合作治理视域下信访的价值定位与逻辑演进

徐亚清，姜凯宜，于 水

（南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095）

信访是当代中国政治生活中的重要内容之一，其存在包含两重合理因素：民众的话语表达机制与政治权力维系社会环境稳定的渠道。然而，中国现代化进程中环境因素的异质性使之面临政治系统内部和外部的双重张力。如何定位信访在政治现代化过程中的价值并实行相应改革，是信访研究的重要主题。这其中的关键是信访应基于何种理念，信访的改革发展将遵循何种目标？以公平、法治、多元为基本内涵的合作治理是政治生活中的“重叠共识”，亦当成为信访的基石。多元合作既契合全球化进程中环境变革的需求，亦是社会治理日益完善、公民权益日趋成熟的标识。基于此，本文从合作治理的视域，研究信访在其中的“应然”价值，并探讨其与合作治理构建的现实冲突，从而构建优化信访的路径。

一、合作治理视域下信访的价值定位

从政治生活系统的角度看，若以当代中国政治权力作为系统，信访则是系统对外部环境诉求进行接收、处理和反馈的基本结构。如果合作治理是政治系统变革的基本目标和价值导向，那么作为基本的结构要素，信访需在通向多元合作的道路中发挥“正功能”的作用。信访的价值定位在于对其“应然”地位和效能的有效认知，其关键有三：如果说合作治理具有普遍的价值适用性，那么合作治理在中国本土将具有什么样的具体内涵？信访在合作治理视域下应具有怎样的地位？信访可以为合作治理的构建发挥什么样的积极效用？从治理的多元化内涵和其应对的环境异质性角度看，中国政治现代化的诉求在于合作治理的本土化，即治理的基本价值内涵与环境适应性的平衡。基于合作治理本土化的目标构建，以及信访作为直接政治参与途径的基本性质，可将信访在合作治理视域下具有的价值定位为：信访是合作治理本土化的政治参与命题；信访具有作为“亚政治”的风险治理效能；信访多元化是合作治理的路径契合。

（一）信访是合作治理本土化的政治参与命题

信访是合作治理本土化的政治参与命题，这一界定涉及两个问题：一是合作治理本土化的内涵是什么？二是信访在合作治理本土化的进程中具有什么样的特性？解读合作治理的本土化需明确两个基本要素：一是合作治理的基本内涵。作为缘起于20世纪末期西方社会的概念，合作治理旨在以多元合作的资源配置机制克服经济社会发展瓶颈。按照欧玲等人的说法，它是一种根据公共产品和治理环境变化的“多中心治理”[1]（P11-20）。这种机制和相应的思维理念是在传统代议制面临环境适应性危机的环境诉求下产生的。然而治理机制的变革不应忽视基本的政治秩序，如皮埃尔·卡蓝默认为，治理的革命在于对“破碎的民主”的超越，可是治理自身是基于契约和宪政的价值规范展开的①合作治理的发展，本身是新公共管理运动发展到一定阶段的产物，其内涵中包含了市场的要素。然而，合作治理本身并不等同于20世纪八十年代的市场化改革，而应当是基于环境变化的多元机制。皮埃尔·卡蓝默在《破碎的民主——试论治理的革命》一书中认为，治理应当力求突破传统的民主制度和单一的“泰罗制”管理模式的弊端，但是不应当抛弃契约、民主、宪政等价值规范。故而合作治理应当是坚持现代政治基本标识的基础上，寻求多元化的机制探索。详见：皮埃尔·卡蓝默.破碎的民主——试论治理的革命[M].高凌瀚.北京：生活·读书·新知三联书店，2005：9-40。[2]（P9-40）。对此，杰索普亦有过类似的论述。在探索治理模式时，杰索普提出了“元治理”的概念，旨在合作治理过程中建立合理配置和调节治理主体和方式的“开合”机制②“元治理”（Metagovernance）一词是由英国学者杰普索于20世纪90年代提出，其意为“治理的治理”（governance of governance）。“元治理”旨在构建有效配置科层、市场、社会网络等各种治理主体、治理方式的体系标准。因为缺乏治理标准和基础，必然带来治理主体的混乱与冲突。故而“治理的治理”构建显得十分重要。在当代社会，合作治理的基础和标准在于一整套宪政的价值规范，在此基础上合理进行机制配置。详见：Jessop，B.Capitalism and its future:remarks on regulation，government and governance[J].Review of International Political Economy，1997，（4）。[3]。“开合”机制的配置基础在于公平正义的政治秩序。这一点在治理概念的发展和实践中得到了充分印证。国际社会普遍的合作治理探索和实践，是在自由主义基本理念和宪政的法治框架内，通过多元合作的配置机制，适应异质性的环境诉求。因此，合作治理的基本内涵在于多元性与公正、法治的统一。

