鸦片战争后澳门财政管理制度的若干变化(1844—1849)

赵 新 良

鸦片战争后澳门财政管理制度的若干变化(1844—1849)

赵 新 良

鸦片战争后，葡萄牙在澳门推行殖民管治，澳门政治、经济、社会等方面都发生了重大变化。澳葡政府对财政管理制度也进行变革，内容包括公物会的建立、财政收入制度的扩大、财政支出制度的规范、财政预决算制度的确立等多方面。财政管理制度变革同政治变化、经济转型紧密关联，既是澳葡政府推行殖民管治的重要内容，也是殖民管治的体现。客观来看，澳门财政管理制度的变化具有一定的历史进步性。

澳门 鸦片战争 财政制度 变化 公物会

1840年代是澳门社会剧变的时代。政治上，葡国政府擅自宣布澳门为“自由港”，逐步取得澳门的事实管治权；经济上，澳葡政府大力推行承充专营制度，殖民经济取代传统的海上贸易经济；财政上，经济转型背景下，澳葡政府推行财政变革，确立起一套新的财政体系和财政制度。澳葡政府这一时期所建立的政治、经济、财政运作模式贯穿了澳门整个殖民管治时期，对澳门历史的发展进程产生了重要影响。然而，由于有关澳门财政的资料多为葡文文献，且零散繁杂，各种著作、论文言及澳门财政问题时，或略而不提，或语焉不详。时至今日，学界对于转型时期澳门财政演变历史尤其是财政管理制度的变化尚无清晰认识。那么，澳葡殖民政府为何要对财政管理制度进行变革？从哪些方面进行变革？财政管理制度变革与我们经常言及的近代经济转型有何关联？在财政收入高度依赖一枝独秀的博彩业、财政支出规模扩大、经济发展需要适度多元发展的现实中，从财政变革和经济发展关系的角度，深入、细化地探讨1844—1849年间澳门财政管理制度的变革具有极为重要的现实意义。笔者依据相关档案、报刊等文献资料，对1844—1849年间的政府财政报告和财政收支记录等进行解析，以深入研究此一澳门社会剧变时期财政管理制度变化的若干问题，疏漏和纰误之处敬请方家指正。

一、政治局势的变化与澳门管治结构

鸦片战争前，澳门一直处于明清政府的严密管治之下。1783年，里斯本政府颁布《王室制诰》，试图在澳门推行殖民管治。尽管议事会权力受到极大限制，但是由于中国康乾盛世的余威尚在，加之议事会权力被削弱是一个逐渐的过程，故一直到鸦片战争前后，澳督才最终取代议事会在地区事务中的主导影响。中英《南京条约》签订后，葡萄牙政府趁火打劫，澳门从中葡共管的中国领土变为葡管的中国领土。*金国平：《葡语世界的历史与现状》，载《行政》第十六卷，总第六十一期，2003年。原由自治机构议事会管理的财政，变为澳葡殖民政府管理下的财政。

(一)议事会自治向澳葡政府殖民管治的过渡

自1554年澳门开埠到1840年鸦片战争的近三个世纪中，明清政府一直对澳门施行行之有效的管理。特别是到清代，广东政府向澳门派驻香山县丞，在澳门设立关部行台及大码头、关闸、南湾和娘妈阁四个税馆，形成一套完善的行政、军事、司法和税务管理体制，加强对澳门的管理。居澳葡人须按时向中国政府交纳地租，服从中国政府的管理。在中国政府的管理体系之外，澳门还存在一套居澳葡人的自治体系。自16世纪中期澳门成为葡萄牙商人东方贸易航线重要的中转站和居留地后，澳门葡人开始组建议事会，又有澳督、法官等职务，共同管理澳门内部的政治、经济、军事、司法等事务。

1783年，葡萄牙王室颁布《王室制诰》，在澳门实行政治、经济和军事改革，澳门政治格局发生变化。议事会权力被削弱，澳督开始强势介入澳门一切管理事务，且配备了一支更为强大的军事力量。葡萄牙政府希望借此改变议事会在同中国政府交往过程中的从属地位，以最终达到使中国政府尊重葡萄牙对澳门的主权的目的。*叶志良：《澳门历史的转折点：亚马勒政府》，第4页，澳门大学1998年硕士学位论文。尽管这只是“葡国政府改变澳门原有地位的愿望”，但此举还是加强了葡萄牙中央对澳门的政治影响力，澳门政治开始染上殖民色彩。

