“禁摩限电”的局限与政府法治能力建设

2017-03-08刘志敏

湖北经济学院学报·人文社科版 2017年5期

关键词：宪法公民法治

刘志敏

（中国人民公安大学，北京 100038）

“禁摩限电”的局限与政府法治能力建设

刘志敏

（中国人民公安大学，北京 100038）

北京、深圳等地的“禁摩限电”事件反映出我国政府在法治治理中的一些问题。法无授权不可为，法已授权不可乱为，政府的公权力应当严格遵守法治的权限和程序，丝毫不可越界，同时应当注意保障公民的基本权利；在当今我国法治建设的大潮中，公权力机关应当从人权保障、法治观念、法治思维和法治方式等内在角度入手，提升自身的法治素养和法治水平。

“禁摩限电”；法治；程序；权利；能力

2016年4月11日开始，据北京市交管局官方消息，包括长安街在内的10条道路禁止非机动车行驶。这一新规主要适用于摩托车和近年增长迅猛且事故多发的电动二轮车。

差不多同时，深圳、郑州等地也采取了相似的措施，禁止摩托车、电动车上路，严重影响到了快递业的发展和老百姓的日常出行。自北京从1985年开始“限摩、禁摩”以来，为了规范和整治城市道路交通，全国有近170个城市加入“禁摩限电”的行列。“禁摩限电”令引起了强烈的社会舆论，政府该治理行为是否合法成为该事件的首要考虑点，验证了现代社会强调依法治理的必要性和重要性，也从一个独特视角证实了我国民众法治意识的不断觉醒和进步。

那么，“禁摩限电”的法律依据是什么？有没有遵循必要的程序？本文试从法治的角度进行思考和分析。

历史经验揭示：法治昌明则国泰民安，法治废弛则国乱民怨。[1]党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，该决定向国内社会各界和国际社会证明了我国加强法治建设的决心和毅力。法治与人治的鲜明性区别就在于其内部本身蕴含着三大思维：即规则性思维、程序性思维、保障性思维，重中之重应当是保障性思维。法治乃法律之治，宪法是法者之法，作为我国整个法律体系的“压舱石”和“调节器”，其角色的重要性不可小觑。宪法变迁的每一小步，都预示着我国法治蓝图绘就的一大步。2004年，尊重和保障人权条款写入我国宪法，这预示着中国的法治理念和法治水平大大提升了一个台阶，法治目标的实现迈出了极为关键的一步。法治是百姓最后也最可靠的安全底线，现在的中国，比历史上任何时候都要重视法治功能的发挥，现在的社会大厦，比历史上任何时刻都需要法治功能的支撑。

一、“禁摩限电”欠缺切实充分的实体法依据，法律保留是法治精神的基本定位

法无授权不可为，这是对公权力的基本要求，受“禁摩限电”令的影响，摩托车、电动车的使用权能大大限缩，甚至已经严重阻碍了所有权人对占有物权能的实现。在事实层面上，该项行为上可以看作为一种强制性征收方式。征收方式多种多样，最初的征收范围仅限于公共利益的目的，与社会实践的迫切需要和行政权的不断扩张相契合，公共利益的含义不断延伸和发展，导致私有财产权的保护已不再处于绝对保护的状态，其所受限制也日益增多，但限制公民的权利不是随心所欲任意为之的，必须遵循最基本的法律保留的依据。根据该法治原则，公权力机关必须获得宪法法律的授权才能进行相关活动，而且这种授权必须遵循严格的界限，应当严格遵照所赋权力的底线性要求，根据我国宪法上的实体规定，“法律法规”才是握有对公民的财产性相关权利进行限制的“尚方宝剑”。显然，这里的法律应该是属于侠义上的法律，制定主体仅包括于全国人大及其常委会，法规则由行政法规和地方性法规两部分构成，所以说除此之外的其他规范性文件是不满足这一前提要求的。然而，在此类事件中，“禁摩限电”的表现形式往往是政府通告和政府文件，这些政府通告和文件效力和范围有限，并没有权限规定和限制公民对自己财产权功能的行使。2015年新的《立法法》规定地方政府规章在无明确的法律法规授权下不得随意设定有损于公民权利的条款。“禁摩限电”令的出台应当是由北京市人大常委会根据相关立法程序颁布,北京市交管局的做法显然有越俎代庖之嫌。单从形式法治和程序法治角度考虑，北京市人大或常委会才是制定“禁摩限电”令的适格主体。

