政府购买社会组织服务的合法性探析<br/>——基于政策合法性视角

政府购买社会组织服务的合法性探析
——基于政策合法性视角

2017-03-08徐家良

华南师范大学学报（社会科学版） 2017年1期

徐家良，武静

政府购买社会组织服务的合法性探析
——基于政策合法性视角

徐家良，武静

政府购买社会组织服务是实现公共服务资源分配的政策路径，当其获得较高合法性时，才能得到有效执行并实现政策目标。因循公共政策合法性的一般逻辑，政府购买社会组织服务的合法性框架包含价值合法性、程序合法性和主体合法性三个维度。结合全国及上海市H区的政府购买服务实践发现，政府购买社会组织服务对三个维度的合法性要求及其实现程度存在差异。提升政府购买社会组织服务的合法性，需要健全制度设计使其有法可依、鼓励地方创新以拓展政策创新空间、探索购买服务主体参与的实现机制等。

政府购买社会组织服务公共政策合法性

中国政府购买社会组织服务*政府购买社会组织服务，与之相近的概念还有“政府购买(公共)服务”“公共服务民营化”“公共服务合同外包”等，它们在公共服务的提供方式、承接对象的选择上存在差别，为保证行文统一，本文不做区分。另外，本文所用“社会组织”指狭义上的社会团体、民办非企业单位、基金会，对实践中的“民间组织”“慈善组织”“非营利组织”“非政府组织”等，本文不做区分。肇始于20世纪90年代，经过近20年的发展，已扩展至全国大部分省市，服务范围涵盖了养老、助残、济困、环保、医疗、教育、社区服务等诸多领域。作为公共服务资源分配的政策选择，政府购买社会组织服务的过程呈现出显著的“渐进主义”特征。经过近20年的“渐进修补”及“摸索前进”，及至2013年9月，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，政府购买公共服务开始进入中央政策的视野，表现出明显的“事后合法化”特征。

作为政治体系的产出与对社会价值的权威性分配，公共政策的合法性与政治合法性既有联系又有区别，公共政策合法性内含政治合法性之中，同时又是政治合法性的动态表现形式。只有获得较高的合法性，政策才能得到有效的执行，实现各项政策目标，而合法性不足将造成政策执行的困难以及对民众正当权益的损害。政府购买社会组织服务实践中暴露的问题，使其在倍受地方政府追捧的同时，也遭受多方质疑。提升政府购买社会组织服务的合法性水平，对购买服务的制度实效、地方政府的效能、社会组织的发展培育、公众的满意度有积极影响。因此，有必要对其合法性进行辨析与讨论，丰富现有的研究内容。

一、政府购买社会组织服务的合法性框架

合法性即是对统治权利的承认(让-马克·夸克，2002)[1]。而“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值以及事实上的被承认”，即社会公众对符合价值规范的政治制度的支持与忠诚(邢玲、高信奇，2009)[2]。“政治权力即为合法的”需具备三个基本条件：合法律性、道德正当性与认同度(Beetham,2004)[3]。政治合法性意指合法律性、合道德性、认同感和满意度的统一。其中，合法律性是合乎现行宪法、法律、国家政策的制度规定及传统习惯等社会规范，不能背离法治精神；合道德性要求反映社会公众的价值取向，合乎社会的价值诉求和信仰，并符合大多数民众的价值观念；认同感反映主体间共同的认识和评价的形成；满意度则反映了事前期望与实际感受的契合程度。

政治层面的合法性最终要落实到管治的运行过程和最终结果上。政策合法性则成为一个关于正当性、合理性以及是否能够获得公众的忠诚与信服的重大问题，它内含于政治合法性之中。具体而言，政策合法性包括法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程(陈振明，2003)[4]。公共政策合法性则意味着公共政策目标群体对政策系统、政策过程以及政策产出的认可和支持程度(杨丽丽，2015)[5]。合法性缺失，会导致政策效率低下、收效甚微甚至政策失败；只有获得了合法性的公共政策，才能获得公众的认同并得到顺利执行，直至达到解决社会公共问题的治理目标。