二是，中国的合作治理是价值内涵的普遍性和环境异质性的统一。如果说西方的合作治理，按照普遍共识，是建立在克服传统代议制民主弊病的基础上的治理创新，那么合作治理本土化则是一种“复合式”治理，或是一种“复合式”的现代化。这既是本土政治现代化的诉求，亦是合作治理多元性与环境异质性平衡的体现。与西方不同的是，中国的合作治理应立足于本土环境，即现代化与全球语境并存的现状。一方面，中国正处在政治现代化的构建之中。如弗朗西斯·福山所言，作为发展中国家，为避免政治现代化过程中的政治衰朽，其重心在于构建民主、法治以及高效负责的科层政府[4]（P3-80）；另一方面，全球性的因素使得中国亦成为西方社会后工业风险的承受主体。故而，合作治理本土化的关键在于，民主法治的现代化任务与适应全球语境的“复合”。这是信访所在的政治权力系统实现政治现代化的核心任务。

就信访在合作治理本土化中的特性而言，作为当前阶段政治参与基本途径的信访，是合作治理必须应对的本土政治。首先信访作为话语表达机制的民主功能与合作治理的契合：以公民监督政治权力而论，信访在当前阶段中国的政治生活中具有民主监督的功能。作为公民话语的表达机制和公民权利的维护途径，信访的民主功能是与合作治理相契合的。其次，信访诉求的复杂性是合作治理环境适应性的本土呈现。作为直接政治参与途径，信访主体——公民群体具有阶层和地域的异质性。信访所表达的话语内容亦随着环境变化日趋多样化。因此，当前信访诉求在主体和话语内容而日趋多样的前提下，呈现出复杂性的特点。这一特性正是中国社会异质性的聚焦，亦是合作治理需要应对的本土环境。基于以上论述，信访作为合作治理本土化的政治参与命题，其特点在于信访自身特性与合作治理基本内涵在中国政治现代化中的契合。

（二）信访具有“亚政治”的风险治理效能

在合作治理构建中，作为政治参与途径的信访机制可以发挥风险治理的“亚政治”作用。所谓“亚政治”是一种自下而上的政治。乌尔里希·贝克等人在分析风险社会时曾经提及这一概念。在贝克等学者看来，“亚政治”未必与传统民主政治完全一致，其具有防控风险的治理作用。因为自下而上的参与，还包含传统代议制民主之外的其他内容，是社会各群体协同应对风险的政治活动[5]（P328）。基于此，当代中国的信访政治与上述论述存在契合性。信访作为直接参与的民主监督方式，是符合“亚政治”概念的。因为其并非属于代议制下间接民主的范畴，而是公民自下而上的对政治权力的话语表达。此外，风险是当代中国合作治理必须应对的环境特质。依据风险社会理论，当代风险具有建构性，即从现在到未来不确定的阶段以难以界定的形式存在[6]。中国社会的风险，正如合作治理本土化内涵一般，具有“复合”的特点。正如贝克所言，中国的风险既存在于现代化的发展中，亦在于国际社会与未来的不确定性①贝克的这一论述，体现在他与邓正来的谈话中。贝克认为，中国自己所处于的“发展中的世界”、提供“现实未来"的第一现代世界与提供“虚拟未来”的第二现代世界，在当下的中国已然聚合成了一个世界。贝克认为，全球因素、未来的不确定性、发展中面临的问题都是中国社会需要应对的风险。这一论述实质上正是合作治理所应对的环境特质。详见：贝克、邓正来、沈国麟.风险社会与中国——与德国社会学家乌尔里希·贝克的对话[J].社会学研究，2010（5）；208-232。[7]。应对全球化语境下转型期不确定的风险因素，自下而上的信访有利于起到防控的治理效能，其主要体现在对防控风险中政府“有限理性”的克服。由于风险具有普遍性和不确定性，政府自身的一元行政难以有效应对。信访通过对社情民意的话语表达，可以起到信息沟通的积极效用，克服政府在公共政策过程中的“有限理性”，进而应对可能存在的负面因素。应对复杂环境的多元合作，正是合作治理的基本内涵。

