更有与之密切相关的土地承包经营权。在D镇，这种长期而有保障的土地承包经营权早在20世纪90年代就已经转变为了土地股权，农民每年只需要凭所持有的土地股权就可以分得股红。随着每年农村集体土地等集体资产收益的不断增值，农民每年所获得的股红也在不断增加。

农民获得了土地承包权，随之而来的就是赋予农民对土地的经营权。按照法学和经济学的观点，经营权是一种相关所有人对拥有资源的利用，并据此获得相应的收益，也可以转让他人的权利的集合。基于这样的观点，农民对土地拥有经营权，不仅可以获得相应的土地收益还可以进行土地转让。但是按照中央对农地产权制度的安排，农民对土地所拥有的经营权，并不是一套完整的产权。这种产权制度是受到限制的，因为农民从农村土地中获得的收益仅仅限于从事农业生产所得。实际上，当经营权受到管制时，农民对土地的所有权也是有限的。按照现有相关法律法规的规定，农村土地只能用于农业生产，要将农村土地转为集体建设用地，要么是农村集体用土地入股办乡镇企业，要么是农村土地经过政府征用之后转为国有用地。但是，在D镇，由于处于改革开放的前沿阵地，工业化的发展对土地的需求不断增加，国有土地因为供应量少且手续繁琐，很难满足企业对于土地的需要。因此，在20世纪90年代，D镇很多村庄出现了“村村冒烟”的景象，大量的农村土地被转为建设用地，而这并没有经过政府的土地征用环节。

2.土地产权矛盾倒逼地方政府做出可信承诺以暂时平衡各方利益

产权制度的形成和变革往往是一个政治过程。产权结构的改变会随着国家（政府）的介入进一步深化，社会的法治和民主是产权权利明确界定和保障的前提，与此同时，产权制度本身以及人们维护自身产权的努力又依赖于社会的法治和民主。在青木昌彦看来，“国家是政治交换博弈的多重稳定均衡，其中政府和私人间达成某种秩序……”[20]。换句话说，国家（政府）制定的任何法律法规和出台的相关政策制度在某种程度上都可以被看作为国家（政府）对选民或利益集团许下的承诺，但这些承诺往往会成为一张口头支票而无法得以兑现。这体现在产权制度设计上就是，国家（政府）会在恰当的时机改革既有的产权结构，而这样的改革从表面上看来符合相关法律法规的规定。即使其与现有相关法律法规的规定相违背，国家（政府）也可以通过调整相应的法律法规，使违背对民众承诺的产权改革披上合法的外衣。

在经验观察中，我们也看到，中央政府从法律法规层面规定，农民对集体土地的承包权30年不变，承诺给农民以长期的土地使用权。但是，在D镇，由于工业化和城市化的快速发展，对土地的需求量不断增大，农村集体就开始在农村土地上兴办企业、修建厂房出租，甚至直接转租土地进行非农业生产，农村集体建设用地的隐形市场随之出现。但这一做法与国家的《土地管理法》是相冲突的，也即，按照现有法律法规的规定，将农村集体土地转变成集体建设用地，在没有经过政府征用这一环节的情况下，这种行为是属于违法的。在这样的背景下，为了让这种在农村土地上“遍地开花”的做法合法化，也为了解决未来日趋紧缩的土地供应问题，开拓另一个建设用地供应市场，D镇所处的东部沿海发达地区某省于2005年出台了集体建设用地使用权流转相关管理办法，规定了农村集体该如何使用流转农村集体建设土地。通过这样的做法，之前D镇默许的农村集体建设用地入市行为在法律上获得了省政府的支持[21]。按照新制度经济学的观点，在某种程度上，因为要为选民或利益集团提供谈判或博弈的基本规则，国家才有了得以产生的理由。在没有国家及其代理人介入的情况下，选民或利益集团就无法对产权进行有效的界定和保护。基于此，国家及其代理人的权力能促进有效产权安排的形成和经济的健康发展。在具体的运行机制上，中央政府和地方政府本身就存在着委托—代理关系。地方政府作为中央政府的代理人，可以基于自身的利益诉求，根据国家或中央政策的相关规定制定相关的土地政策，而这最终会影响到土地产权结构的形态。在D镇，随着土地的日益增值，由土地而产生的矛盾日益增多，如外嫁女、退伍军人等问题。D镇为了解决这些土地纠纷，也为了更好地理顺农村错综复杂的利益关系，进一步深化农村综合体制改革，D镇政府对农村集体资产进行了确权，并对农村集体成员确认等问题进行了调整，对农村集体收益进行了重新分配，形成了新的利益分配格局，暂时平息了农村中突出的利益矛盾。但这些做法会随着土地的不断增值、社区人员结构复杂化等问题的涌现，不断受到挑战，让农地产权产生新一轮的政策调整契机。

3.只有形成“共容利益”才能构建相对稳定有效的农地产权制度

在奥尔森看来，只要国家（政府）和公众之间存在“共容利益”，有效的产权制度就可能得以发生。在产权制度的变迁过程中，存在着各种各样的利益集团，这包括中央政府、地方政府、村集体和农民。他们都有着不同的利益诉求。在很大程度上，国家（政府）要对财产进行保护，要产生相应的成本。社会各阶层对一定的产权制度也有一个接受的程度。经济发展所带来的利益分化也会影响到财产权利的合法性程度。随着财产权利的合法性程度或社会对产权权利的普遍性接受度的下降，国家（政府）就需要实施明确的、成本高昂的产权保障。