二、“禁摩限电”侵犯了公民另外的一个基本权利

平等权，让每一位公民都能平等地享受法律的对待是法治时代的基本操守。我国《宪法》第33条明确规定：“任何公民在法律上一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”平等权是由我国宪法承认和保障的一项基本权利，也是在世界范围内普遍获得保护的一项最基本人权。过去我们对平等权的真正内涵没有一个全面科学的认知，过于强调适用过程中的平等。随着我国对平等权理念理解的扩展和深化，我国不再满足于表面上的形式平等，而是更加注重实质意义上的平等，即实质平等的理念逐渐深入人心。要达到实质平等的目标，就要做好第一步，即如何把平等权的的制约效力贯彻到立法上。法治的首要条件是有法可依，有良法可依，亚里士多德指出，法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。[2]立法的至关重要性就在于它是法律程序的第一步。美国和德国在此方面的经验值得借鉴，他们提出的“理智决定”是衡量实质平等的一把尺子，规则的制定者必须要坚持理性主义原则和具备充分的理由去履行自己的义务。如果立法者偏离这个方向，就违背了平等精神和法治理念的实质要求。

从法律效力层次上看，“禁摩限电”令为规章以下的规范性文件，具有普遍的约束力，任何法律法规以及政府规范性文件都应受到宪法基本权利效力的制约。首先，凡属机动车类基本上有着相似的问题，例如安全问题和环境污染问题，那么政府为什么仅仅把摩托车和电动车作为整治目标呢？这样做会不会与宪法上平等权的规定相违背？差别的存在是不可避免的，但存在差别的原因应当由负责主体给予明确正当的说明理由，政府方面应当向民众认真阐释为什么仅仅禁止摩托车和电动车而不禁止其他交通工具，是环境污染问题？噪声污染问题？交通事故问题？还是其它违规问题？政府的做法不合理之处在于，政府所制定的规范性文件中出现的理由过于概括，一带而过，理由不充分，论证不细致，不能在理论上有力地支持自己的观点，更不能说服别人。所以，“禁摩限电”和平等权的冲突值得深思和改进，以免公权力以后有更多的类似行为侵犯公民的权利。

从实体法上分析，《道路交通安全法》第39条是各地方政府出台“禁摩限电”令的主要依据，从此规定可以看出，“公安机关交通管理部门”才是制定交通政策的适格主体，法律上没有授权给地方政府处理这方面的权力；受规制的对象是所有的机动车，并没有区分特殊的情况，不仅仅针对摩托车和电动车；规制的必要性是根据“道路和交通流量的具体情况”，依据文义解释可以得出，交通流量的计算应当涵盖所有类型的机动车。根据以上分析可以看出，对摩托车和电动车的限制没有从平等的角度出发，事实上违背了宪法面前人人平等的要求。城市道路资源是公共资源，摩托车和电动车使用主体同样履行了和汽车拥有者一样义务，例如购置锐的缴纳和养路费等相关费用的支出，没有理由不享有和汽车使用主体一样的权利，“禁摩限电令”会导致摩托车和汽车主体不能正常使用城市道路资源，不符合我国宪法上的要求。

三、“禁摩限电”不利于私人财产权的保护

法治的第一要义在于对公民权利的尊重和维护，权利应当是我国进行法治实践的旗帜与行动纲领。摩托车和电动车都是公民财产的组成部分，车辆的所有人对其享有使用的权能，所以“禁摩限电”是以牺牲公民的所有权为代价的。我国宪法文本明确规定公民的私有财产不受侵犯，现行《宪法》第十三条第一款规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”第二款规定：“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”财产权作为一项公民的基本权利，在2004年被写入宪法，获得宪法的确认和保障，具有进步性和必然性，体现出了以权利为本位的法治精神要求，有着极其重大的历史意义。因财产是个人生存和发展必不可少的依托，其重要的程度非同一般，因此各国的普遍做法是把财产权纳入基本权利体系中予以保护，又因为人具有高度的社会性特征，个人在必要的时候要服从集体的需要，所以任何事物的保护都不是绝对的，都要受到公共利益的限制和重塑。我国现行宪法第13条明确规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。但对公民权利的敬畏才是法治的第一要义，如果对使用权进行盲目限制和毫无理由的剥夺，如果公权力对公民所有物的使用权能的影响超出了合理预期或正常范围，并且由于该行为直接或间接造成了损失，该受损公民要求国家补偿是理所应当的。