公共政策的合法性包含实质合法性和形式合法性两个维度。合法性意味着某种政治秩序被认可的价值，即对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说，有着一些好的根据(哈贝斯，1992)[6]。对公共政策来说，其实质合法性即指公共政策内容本身具备被人类理性和社会公众所共同认可的价值。公共政策的形式合法性指公共政策的来源和程序的合法性，也即衡量公共政策的主体和过程程序是否符合法定规范或者传统规范(邢玲、高信奇，2009)[2]。一言以概之，从实质到形式，公共政策的合法性包括价值合法性、程序合法性和主体合法性等三个维度。

政府购买社会组织服务作为实现公共服务资源分配、解决公众服务需求问题的公共政策，根据公共政策合法性的内涵和维度，结合中国的发展实践，其合法性框架理应包含价值合法性、程序合法性、主体合法性三个维度。具而言之，价值合法性是指将一项政策置于既定的价值领域去考察，如果符合某种既定的价值标准，就具有合法性(唐土红，陈兰，2012)[7]。人类理性和公共政策的公共利益追求共同决定了政府购买社会组织服务要把共同的善、正义(公正)和效率作为其价值指向与价值诉求，以满足民众的利益诉求，从而获得社会公众的认同与支持。程序合法性，属于形式合法性的范畴，是衡量政府购买社会组织服务的程序是否合规、民主、科学的重要维度，体现出程序正义与公正。主体合法性重点考察政府购买行为中的参与主体是否符合宪法和法律政策的规定，能否实现社会大多数人的利益表达，并反映社会公众对于政府购买社会组织服务的认同感和满意度，包括主体行为合法性和结果合法性。

基于以上分析，我们初步确定政府购买社会组织服务的合法性框架(见表1)。下文将结合全国及上海市H区的政府购买社会组织服务实践对这一框架进行分析。其中，对H区政府购买社会组织服务的访谈于2014年4月至2015年12月期间进行，访谈对象包括H区政府职能部门的相关负责人、街道相关负责人、承接购买项目的社会组织负责人等。*本文所涉及被访人员均做匿名处理，不对访谈对象和访谈机构的详细情况进行介绍。编号第一、二位字母为政府部门或社会组织代码，第三到十位数字为访谈日期，第十一位及以后字母为访谈对象代码。

表1 政府购买社会组织服务合法性框架

二、价值合法性

作为公共服务供给的政策创新，实现共同的善、效率和正义是政府购买社会组织服务的题中应有之义。当共同的善、效率和正义三个价值目标都得到实现时，政府购买社会组织服务的价值合法性得以充分成立；而对公共利益、服务效率的追求，也成为政府进行购买服务创新探索的动力来源。

(一)“共同的善”追求社会公共利益的最大化

公共服务改革的基本要求是以效率为基础，引入多元化的公共服务主体，实现政府与社会的良性互动；以公正为目标，寻求社会公益与市场机制的兼容(孙晓莉，2004)[8]。政府购买社会组织服务的价值基础在于实现社会公共利益的最大化，满足公众的公共服务需求。善治是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理(俞可平,2000)[9]。2013年9月，国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》规定：“政府购买服务的内容要突出公共性和公益性。”各地出台的相关指导意见也一致要求把“公共性和公益性”作为政府购买公共服务的基本要求。在这个意义上讲，政府购买社会组织服务是实现善治之举。在实践中，能否满足公共利益也成为购买服务项目能否立项的首要因素。

自2014年开始，H区在审核政府购买服务项目申报时严格遵循了三个原则：“必要性”即申报项目必须是民生所需的服务；“合理性”即所申报项目能够满足公共服务需求、促进政府职能转移；“严格把关”即统一新旧项目的评判标准。上述原则明确以后，2014年在项目申报过程中就砍掉了106个，共立项了183个。成功立项的项目数量与项目金额都比2013年下降了，比如说一些针对白领群体的“锦上添花”似的服务项目就被取消了。但总体来讲，政府购买社会组织服务满足了不同人群的多样化服务需求，并为社会组织发展壮大创造了机会。(SJ20140428LY)