在D镇农地产权结构的安排中，地方政府不仅能够实现统一规划、统一经营、统一管理，而且还能获得一定量的额外土地。地方政府通过“留用地”政策，既能让自己获得一部分土地而不会惹上土地征用带来的麻烦，农民也能参与分享地区工业化所能带来的收益，土地的使用权不会因国家征用全部丧失掉。根据国家相关法律法规的规定，农村土地要转变用途，现在唯一合法的形式就是被政府征用，转为国有用地之后，才能进入市场流通。企业需要土地，就需要向政府提出申请。但是这种用地方式存在很大的问题，一是政府向农民征用土地，风险太大，一旦操作不当很容易变成一个维稳问题；二是这种用地方式意味着政府对土地市场的垄断，农民无法获得土地的级差收益。虽然根据国家目前的征地政策，农民土地被征用之后可以获得土地补偿款，但与政府所获得的土地出让金相比，有着太大的差距。为了能最大可能地避免因征地而发生的冲突，以及解决企业的用地问题，在地方政府的不断摸索下，从20世纪80年代中期以来，D镇所在的区政府就开始实行另外一种征地补偿政策，即征地返还政策（留用地政策）。D镇所在区的留用地比例从最初的大约7%增加到了2005年以后的超过30%[22]。除此之外，对于企业而言，这样的农地产权制度安排，使得中小型企业的进入门槛降低，拿地成本便宜而且方便，不用投入太多的资金就可以实现投资经营。D镇这样的农地产权制度使得政府、村集体、村民和企业等多方的利益都实现了共赢。并且，为了实现多方的共赢，产权制度从单一的产权结构安排一步步剥离为内容丰富的多层次产权结构。

由此可见，在D镇这种特殊的产权结构安排下，在将国家意志铸入到土地所有权范畴之时，也形成了政府、村集体、村民和企业等多方的共容利益，产生了稳定而有效的产权结构。

五、结论与讨论

在学理层面，笔者认为，作为国家代表的强大政府是有效产权制度建立的前提，但也存在着“根本性的政治悖论”：能够保护产权的政府同样也能掠夺产权。政府可以利用权力建立一套有利于自身偏好的产权制度，同时也可以利用暴力垄断权对产权制度进行调整和重新安排。任何范围内，政府的理性决策指向的一定是均衡的产权结构安排。但政府并不是一个抽象的组织，其权力是由政府官员来行使的。统治阶层是政府人格化的代表，他们在从事社会管理活动的过程中，也有其独立的利益，这种利益往往左右了他们对一个产权制度是否有效的判断。当统治阶层的利益是一种“狭隘利益”时，他们会顽固地坚持一种保守的制度，对有效的制度进行排斥，制造改革的阻力，提高产权改革的交易成本。决策层改变制度安排的临界点是获得合法存在的最低“社会支持率”和潜在竞争对手的冲击。

从一定程度上来讲，当国家的法律法规可以被任意修改时，国家（政府）对民众作出的产权承诺往往就是不可靠的。对国家（政府）来讲，做出真实而可靠承诺所产生的成本就是为自身利益放弃这种承诺的收益。但机会主义所带来的违约行为所籍此获得的利益对国家（政府）总是有着巨大的诱惑。在现实运行过程中，国家的法律法规往往有着不完全契约的特征，而在执行中也会存在着漏洞，如此就给国家（政府）制造了许多可以为自身利益而放弃产权承诺的自由空间。因此，国家（政府）可能会在产权保障的承诺收益与任意性侵权行为所能带来的利弊间进行权衡，而这往往成为国家（政府）是否要对一个社会的产权制度进行重新调整的一个衡量指标。因此，国家（政府）基于自身的利益诉求，通过产权管制结构、可信承诺机制以及共同利益的形成等机制塑造着产权结构的形态，在经验世界中，我们看到的不断变化的农村产权，实际上所体现的是不变的“国家制造”逻辑。

在中国，个人或组织所拥有的对土地的财产权利，最终都不是来源于法律或习俗，而是来源于政府授权，权利的实施也必须依赖于政府的保护[23]。因此，从根本上来说，外在于政府的法律或民间习俗所形成的权利，都不能成为个人或组织所拥有的对土地的财产权利的依据。因为在某种程度上，农地产权本身就是由政府创造出来的权利[24]。因此，通过对D镇农村土地制度变迁历史的回顾，我们可以了解到D镇土地制度的变迁的过程，在很大程度上就是一部地方政府不断介入产权主体权属的界定、成员权不断确认的历史。政府权力直接介入农村土地产权制度，扮演着权利分配者的角色。每一次的农地产权制度的再调整，都涉及到不同利益主体的利益调整，并改变了不同主体之间的权力结构。同时，这样一部历史，是产权结构不断再调整、再安排的历史，也是产权结构越来越丰富、一层层剥离的过程。但是这一内容丰富、逐步剥离的产权结构，同样受到国家层面法律法规的种种限制，作为地方政府而言，只能带着这些“镣铐”跳舞。从人民公社时期，农地的所有权和使用权经历了集中于一体的单一产权结构，到家庭联产承包责任制，所有权和承包经营权分离的双层次产权结构，再到农村土地股份合作制时期，所有权、承包经营权、收益分配权和收益权分离的多层次产权结构安排等一系列过程。地方政府通过不断介入、重新界定、确认产权主体和享有股份分红的成员资格，形成了现如今这样的产权结构。但是，这一产权并不是经济学意义和法律意义上的财产权利，是一个受到政府规定限制的排他性权利。因此，正是由于农村土地集体产权是由地方政府在经济发展过程中被不断地建构出来，农村土地集体财产权利在价值化过程中必将导致集体权利的不断“实体化”和“具体化”。

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