（三）信访多元化是合作治理构建的路径契合点

对应于合作治理的价值目标，信访多元化与其存在重要的契合点。在治理本土化的过程中，国家和社会治理的革新应以民主、法治基础上的多元合作为基础。信访多元化，是指信访者主体和信访内容的多元化，这一多元现状与合作治理的契合主要体现为三点。一是信访多元化与合作治理的内涵相契合。合作治理中多元合作的基本内涵，在于国家、市场和社会采用宪政框架内的多样化机制展开多元合作。信访过程中，各阶层民众作为公民对政治系统的普遍参与体现出多元化的主体诉求，反映问题的多样性则是治理环境异质性的呈现；二是信访自下而上的多元诉求对合作治理具有“倒逼”作用。通过信访，民众自下而上的话语表达构成了对政治权力系统的环境诉求。信访机制则承担从诉求处理、政策输出再到反馈处理的循环过程。当代中国环境诉求的系统外部压力集中呈现在信访过程中。无论表达方式是否遵循制度规定，其都是作为诉求的现实层面存在的。政治秩序与环境诉求的不相容性往往会在信访中构成非制度化政治参与的潜在危机，“倒逼”政治权力实行合作治理改革，以构建民主、法治、多元的治理机制实现公共利益。三是信访机制对社会冲突具有消解作用。信访作为民主监督的政治参与途径，反映了公民与政治权力的张力关系。这在现实层面体现为围绕公共资源博弈的社会冲突。无论是政府还是社会各阶层，作为系统中的要素，均具有“冲突性”功能。然而，正如西摩·马丁·李普塞特从功能主义角度分析阶层冲突时所认为的那样，冲突性因素必然存在于社会结构中，而冲突在共识中得以整合[8]（P87-111）。作为资源分配中“官民冲突”的聚焦，信访的特质使之成为协调政府与社会关系，寻求共识的整合性机制。信访中的行政调解、沟通等职能均为消除冲突的途径。在合作治理进程中，其整合的共识标准应为公平、法治、多元的治理内涵。

二、信访与合作治理构建的现实冲突

如果说信访在合作治理中的价值定位是一种“应然”诉求，那么其实现取决于信访对环境诉求的适应。然而，当前信访现状中存在来自政治权力系统内部和外部的双重负面因素，构成了信访机制在实然层面与合作治理的不兼容，阻碍了后者的实现。其困境来自于：信访机制运行中政治权力、政治传统路径依赖、民众诉求三个层面。

（一）压力型体制下的信访考评对合作治理的机制制约

在当前信访中，与多元合作治理机制相对立的是压力型体制对信访工作的主导。压力型体制在信访中集中体现为层级管理下的指标压力。目前，信访机制是处于纵向负责和横向联动的结合中。前者为从国家各级行政层级到基层自治组织的层层负责机制，后者则为根据信访事务临时设置的信访工作组。而两者都属于对上级的层级负责中。其考核标准在于层层设置的信访指标，即上访者数量和上访规模。然而，当此指标成为核心乃至唯一标准时，信访工作则会倾向于片面化，对合作治理构成明显的机制制约。