1820年代开始，主张殖民统治应施行政治集中和归一管理的国家主义成为主政者的主导思想。葡王室先后于1822年、1826年和1838年颁布的三部宪法，都提到“澳门聚居地为葡萄牙领土的组成部分”。其区别在于,《1822年宪法》未对海外属地作出特殊规定，海外属地和宗主国一样，立法权限保留予议院，政府无权立法*吴志良：《生存之道——论澳门的政治制度和政治发展》，第136页，澳门成人教育学会1998年版。；《1826年宪章》亦没有对海外属地制定针对性条文；《1838年宪法》才对海外属地有了具体规定。但《1838年宪法》生效时间甚短，未及推广便遭夭折。1842年2月10日，贾伯乐(Costa Carbal)恢复强调中央集权的《1826年宪章》。*Jorge Noronha e Silveira. Subsídios para a história do direito constitucional de Macau (1820—1974).Macau: Instituto Portugues do Oriente, 1991:25—26.在此背景下，澳葡政府进行变革：宣布澳门为葡之领土；改组议事会，总督在与议事会的权力争夺中占得上风；王室大法官在1836年被取消。*叶农：《澳葡殖民政府早期政治架构的形成与演变》，载《暨南学报(哲学社会科学版)》2004年第4期。变革措施体现出里斯本政府加强中央集权的意图，澳门葡人的自治也因王权的侵入逐渐丧失。1847年议事公局在备忘录中抱怨道：“以前在管理问题上的冲突是结束了，但是城市开始受到军管而此前是由其居民根据(本居留地)创始人遗留下来的模式温和、和平地治理的……那些致命的圣谕(作者按：指《王室制诰》)削弱了政治财产的精神而这些财产之前是由市民拥有的。暴政横行，将一个纯商业城市变为一块耀武之地，军人尽吸公共财政收入，但并没有敌人可战斗；散尽市政财产，欠下巨额债务而无力偿还……澳门沦落至所有海外属地同声悲哀的不幸命运中。”*Eudore de Colomban. Resumo da história de Macau. Lisboa: Tipografia do Orfanato da I.C., 1927:85—86, 转引自吴志良：《生存之道——论澳门政治制度与政治发展》，第99—100页。鸦片战争前后，议事会权力被削弱，逐渐成为一个现代意义上的市政厅；代表王室利益的澳督一步步攫取了对澳门的事实管治权。

(二)中英鸦片战争的冲击

中国政局的变化对澳门历史进程亦产生了深远影响。从19世纪初开始，英国数次试图派兵占领澳门，在清政府采取的军事和中断贸易措施的压力下，加之澳门葡人的周旋，英国人的目标并未实现。中英战争爆发后，由于战争形势变化，英军封锁广州，澳门被占领的危机才暂告解除。但是，中英战争的结局又给澳门带来了新的生存危机。

中英《南京条约》将香港割让为英国的殖民地，这对澳门未来的发展造成了致命冲击。一方面，澳门没有香港优良港口的自然条件；另一方面，葡萄牙人缺乏类似英国以强大武力为后盾、借殖民扩张强势进行所谓自由平等贸易的条件，更不具备管理这类贸易的经验。开埠后的香港逐渐取代澳门成为世界贸易港口，澳门赖以生存的传统海上贸易彻底衰落。澳督席尔维拉·边度(Adrião Acácio da Silveira Pinto)认为香港开埠“对于澳门来讲无疑是‘致命一击’”；法官罗德里格斯·巴斯托斯(Rodrigues de Bastos)称：“香港开埠，对澳门来讲，无异于致命一击。对葡萄牙人而言，澳门的贸易、公共收入、海关等的结束指日可待。”*转引自[葡]萨安东(António Vasconcelos de Saldanha)：《葡萄牙在华外交政策(1841—1854)》，第4页，金国平译，葡中关系研究中心、澳门基金会1997年版。认识到澳门所处的不利地位后，边度和彼亚度(José Gregório Pegado)展开长达三年的努力，试图为澳门谋求和香港相同的地位，最终以清政府拒绝议事会“九请”宣告失败。在香港的竞争下，澳门贸易在鸦片战争后的几年内迅速衰退，经济一落千丈，财政运转困难。若泽·卡尔瓦略(José da Silva Carvalho)称：“鉴于英人在香港的新近开埠大大促进并方便了当地的贸易，而我们在澳门的贸易一蹶不振，使得政府无法维持日常的开支。赤字连天，若不及时挽救，将毁于一旦。”*转引自[葡]萨安东(António Vasconcelos de Saldanha)：《葡萄牙在华外交政策(1841—1854)》，第79页。宓吉(Alexander Michie)称：“1842年的中英条约使英国商人能够自立商行，此行为使澳门丧失大部分税收。”*James Orange. The Charter Collected Pictures Relating to China, Hong Kong, Macao, 1655—1860, with Historical and Descriptive Letterpress. London: Thornton Butterworth Limited, 1924:285.1842年成为澳门真正衰落的开端。