(二)“效率”旨在提升公共服务的投入产出效率

“效率”是经济学上的概念，追求投入产出比，将其作为衡量政府购买社会组织服务价值合法性的经济指标，旨在要求政府购买社会组织服务要实现公共财政资源的高效使用，降低政策成本，实现良好的社会效益。传统的公共服务模式由于缺乏成本意识和竞争性压力，效率在服务提供者的视野中缺失，由此带来成本高昂、人浮于事、公共资源浪费等问题，并使得公共服务供给合法性陷入危机。政府购买社会组织服务的初衷是降低政府公共服务供给的官僚成本，提升公共服务的质量。

H区2007年开始探索政府购买社会组织服务时，的确是出于降低行政成本的考虑，但这么多年过去了，究竟服务成本有没有降低，我们也没有直接的证据，因此很难去衡量。我想的是我们在审核部门预算的时候，还是要综合考量的，会把资金与服务比较，毕竟整个机制还没有到很理想的状态。(SJ20151028LY)

2014年12月15日，财政部、民政部和国家工商行政管理总局联合下发《政府购买服务管理办法(暂行)》，明确要求在政府购买公共服务中“应当引入竞争机制”“更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用”。而随着社会组织进入公共服务供给市场，竞争、价格机制等市场化因素开始在公共服务供给中发挥作用。市场机制与公共政策的良性结合，在保证公众服务需求满足的同时，服务效率也得到提升。尽管存在成本核算的困难，政府购买社会组织服务究竟在多大程度上降低了成本仍然是值得关注的问题。

(三)“正义”保障社会资源分配的合理性和正当性

正义是公共政策的价值内核，是统领公共政策的“共同的善”与效率价值诉求的基础(王建文，2006)[10]。究其实质，购买服务是政府对公共服务资源进行权威性分配的一种方式。购买服务通过引入市场机制解决既有体制中的效率问题，而正义性则是由公共权力的正确运用所决定的。在购买服务过程中，权钱交易、以权谋私、权利寻租等现象的存在，会破坏公共服务供给的公平性，导致不公正、非社会化的分配，使购买服务出现“不正义”的价值危机。对此，在财政部、民政部和国家工商行政管理总局2014年下发的《政府购买服务管理办法(暂行)》中，通过建立承接主体承接政府购买服务行为信用记录、政府购买服务黑名单等措施加强对购买服务资金的管理监督；国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中，则通过购买服务信息公开、健全财务报告制度、完善监管体系等措施保证购买服务资金的规范管理和使用。2014年12月5日，深圳率先试行的政府购买服务负面清单管理制度，规定不属于政府职责的服务事项、应当由政府直接提供的履职服务事项、政府提供服务效益明显高于市场提供的服务事项不得实施政府购买服务，这对于厘清政府购买服务的边界，强化政府公共服务责任具有重要意义。

三、程序合法性

规范政府购买服务行为的有效方式是程序。程序合法性，包括三个方向的指涉：程序合规性、程序民主性、程序科学性。

(一)程序合规性

程序合规性意味着政府购买社会组织服务中的各主体行为，在政策制定、执行、评估、监督、反馈等环节，符合法律法规规定的方式、形式、步骤和时限,符合正当合理的或法定的操作规则。

中央及地方政府购买社会组织服务的规范性文件中，大都对政府购买服务的程序做出了规定。如国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出，建立健全政府购买服务的规范化流程，包括项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价等环节。财政部发布的《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》提出要建立以项目申报、项目评审、组织采购、资质审核、合同签订、项目监管、绩效评估、经费兑付等为主要内容的规范化购买流程。中央及地方文件的相关规定，对于政府购买社会组织服务流程的规范化建设具有重要的指导意义。