1.信访工作在片面指标下的“短见”与合作治理的长效构建相冲突

出于经济理性，各行政层级以“越级上访控制”为核心，防止由于无法符合指标而受到行政惩罚，因而忽视了合作治理机制的长效构建。在信访工作中，控制越级上访数量而非机制改革成为首要选择。以南京市A街道办2015年上半年信访工作报告为例，“妥善处理到市、区信访局上访群众6件次，其中集体上访1批8人。群体上访量全区最低”①该数据是本文作者在实证调研中对信访工作文件搜集而来。因为涉及相关保密原则，所以对搜集地点名称进行调整。之后的相关案例也都遵循此原则。。报告中，公共权力以“上访量最低”作为绩效提升的标志。在指标压力下，各层级公共权力仅追求阶段性的“稳定”，却对合作治理的长远意义保持“理性的无知”。

2.片面考评下公共权力与信访者的“囚徒困境”对合作的阻碍

信访工作的当前重点是指标控制而非长效机制构建。然而，转型期环境变化的诉求却构成了对信访机制改革的系统外部压力。当信访者无法从信访机制的正规途径获得预期诉求时，便会采用越级上访等方式，构成非制度化政治参与的危机。相对而言，各级公共权力却在指标压力下拒绝采用合作共治的治理路径，取而代之的是屡见不鲜的“盯防”、“截访”等策略。一方面是信访工作出于“稳定”的片面控制，另一方面是信访者出于利益诉求采取的非制度化参与。两者均在经济理性的支配下采用对抗而非合作的策略，构成了“囚徒困境”，使得合作机制在信访中面临“消极的纳什均衡”。

3.信访工作在压力型体制下的扩张性与合作共治的冲突

如上文所述，民众的非制度化政治参与危机与上级的“指标压力”使得信访工作面临系统外部和内部的双重困境。出于对阶段性“稳定”的维护，信访工作在本层级内扩大工作任务，扩张信访职能以完成上级指标规定。当前阶段的信访工作，在实际运行过程中除去监督、调解之外，还增加了仲裁等其他职能。相对而言，民众的信访内容甚至也超越了公共领域中对公共权力监督的范围。以一则案例为例。张某（化名），约60岁，江苏省南京市A街道办居民。长期以来，张某屡次在A街道办信访办进行信访，要求信访办工作人员处理其信访诉求。根据信访办工作人员询问了解，张某每一次的信访内容均为与政府和基层组织无关的家庭纠纷。应对信访办对《信访条例》的解读，张某坚持要求信访办处理自身家庭事务。对此，信访工作人员只有进行家庭纠纷的调解。根据信访办主任介绍，当前阶段的信访工作处于“连家庭纠纷都要管”的“什么都管”的处境。

由此可见，扩张性使信访职能超越了行政监督这一信访举报途径的法定职责，与其他政治参与途径形成了冲突性，构成了“一元化”的行政负责。所以，压力型体制使得信访工作对合作治理的构建形成了多重制约。

（二）信访的“运动式治理”传统与合作治理的不兼容

历史地看，信访的存在和发展具有“运动式治理”的传统。“运动式治理”是政治权力对社会成员参与政治生活的自主发动以实现政治目标的行为过程。政治权力主导的特质使之与当代合作治理存在本质差异。受到建国初期政治生活的影响，信访的产生与“发动人民群众监督政府”的“运动式治理”密切相关。改革开放以来这一传统已发生了变化，但是仍然存在路径依赖。“运动式治理”在当前信访中的路径依赖在于，政治权力自主动员传统导致的“官员本位”忽视了合作治理的公平、多元、合作因素。故而，其与合作治理的不兼容首先体现为“官员本位”主导下信访者政策接受的被动性。在政治主体自主发动“运动”的传统路径下，信访者在信访过程中是处于被发动而非主动参与的地位。现阶段，尽管“政治运动”的因素已经淡化，信访者的信访行为具有较高的自主性，但是其在政治系统中对于政策输出缺乏主动影响的地位与能力，只能等待信访工作的“处理结果”再做出反馈。对此，罗伯特·A·达尔在《论民主》中的论述较为精辟。其将“有效的参与”和“对议程的最终控制”列在判断民主过程的基本标准中②罗伯特·达尔认为，民主没有固定的思想起源和绝对模式，但是判断民主过程有可认知的标准。其分别为：有效地参与、选票的平等、充分知情权、对议程的最终控制、成人的公民权。详见：罗伯特·A·达尔，论民主[M].李风华.北京：中国人民大学出版社，2012：33-34。[9]（P33-34）。如果信访者只能在诉求之后被动等待，那么信访工作的现状便不符合民主原则。制度框架下的被动性在当前阶段易于产生非制度化政治参与的危机，损害合作治理的构建。此外，不兼容还体现为“官员本位”对信访者权利“先行性”的破坏。公民权利的“先行性”是基于现代政治“委托—代理”原则而确立，正如约翰·洛克在《政府论》中所论，人们将自然状态下的惩罚权授予基于契约而构建的政府，政府则需保护公民的先于契约而享有的权利和自由[10]（P48-90）。信访者的公民权利是先于宪政而确立的，在现实中应当遵循“法无明文禁止即可为”的原则。相比之下，信访工作的主体是国家政权，遵循的原则在于“法无明文规定即禁止”。而现实中公共权力对于信访者的政策方针却存在实然层面的违背。