香港成为英国在远东的自由贸易港口，而澳门仍旧是中国管辖的领土。为推行1783年确立的殖民政策，也为挽救澳门濒临崩溃的经济，葡萄牙政府于1845年颁布《澳门贸易章程(Regulation of trade at Macau)》，其核心内容是宣布澳门内港(Rio)、氹仔(Taipa)和澳门锚地(Rada)为自由港。“不论是内河港口还是氹仔的海港”一律向其他国家开放贸易。悬挂任何旗帜的船只向澳门输入物品均不纳税。*John Robert Morrison. A Chinese Commercial Guide Consisting of a Collection of Details and Regulations Respecting Foreign Trade with China. Canton, Printed at the Office of the Chinese Repository, 1848:220—222.《中国丛报》刊登了一则消息，称：澳门最终成为各类货物的自由贸易港，武器、火药和染料(Orchilla)除外。*The Chinese Repository, Vol.15. No.4, p.224.

可以说，1844年和1845年成为葡萄牙政府在澳门推行殖民管理的重要时间节点。若泽·马里亚诺(José Gabriel Mariano)称：“至1844年，澳葡总督颁布法令，将澳门整合到一套殖民体系中。”*[澳大利亚]杰弗里·C. 冈恩(Geoffrey C. Gunn)：《澳门史：1557—1999》，第85页，秦传安译，中央编译出版社2009年版。这一套完整的殖民体系包括司法、军事、税务以及宗教等多方面，财政管理制度也发生诸多变化，对澳门经济转型起到至关重要的推动作用。1846年4月亚马留就任澳督后，在澳门所推行的新税收政策、扩张领土等殖民措施一一落实，葡萄牙逐步实现了对澳门的殖民管治。

二、财政管理机构的建立

鸦片战争前，澳门葡人财政由议事会理事官兼理，此时尚无独立的财政机构。究其原因，一方面与自治机构的架构简单有关*叶农：《澳葡殖民政府早期政治架构的形成和演变》，载《暨南学报(哲学社会科学版)》2004年第4期。；另一方面，该时期财政来源主要是海上贸易关税，支出项目亦大体固定，不需专门机构管理。1844年，里斯本政府进行财政改革，以摆脱财政混乱局面。9月18日公布七条规定，规范海外省财政。次日，海事及海外部长若阿金·法尔考(Joaquim Jozé Falcão)规定海外省所有财产和税收由本省财政委员会负责，财政委员会受海事及海外部监管；财政委员会需在出纳处账簿上签字，要求澳门议事会清理核查政府财务。*Boletim do Governo da Provincia de Macao, Timor, e Solor, 1846-01-22, Vol.1, Num. 3.这表明里斯本对海外省财政管理逐步规范。9月20日葡王室颁布《关于组建澳门、帝汶、索洛尔省的敕令》(下称《敕令》)，澳门与葡印总督的从属关系被解除，澳门、帝汶(Timor)、索洛尔(Solor)组建为一个海外省,即澳门、帝汶、索洛尔省，首府在澳门，并详细规定了政府架构。*[葡]萧伟华(Jorge Noronha e Silveira)：《澳门宪法历史研究资料：1820—1974》，第26页，沈振耀等译，法律翻译办公室、澳门法律公共行政翻译学会1997年版。《敕令》要求澳葡政府成立专门的财政管理机构——公物会，它独立于议事公局之外，全面接手管理公共财政事务，由澳督直接管理。公物会的建立是澳门财政管理制度变革的开端。

(一)专门财政管理机构——公物会(Junta da Fazenda)的建立

澳葡政府应是在《敕令》传至澳门后就着手建立公物会。《敕令》第六条规定：

为管理公共财物，在澳门设立一财政委员会(即公物会)，由总督任主席，其他委员由地区法官(O Juiz de Direito，即按察司)、书记官(O Escrivão，即书吏)、司库(Thesoureiro，即管库官)和会计(O Contador，即管数官)担任。

……

附款二：公物会一经建立，议事公局即将其所掌握的所有涉及公共资金、账册、票证、账单、债务说明等档案资料一并转给公物会。*张廷茂：《晚清澳门番摊赌博专营研究》，第125—126页，暨南大学出版社2011年版。