公民私有财产权和公共利益始终存在着微妙的紧张关系，当两者有冲突和矛盾时，如何权衡利弊得失，如何做到合理限制和公平补偿，是宪法学上的一个难题，也是极具价值意义的一个理论问题。宪法是公民权利的一部守护法，目的是让每一位公民的正当利益和诉求得到维护；也是政府权力的一部制约法，让权力的必须沿着法治的轨道前行；更是一部平衡法，要在保障和制约的矛盾中充分体现出宪法精神。要理清和把握好公民财产权和公共利益的关系，二者之间的动态平衡至关重要。

四、“禁摩限电”不符合正当的行政法律程序原则要求

遵循正当程序是法治精神的首要外在表现，行政法律程序的价值能够有效地限制公权力的恣意。国家存在的目的之一是维护好公共利益和公共秩序，而为了达到这种目的，征收和征用是政府最便捷也是最常用的手段。对车辆的限行已构成实质意义上的行政征收。根据世界各国实践经验和权力与权利的制约精神，政府在被授权行使征收、征用时也必须遵循相应的限制，比如在目的和程序以及补偿标准等方面。其中，程序控权和程序公正作为现代法治的重要组成部分，在此案中对财产权的保护没有尽到其应有的功能，程序公正的实质是排除恣意因素，保证决定的客观正确。[3]我国现行宪法上并没有对正当法律程序的概念做出清晰的界定，导致正当程序的权威性折扣，但这并不表示我国法治领域漠视程序的独特价值，我国在行政处罚领域和行政许可领域对相关程序有着较具体、较细致的，有着重要的理论意义和现实意义。听证是现代政府进行科学决策的一种实现方式，与过去政府传统模式做出的闭门式决定相比具有明显的优越性。倾听意见、多方讨论，抓住了治理精神的真谛。据媒体调查，“禁摩限电”令的出台并没有进行听证，该项政策会影响到许多人的切身利益，应当事先和公民沟通、广泛征求公民的意见，这才符合程序精神的要义，而政府现实中的做法是独断专行，导致自己手中的权力脱离了法律的边界。民主是行政决策科学化的一个重要因素，能够有效地减少相对人抵触性决策公开是建设，这就要求我们对于一项影响国计民生的政策的颁布，不仅仅是决策者们的意见一致，更重要的是应尊重公民的利益和看法，只有这样做才符合民主精神的要求。我们提倡建设透明政府、法治政府，离不开普通民众的支持和参与，只有提高他们的参政议政能力，鼓励包括听证会在内的所有公众参与形式，让他们对决策的制定有着真真实实的感受，这样制定的政策才是科学合理的。

现在我国政府进行法治改造和升级的热情如火如荼，根据《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》纲要规定,政府部门要保证所做行政决策在程序上的合法性，具体包含健全依法决策机制、保障公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论等要求。[4]涉及这么多使用者的措施,不能是一个政府部门的通知能解决的。“禁摩限电”令涉及主体众多，仅靠政府的一纸空文显然不能服众。显然，“禁摩限电”令并没有如实践纲要中的要求。因为得没有公正的程序缺位，结果的公正性更难以让人信服。可见，“禁摩限电”令的颁布欠缺正当性。正因为如此，人们对其正当性和合理性才产生了质疑。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出:“推进国家治理体系和治理能力现代化”。法治是现代国家治理的基本方式，实行法治是国家治理现代化的内在要求。[5]这一全新的治理理念核心应当是推行法治，良法与善治是法治的两大关键要素，良法和善治鸟之两翼，车之两轮，互为依存，缺一不可。地方治理必须在法治的轨道上运行，不仅要有法理上的正当性，还要有明确的法条依据，转化成宪法上的话语实际上就是人权的尊重和保障问题。政府的政令出台之前，首先应进行严格的合宪性分析，防止权力的任性和傲慢，侵犯公民的合法权益。

对于我国政府而言，法治能力建设亟待提升，现实中具有很大的必要性和迫切性，政府加强法治能力建设是“依法治国”、“依法行政”的内在要求。[6]由于我国过去的管理体制是计划经济体制，虽然现在的管理模式已有很大改进，但传统的人治观念仍然十分严重，所以尤其重要的一个方面就是政府必须加强法治能力建设，因为当今社会是一个法治社会，社会主义市场经济从一定意义上说就是一种法治经济，要政府在市场经济中更有力的发挥作用，法治是重要的的动力来源。所以为了应对社会管理日益走上法治化道路的需要，政府首先要加强自身法治能力建设