以此案例为例：李某（化名），男，江苏省泗阳县B居委会居民。因为土地拆迁问题的补偿标准与相关部门难以达成妥协，因此长期上访。根据李某反映，政府给自己的补偿标准相比其他居民相对较低，是不公平的补偿。政府经过核实，认为给李某的补偿标准是公平的。沟通过后，李某写过保证书保证不再上访。可事后仍有上访行为，引起了政府部门的不满和指责。案例中，信访是不可剥夺的公民权利，并不取决于反映信息的真实程度，而信访部门要求不再信访的“承诺”则是对契约精神的违背。信访中“运动式治理”的思维违背了合作治理中民主、公平的宪政规范，与后者具有明显的不相容性。

（三）信访者平等诉求的片面化与治理理念的冲突性

在信访机制运行中，外部张力集中体现为信访者平等诉求的片面化。其普遍存在于现代化过程中的社会环境，与公平、法治的合作治理理念相冲突。此价值诉求在信访者政治参与中有两个基本特征。一是信访者“比较公平”下的怨恨心态。根据弗里德里希·威廉·尼采的认知，所谓怨恨是遭受外在侵犯无力反抗而寻求“想象中的抱负”的“弱者心态”[11]（P21）。马克斯·舍勒在其论述中认为，怨恨在现代化过程中得以普遍扩散，催生条件主要有二，其一是民众渴望比较的动机：现代化进程促发了社会成员普遍的利益欲望。传统政治文化的消解则使得社会成员在利益诉求中追求一种比较心态，即“我不得弱于他人”；其二是比较心态与现实状态的反差：社会转型期资源的重组使得相对弱势的群体无法满足心理预期，构成了“每个人都有权利和别人比，但是又不能比”的现状[12]（P1-13）。上述论断在现代化进程中具有普遍的适用性。一方面，信访者在现存机制供给中处于被动接受的相对弱势地位；另一方面，信访者在现代化过程中具有日益提升的利益诉求和平等渴望。以一则案例为说明，孙某（化名），男，江苏省南京市江宁区A街道办所辖村村民。作为“老上访户”的孙某，其上访原因在于：村里在拓宽交通公路过程中涉及到土地整合问题。根据政府部门勘察，孙某家所在地只需占用很小一部分，不需要拆迁，因此其补偿标准并非拆迁款。可是出于对其他拆迁户发“拆迁财”的羡慕，孙某坚持要求拆迁，否则便坚决抵制拓宽公路。多次上访中，孙某态度坚决情绪激烈，与信访办长期未能达成一致。