尽管相关政策文件中已经就购买流程做出了规定，但流程过于简化，指导意义有限，大多囿于形式；在承接主体选择、购买方式确定等技术性问题上尚没有可操作性的建议。这就容易出现这样一种现象：购买服务流程的规范无法应对复杂的购买实践。以购买方式的选择为例，由于中国社会组织力量弱小、对政府的依赖性强、竞争性的公共服务供给市场尚未形成等原因，政府购买服务正处于非竞争性购买与竞争性购买并存的阶段。非竞争性购买是指政府并非通过招投标，而是通过指定、委托、协商等方式完成购买行为；竞争性购买是指政府采用公开询价、招投标等方式，对多个社会组织提供的公共服务项目或方案进行比较和择优，并通过契约的方式与社会组织建立合作关系的一种政府购买服务方式(张海，范斌，2013)[11]。竞争性购买中，政府与社会组织的关系更为平等和独立，契约精神凸显，公共服务质量和效率提高，但也意味着政府需要花费更多的成本选择承接主体。非竞争性购买中政府对社会组织的信任程度较高，但竞争性的缺失可能带来服务质量改进的动力匮乏。购买方式的科学选择对于公共服务质量和效率影响极大，由此，促进政府购买服务方式的优化对于提升程序合法性具有重要意义。

(二)程序民主性

程序民主性，一方面要求在设计政府购买社会组织服务的程序时，要重视社会力量在规范决策行为、提升决策质量中的积极作用，充分发挥集体智慧，凸显公众的主体地位；另一方面要求程序设计中，给予各参与主体有效的意见表达渠道，提升购买服务在社会组织及公众中的认同度。

在我们承接“爱心暑托班”这个政府购买服务项目时，街道提供给我们场地资源但是不给资金，我们主要靠收费。价格最早定出来是980元/人，但街道说项目是公益性的，价格太高了，让我收650元/人。在这种情况下，建立了社区的家长委员会，在家委会的帮助下双方最终达成共识，定价为800元/人。其实这个项目能做好很大一部分原因是我们的服务得到了家长的认可，而他们的公共参与意识也比较好。(QH20151027SY)

程序的本质特点既不是形式性也不是实质性，而是过程性和交涉性(吴永生、王飞，2006)[12]。这种过程性和交涉性使得程序设计成为一个开放性的系统，为公众和社会组织的参与和利益表达预留了空间，也为程序设计的优化提供了可能。

(三)程序科学性

程序科学性指基于价值合法性的考虑，立足现实，设计科学的步骤，以实现政策目标。程序合法性内在地要求政府在购买服务过程必须按照合规、民主、科学的原则进行策略选择。

在“渐进主义”策略中，法律规范的制定常常滞后于政策的实践，在程序合规性无法有效规范政策实践的情况下，可根据程序民主性、程序科学性的要求，实现程序的动态调整，完善程序设计。程序民主性要求在政府购买社会组织服务中，为公众的服务需求和利益表达设置通道；而程序科学性则要求程序的开放性，通过制度化的信息公开机制，使政府购买服务的参与主体了解购买项目信息，及时把握服务项目实施进展，并能够使自己的利益诉求得到表达。

四、主体合法性

通过“增选机制”将新生因素纳入组织的领导和政策制定结构中，有助于实现增强合法性的政治功能，以及建立稳定信息交流和指令传达机制的管理功能(塞尔兹尼克，2014)[13]。公共服务目标的公益性和价值诉求的公共性决定了主体的多元化，以保证社会大多数的利益得到表达。政府购买社会组织服务将社会力量及公众增选进公共服务供给体系中，实现了公共服务供给的多元化。政府购买社会组织服务中存在四类主体：购买主体(政府)、承接主体(社会组织)、使用主体(公众)以及评估主体(徐家良、赵挺，2013)[14]。多元主体共同参与到政府购买服务过程，在不同阶段发挥各自的作用(见图1)。主体合法性，一方面指参与政府购买服务政策制定、执行、评估等活动的各个主体应该符合宪法与法律的规定，能够代表社会各个不同阶层、社会团体的利益(邢玲，2005)[15]；另一方面指各主体的利益和意志得到表达和反映，其对政府购买社会组织服务的认同感和满意度会反作用于政策本身，促进其合法性的提升。