目前笔者尚未找到公物会成立的具体时间。据1845年1月2日编订的《1844.1.1—12.31公共财政收支出表》可知，至迟到1845年1月1日公物会已开始组建，最初称为公共财政会计室(Macao Contadoria da Fazenda Publica)，执行人为书记官米格尔·西蒙斯(Miguel Pereira Simoens)。宪报中还公布了议事公局提供给公物会的《1845.1.1—4.3政府财政收支表》*Boletim do Governo da Provincia de Macao,Timor, e Solor, 1846-01-15, Vol.1, Num.2.，说明至迟到1845年4月3日公物会已组建完成，成为新的财政管理部门。议事会被降为市政厅，改称议事公局，其财政管理权被分离出来。马里亚诺称：“忠贞议会失去了它一直保留的对该地区财政的行政权限，这一权限反过来受到总督的监督。”*[澳大利亚]杰弗里·C. 冈恩(Geoffrey C. Gunn)：《澳门史：1557—1999》，第85—86页。

(二)公物会的人员构成

表1 1847年度公物会成员

资料来源：Boletim do Governo da Provincia de Macao, Timor, e Solor, 1847-04-17, Vol.2, N.°15.

表2 《中国丛报》载公物会成员

资料来源： The Chinese Repository, Vol.19, No.1, p.13; Vol.20, No.1, p.15.

根据《敕令》，澳督既是政府最高首脑，也是公物会最高领导，即公告中的“公物会宪”“大宪”“督宪”。*张廷茂：《晚清澳门番摊赌博专营研究》，第104页。除总督外，有成员七人。《中国丛报》记为五人，将一等书记员和二等书记员误做会计。由此可知，早期的公物会主要人员构成为：除澳督外，有一名税务官(即书记官)、一名司库、一名会计及书记员，共计五至六人，看门人与杂役不计在内。书记官是公物会中较为关键的职位，负责公物会运作。 1850年和1851年公物会书记官为米格尔·西蒙斯，他同时还是政务委员会成员，从其任职情况可知公物会在澳葡政府中处于比较重要的地位。

(三)公物会的职能*关于晚清时期公物会的职责，林广志博士有详细论述，因本文所涉时间段集中于1844—1849年间，其职责或略有不同。参见林广志：《晚清澳门华商与华人社会研究》，第58—60页，暨南大学2005年博士学位论文。

《敕令》规定公物会建立后应立即接管原由议事公局掌管的公共资金、账册、票证、账单、债务说明及有关公共财产的所有资料，具体负责以下事宜。

1.承担政府财政收支决算报告(Balanço da Receita e Despeza, 或作Conta de Receita e Despeza)和预算报告(Orçamento da Receita e Despeza)的编制。财政决算的出现较早。《敕令》甫一传至澳门，议事公局便按照要求将所有资料转交公物会。公物会据此整理出《1844.1.1—12.31政府财政收支表》《1845.1.1—4.3政府财政收支表》和《1845年4—12月政府财政收支表》等。1846年，公物会按季度统计公布了政府财政收支状况，1847年又改为半年公布一次。*Boletim do Governo da Provincia de Macao, Timor, e Solor, 1846-01-15, Vol.1, Num.2; 1846-02-26, Vol.1, Num.8; 1846-04-16, Vol.1, N.°15; 1846-08-02，Vol.1, N.°30; 1847-02-11, Vol.2, N.°6; 1847-08-12, Vol.2, N.°27 e 28.1847年之前的财政收支决算的整理还未形成定期整理公布的规范。至1848年9月23日，宪报中首次公布了完整年度的澳葡政府财政收支决算表，即《1847.7.1—1848.6.30政府财政收支决算表》。*Boletim do Governo da Provincia de Macao, Timor, e Solor, 1848-09-23, Vol.3, N.° 17 e 18.此后多年的财政收支决算都以当年7月1日至次年6月30日为一个完整财政年度。决算内容包括各项财政收入和支出的数额及总额。

根据历年财政收支表，财政决算的刊布时间通常是在财政年度结束后。*Boletim do Governo da Provincia de Macao, Timor, e Solor,1848-09-23, Vol.3, N.°17 e 18; 1849-08-11, N.°77; 1853-09-02,Vol.8, N.°26.张廷茂称：“决算表由澳门公物会于财政年度结束时编制，刊布于《政府宪报》。”*张廷茂：《晚晴澳门番摊赌博专营研究》，第106,103—104页。但这并非一种严格的制度，部分年份的财政决算在财政年度结束后并未及时发布，而是在次年或更晚才公布，如《1849.7.1—50.6.30政府财政收支表》迟至1851年才公布。*Boletim do Governo da Provincia de Macao, Timor, e Solor, 1851-03-08, Vol.6, N.°16.1853年，公物会首次汇总了1850—1853三个年度的财政收支状况并进行比较，之后变为四个年度，直到1863年。

预算的编制较晚。尽管在1847年的政府训令中规定公物会要制订财政预算表，以便维持财政收支平衡。但直到1852年，澳葡政府才公布首份财政预算表。*Boletim da Governo da Provincia de Macao, Timor, e Solor, 1847-04-17, Vol.2, N.°15; 1852-02-21, Vol.7, Num.8.