案例中，信访者的越级上访行为，来自于由“比较”所产生的怨恨心态。而在“是否拆迁”的问题上，公民缺乏主动话语，决策者为政府部门。由此可见，信访者的怨恨是在比较公平心态提升和现存机制与之存在张力的前提下催生的。二是信访者平等诉求与法治意识缺失并存。与怨恨心态下的平等主张相对应，信访者法治意识的缺失同样是与合作治理相冲突的价值现状。信访者的政治心理在于自身利益的最大化，却忽视了公平正义的法治理念。在信访机制改革中，改革的有限性难以满足平等化的价值诉求。非制度化政治参与行为如越级上访、缠访、闹访等正是片面化平等诉求在一定条件下的现实呈现。这可以印证托克维尔所言“负担减轻，人民反而被激怒”的改革困境①托克维尔立足于历史学的研究，认为法国大革命前夕，即路易十六统治下的法国，民众拥有了较多的经济和文化权利，可反而“被激怒”。实质上是因为民众的权利尽管有所提升，但实际上社会发展“中心——边缘化”问题非常明显。当时的体制机制造成了发展的不平衡性和分配的不公正性，抑制了民众的诉求和权利的进一步维护。因此，在托克维尔看来，有限性的转变实质为冲突埋下了伏笔。详见：托克维尔，丁萍译.旧制度与大革命 [M].北京：华龄出版社，2013：158-179。[13]（P158-179）。这种具有对政治权力“拉下来冲动”（舍勒语）的平等是一种与合作、公平、法治相冲突的负面心态，构成了合作治理的价值阻力。

三、合作治理视域下信访的优化逻辑

作为合作治理本土化的政治参与命题，信访需服务于国家和社会治理变革的大局。一方面，合作治理可以为信访改革提供目标导向和制度规范；另一方面，信访作为政治参与途径可以为合作治理构建发挥“正功能”作用。故而信访在合作治理构建中的优化逻辑应当为：在合作治理的宪政框架中合理定位信访功能；在信访中确立公平正义的治理价值；以治理的法治原则规范信访机制。

（一）在合作治理的框架中有效定位信访功能

在合作治理的框架下合理定位信访功能，是对信访治理中固有机制缺陷的克服。信访合理定位的关键在于确定信访的功能范围。作为政治参与的直接途径，信访可以发挥对于合作治理的正功能，但并非唯一实现载体。当前阶段，信访工作在压力型体制下呈现出的扩张性使其自身呈现出“帕金森定律”的困境，并严重影响合作治理的其他主体、途径发挥积极作用。故而，“有限职能”正在于规制信访的“功能边界”。研究认为，信访可以在公共领域内发挥民主监督的法定功能，却不应涵盖法定功能之外的其他功能。这里涉及两个关键要素，其一是公共领域：信访工作是国家、政府而非私人、市场领域的政治生活内容，因此其作用范围是在公共领域。“家庭事务”、“企业经济纠纷”等属于市场、私人领域的事务并非在信访负责范围内；其二是权力设定：信访部门的权力内容包括法定职能以及与法定职能相符合的自由裁量权。仲裁等原属于其他行政部门或是司法机关的职能有必要退出信访权限范围。信访可以在合作治理的现状框架内力求公正表达民众话语，实现公共利益，“片面化指标管理”等不符合行政监督权利的管理机制更应予以变革。此外，信访在合作治理框架下的合理定位离不开对环境变革的适应，在这里，信访需要遵循政治权力的生态适应规则，正所谓“治世不一道，便国不法古”。信访功能转变原则，不在于片面化的“裁撤论”或是“扩权论”，而在于随着政治系统所在环境的变化而调整，以符合环境诉求。当前阶段，合作治理的实现需要法治范围内的多元化政治。信访作为政治参与可以发挥实现前者的积极效能。故而，信访机制在宪政框架下的合理定位，是合作治理的环境诉求在政治生活中的呈现。在未来阶段，信访功能的合理调整可依据环境特质的变革进行适当确定。