图1 政府购买社会组织服务中的主体间关系

政府购买社会组织服务旨在满足社会公众的公共服务需求，实现公共利益，所以在政策制定及执行的过程中必须有多元化主体的广泛参与。

第一，在政府购买服务过程中，为了保障政策的权威性和强制性，实现购买行为的有序进行，政府必须作为指挥者和监管者进行有效的指导与引领，同时作为合同管理者对整个购买行为进行有效的过程控制，保证购买服务目标的实现。

在购买服务时，我们面向的是居民老百姓，其实这里面，(服务的)平稳是很重要。在平稳的基础上，不断提高自己的服务能级，这是我们街道最看重的。而有一些是行政类的公共服务，是带有很强烈色彩的公共服务，这些基础的还是我们必须做的……我们街道属于比较早尝试政府购买服务的，自行研究了整个体系，并制订了合同模板，2011年区里就开始对全区的政府购买服务进行统一的规划……我们街道对风险责任的规定是比较清晰的，在服务过程中出现的问题哪些是社会组织的责任，想不清楚的街道就会严格控制服务过程，包括社会组织怎么干。(CJ20151021ZL)

第二，为保证公民的知情权和话语权，确保公众的服务诉求在购买项目中得以实现，要确保公民作为服务使用主体的广泛参与。公众通过政府购买社会组织服务满足公共服务需求，多元主体的广泛参与会对政府购买社会组织服务产生反作用，促进其合法性的提升。公民作为服务的使用者主体，掌握了购买服务的质量、数量和绩效等方面的一手信息，最有资格对政府购买服务进行评价和监督，公民对服务满意度的高低直接反映了政府购买社会组织服务的绩效情况。

凡是做得好的组织，跟它的服务对象联系都很紧密。比如我们在做“爱心暑托班”项目之前，就在多个社区进行了调研，每个地方大概发放400—500份问卷，合计起来有几千份了，但基本上出来结果是差不多的，因为家长的需求基本都差不多，我们就是通过“爱心暑托班”项目与家长建立了比较好的关系，通过暑托班把家长抓在了手里。(QH20151027SY)

第三，在政府购买社会组织服务中，社会组织承接政府让渡的公共服务供给职能，以其突出的专业服务优势成为公共服务的实际生产主体，应获得与政府平等的谈判及合作地位。作为服务生产主体的社会组织，既要在服务的质量和数量、资金使用、服务生产流程担负直接责任，又可通过与政府的谈判与合作，在合同遵守、购买责任承担等方面对服务购买主体——政府进行监督。

我们在做“艾在一起：艾滋病易感人群健康教育综合干预”这个项目时就发现这里面有个问题，就是说政府在制定这些游戏规则的时候就应该让社会组织充分参与，没有充分参与造成政府也跟我们脱节。其实也不能怪政府，它这么多事情，你这个项目占它多少工作？等它发现问题已经来不及了。但是这个事情，我们天天在做，我们清楚，问题在于我们没办法在制定规则时参与。(QA20151020BJQ)

第四，评估在政府购买社会组织服务中发挥着重要的作用，第三方评估主体由于其客观性、专业性和中立性理应成为政府购买服务的重要主体。第三方评估机构通过对购买服务项目的专业评估，真实反映政府购买服务的绩效，使评估结果成为社会组织提升服务质量、政府选择承接主体的重要依据。

我们街道现在的评估模式还是比较多元化的，对项目的绩效评估有日常的绩效和阶段性的绩效。阶段性的绩效，现在主要是购买第三方评估，对社区的项目进行末期、终期的评估。这里面会包含项目的运作情况、财务情况、服务对象的满意情况等。我们的评估是分类的：管理类、服务类和事务类，分别作评估。(CJ20151021ZL)