提升政府法治能力的几点建议：

第一，必须树立正确的人权保障理念。人权在世界范围内尚无统一、权威的定义，个人认为是指人作为一种高级生物应当与之相称的权利。有学者认为，构建法治社会的中级目的是为了实现个人的福祉，因而法治也必然要以保护人权作为其重要内容，而人权的保障状况也成为在现代社会中区别法治国家和非法治国家的重要标志。[7]从此角度理解，人权应当作为法律的主体和象征，法治的目的应当以维护人权为中心，只有这样才能保障人权的核心地位，法律的价值才有正当性。人权是广大人民群众的根本利益所在，保障人权应当是是我国社会主义制度追求的永恒目标。我们提倡法治最终是为了提高人的幸福感，所以保障人权是法治的重要要素之一，而世界各国的人权实践程度也反映着其法治和社会现代化的进度。同时，法治精神的精髓之处是对权利进行保护。政府的权力来自于人民的信任与授予。因此政府在行使公共管理职能时必须保持对权利的敬畏，防止权力越界，树立正确的权力观和权利观。

第二，树立正确的法治观和治理观，摒弃传统和落后的管理观。法治的首要之义和重点在于依法治官，被誉为法治三老之一的李步云曾指出，强调依法治国首先要依法治官，能从一个侧面反映和体现出现代法治文明的真谛。[8]首先要求行政机关在行政活动中应带头依法办事、自觉遵守法律法规，因为政府守法是法治建成的前提和基础，也能够为公民、市场主体和其他主体创造一个良好的法治氛围，改变以往大家所认为的法治仅仅是政府进行管理的一种方法和工具的错误观念。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”[9]这句话言简意赅地阐明了法律必须被信仰、被尊崇的至关重要性，笔者认为，对政府而言，理念养成要与能力提升并行，法治的理念的培养要深深植根于每一次政府治理活动中，只有在真实的实践活动中，才能让政府法治能力得到淬炼，改变固有的执法理念，明白法治的价值所在，法治建设是一项系统工程，单纯依靠短期的、政治动员式的模式不能达到良法善治的预期目标。

第三，注重运用法律思维和法治方式思考和解决实际问题。党的十八大提出“法治思维和法治方式思维方法决定能力水平”，这是对法治内涵的全新认识。所谓法治思维，在本质上区别于人治思维和权力思维，其实质是各级领导干部想问题、做决策、办事情，必须时刻牢记人民授权和职权法定，必须严格遵循法律规则和法律程序，必须切实保护人民和尊重保护人权，必须始终坚持法律面前人人平等，必须自觉接受法律的监督和承担法律责任。[10]法律思维和法治方式是法律能力的前提和基础，对政府而言，以往法治治理能力的欠缺和不足大都是没有形成科学的法律观念，所以法律思维和法治方式的培养对于法治政府的建设至关重要。法治建设是一项系统工程，单纯依靠短期的、政治动员式的模式不能达到良法善治的预期目标。制度的特征之一是不可违抗性，尤其对于法律制度而言。“人治”和“法治”的关键区别就在于是否是依靠制度管理相关事务，政府治理不是天使治理，政府权力本身就具有天然的扩张性，要防范语未然就要扎牢制度的篱笆，健全我国各项法律制度，切实做到有法可依，实现法治常态化。

第四，提高立法水平，加强执法能力，发挥模范守法作用。政府立法首先要坚持党的领导和坚持人民的利益高于一切的原则，切实做到开门立法和科学立法的要求；遵循正当的行政法律程序。大力加强规范性执法建设，种类繁多的行政行为必须要有合法明确的法理依据，全面实现行政活动法治化，因为执法行为直接面对和接触人民群众，执法行为的好坏直接关系着人们对法治的理解和法治的实施效果；完善各种执法监督体系，重点强化司法监督和加强行政问责，利用权威性的行政诉讼和法治化的行政问责形成倒逼机制，抓住领导干部这个“关键少数”，带动严格执法。政府守法是法治实践获得成功的关键性一步，作为法治舞台上重要角色之一，政府的守法行为可以为普通公民形成一个良好的指引和方向，而政府的良好守法印象产生于每一次的立法和执法中，不仅要遵守实体法的要求，更要遵循程序法的精神。