（二）在信访中确立公平正义的治理理念

应对信访中“片面化指标管理”、“运动式治理”传统以及片面化的平等诉求，公平正义的治理价值是克服问题的思想路径，合作治理正是基于公平正义的制度框架。约翰·罗尔斯将公平正义定义为自由平等原则和差别原则，前者为社会成员在政治系统中平等享有的自由权利，不当随着财富和环境变化受到损害和歧视。后者则是在自由平等原则的前提下，将社会发展建立在保护弱势群体正当权益的前提下[14]（P56）。罗尔斯公平正义理论的启示在于：公平在于对社会成员主体自由权利的尊重，以及在此基础上“得其所应得”。在信访过程中，遵循公平正义的治理原则，其一在于坚持多元共生的价值导向。一方面，它要求公共权力尊重来自不同地域、不同阶层、不同群体公民的合法权益，其实质涉及到“人是目的还是手段”的“康德命题”。在信访工作中，信访者作为公民不应成为“维稳”的手段或是成本负担，而是服务的目标。因此，“官员本位”、“片面化指标管理”的行政思维和方法必须在信访工作中加以消除。契约原则和与之相应的公民意识需要在信访治理中充分构建。另一方面，公民群体在话语表达时也需承认和尊重公共部门在合作治理中的合法地位，尊重其他群体在信访中的合法权益，避免非制度化参与带来的风险因素。其二，政府可在公正基础上对弱势的信访群体加以相对倾斜。这是罗尔斯“差别原则”的体现，即在承认平等的公民权利的前提下，照顾处于资源分配弱势地位的社会群体，维护其合法权益。信访工作有必要在公平前提下对弱势群体适当倾斜，在政策宣传、法律咨询、诉求处理、反馈接受等机制中充分维护其话语表达，消除其由于不公感产生的怨恨心态。在公平正义的导向下，社会各部门、各群体易于在“重叠共识”中实现对冲突的整合，进而防控可能存在的风险因素，推进合作治理。

（三）以治理的法治原则规范信访机制

法治是现代政治的基本标识，亦是合作治理本土化的基本内涵。以法治规范信访机制运行的核心在于合作治理进程中推进信访法治化。在信访优化中，法治的功能首先在于发挥“善法”的制度规范。当代社会的法治，不应是一种程序理性至上的“纯粹”规则，而是符合“善”的价值标准的制度框架。信访法治化过程中，法律条文和行政法的规定都应基于“善”的价值标准，实现对信访工作的有效规范。这种“善法”在于对公平的话语表达和信访工作提供制度基石。在信访中，符合公民权益、民主合作、公共利益等因素的价值应获得制度的有效保障。其次，信访治理中需要确立法治的防范功能。作为强制性的制度规范，法治的功能在于通过“刚性防范”惩罚和纠正破坏制度规范的个体和行为。当前阶段，信访工作者与信访者在信访中采用的非法行为，都是法治“刚性防范”的对象。例如信访工作中的非法截访和对人身自由的非法控制，信访者缠访、闹访和信访中对他人的恶意伤害等行为都应为法律所禁止。正所谓“有功于前，有败于后，不为损刑。有善于前，有过于后，不为亏法”[15]（P35）。任何部门和社会群体，在合作治理中均当遵循法治原则。作为信访工作者需以依法行使公共权力为基本原则。信访者在享有自由权利时亦不能突破法治底线，否则会侵害他人自由和社会安全，进而与自由公平本身相抵触。

四、结语

综上所述，信访作为当代中国政治生活中的政治参与途径，在合作治理的视域下既具有“应然”价值上的“正功能”，亦有对后者的实际制约。当前阶段的压力型体制、“运动式治理”因素以及平等诉求的片面化都构成了信访在政治权力系统内部和外部的潜在风险。这印证了塞缪尔·亨廷顿那句为人所熟知的名言——“现代性意味着稳定，现代化意味着动荡”[16]（P34）。因此恰当的功能定位、公平正义的治理理念和法治的刚性原则是实现信访价值定位的合理构想。信访机制的长效确立而并非阶段性“维稳”是必然的路径选择。信访未来改革的关键在于明确信访的“应然”价值后，如何认知信访与合作治理产生现实冲突的作用因素，如何依据治理内涵，有效应对信访中来自制度、公共权力、信访民众的“路径依赖”，这是本文论述的重点所在，亦是未来研究需深入诠释的命题。在现代转型时期，合作治理本土化有其独特内涵。作为合作治理本土化的政治参与命题，信访应合理定位自身在治理中的价值，克服与之不适应的制约因素，这既属于民主、法治建设的本土任务，亦契合了多元合作的全球语境。

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