多元主体中任何一方缺失都有可能导致政策公信力下降，主体的完整性将受到质疑，甚至会威胁到政府购买服务的合法性。主体的广泛性是合法性和有效性的基础。在某种程度上，利益相关主体的广泛参与和利益与意志的充分表达能够提升公众对于政府购买服务的认同感和满意度。因此，在政府购买服务的过程中，多元主体的广泛参与是确保服务符合民意及政策合法化的重要途径。

五、结论与讨论

将政府购买社会组织服务置于公共政策合法性的视角来解析，从价值合法性、程序合法性、主体合法性三维角度来理解政府购买社会组织服务是本文关注的重点。通过对政府购买社会组织服务的政策规定及实践的考察，发现三个维度的合法性或有增强或有削弱。第一，政府购买社会组织服务利用市场机制实现公共服务职能向社会的让渡，既顺应政府转变职能的要求，又扩大了公众对社会生活的参与，价值合法性得到增强，并成为政府购买服务作为一项政策得以延续和不断创新的动力。第二，受到中国传统政社关系的掣肘，理想状态下的竞争性购买在中国并不成熟，购买方式的多样化和复杂性使得购买程序呈现较大的随意性，而由于缺少公众和社会组织利益表达和政策诉求的有效渠道，程序的民主性和科学性尚无法得到保证，程序合法性广受质疑。第三，尽管政府、社会组织、公众、评估机构共同构成购买服务的主体，但政府的行政权威性高于服务专业性，社会组织无法与政府进行独立平等的谈判与协商，评估结果无法得到有效应用，服务需求管理的缺失造成服务项目与实际需求的偏差，主体合法性无法实现。

应该看到，政府购买社会组织服务的合法性存在可提升的空间，但这并不意味着政府购买社会组织服务就能自动地获得合法性，政治法治环境、社会经济环境、思想文化环境都会直接或间接影响到这项政策的合法性。因此，在政府购买社会组织公共服务的实践活动中，应该更多地考虑社会整体机制的统合，确保政府购买社会组织公共服务政策创新的可持续性。对价值合法性、程序合法性、主体合法性的深入解析或可为政府购买社会组织服务的制度化提供可供参考的路径。

第一，完善制度设计。尽管国务院发布的《中华人民共和国政府采购法实施条例》中已经将政府采购服务范围由政府内部服务拓展至公共服务，为了保持法律严谨性，仍需要加快修订和完善《政府采购法》，将政府购买公共服务纳入政府采购范围，清晰界定政府购买服务的基本原则与政策目标；在此基础上，出台购买方式选择、适用范围和购买程序的实施细则，细化资金来源与管理、监管与评估等事宜，以确保政府购买服务“有法可依”。同时，国务院相关职能部门可在地方经验基础上，推进指引性文件的制订工作，为购买服务合同管理的操作提供指引，以提高实际工作的统一性和效率。

第二，鼓励地方创新。在与中央政策的基本原则相一致的前提下，各地应结合本地区经济社会发展的实际与购买实践中累积的独特经验，制定有较强操作性和地方特色的配套政策，以鼓励地方性创新，也可借此为顶层制度的完善提供地方政策经验。2016年6月，国务院成立政府购买服务改革工作领导小组，成立跨部门的政府购买服务工作协调机制。在此基础上，地方政府也应尽快成立政府购买服务改革工作领导小组，明确牵头部门与参与部门的职责，以保障政府购买服务工作依法、有序、有效进行。

第三，建立开放包容、责任明确的购买服务主体参与体系。实现政府购买服务与社会组织发展、公众参与的有机结合，将社会组织纳入政府购买服务的政策制定与执行程序中，提升社会组织治理能力，充分发挥其专业服务优势。同时，建立科学的服务需求管理与反馈机制，在需求确定之前设置预测、调研和论证程序，为公众的利益表达设置有效渠道，从而挖掘公众真正的服务需求，引导公众在政府购买服务中发挥积极作用。

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