2.负责政府公有土地、房屋出租的招投与管理。属于澳葡政府所有之土地和房屋的租赁属于公物会的职责。对于澳葡政府固有之房屋，由公物会直接招人承充，价高者得之。1847年，公物会书记西蒙斯布告招投澳门旧海关的租赁事宜。之后，公物会书记奉澳督之命多次招人承租政府房产。1851年，吗忌士布告催促铺户缴纳地租。为规范管理，澳葡政府还规定了民人缴纳地租与屋租的格式。*Boletim do Governo da Provincia de Macao, Timor, e Solor,1851-01-18, Vol.6, N.°9; 1851-11-15, Vol.6, N.°52.

3.负责发布各项承充专营竞投公告和各项出投。从1850年代开始，公物会除要负责管理政府的财务与资产外，还负责发布各项承充专营竞投公告和各项出投，投成后由澳督公告承充合同，对承充专营予以规范。*张廷茂：《晚晴澳门番摊赌博专营研究》，第106,103—104页。1851年7月19日《政府宪报》最早刊布公物会(误作公务会)承充布告：

奉公务会命：缘澳内白鸽票厂于七月二十四日满期，是以预于六月十七日在议事亭重新出投夜冷，如有愿遵守规条及出批价最高者，准令承充。*Boletim do Governo da Provincia de Macao, Timor, e Solor, 1851-07-19, Vol.6, N.°35.

尽管该招投公告仍由议事公局理事官发布，但其根据却是公物会命令，一改 “理事官唩嚟哆奉公会命”之传统。自此，澳葡政府的竞投活动由公物会主持，包括番摊、白鸽票、鱼栏、猪肉、牛肉、盐、牡蛎、鸦片诸项。1867—1868年度新增闱姓承充专营。*Boletim do Governo da Provincia de Macao, Timor,e Solor, 1851-02-01, Vol.6, N. ° 11; O Boletim do Governo de Macao, 1859-05-21, Vol.5, N. ° 30; Boletim do Governo da Provincia de Macao e Timor, 1879-08-30 , Vol.25, N.°30.

公物会还负责承充专营事务的管理。《1858.7.13澳门中式赌博番摊专营权出投公告》详细规定了承充的合同条款，包括承充合同的订立与销毁、担保金的收取、对承充者的监督及对其权利的保护等。*林广志：《晚清澳门华商与华人社会研究》，第59页；张廷茂：《晚清澳门专营制度探源》，载《文化杂志》第71期，2009年冬季刊。

4.负责澳门、路氹地区非专营行业商业牌照的审核与发放。*林广志：《晚清澳门华商与华人社会研究》，第59,60页。为了管理华人店铺，公物会定期三个月更换公钞纸色，以便收取生意公钞。*Boletim do Governo da Provincia de Macau e Timor,1879-08-30, Vol.25, N.°35.澳门的专营行业和非专营行业均由公物会管理，可以说公物会全面掌握了澳葡政府的经济命脉。

5.公物会下属机构公钞会负责各项税款的厘定和征收。据《政府宪报》记载，税收任务并未由刚刚成立的公物会承担，而是由议事公局负责。1846年7月17日，澳督亚马留(João Maria Ferreira do Amaral)颁布《税收法案》，规定议事公局将成立一个委员会。7月27日，公钞会成立。*Boletim do Governo da Provincia de Macao, Timor, e Solor, 1846-07-16,Vol.2, N. °28; 1846-08-02, Vol.1, N. °30.尽管公钞会由议事公局创立，但从其人员构成来看，和公物会的关系更密切，创建之初其核心成员之一就由公物会管数官担任。

1872年之后，公物会管数官担任公钞会主席成为惯例。*赵新良：《转型时期澳葡政府财政的演变和发展》，第121—122页，澳门大学2016年博士学位论文。1887年《澳门屋业生意等钞章程》中明确规定：公钞会主席一名，系公物会管数官。*澳门公物会编：《澳门屋业生意等钞章程》，第2页，海镜印务总局板1887年版。据此推断，公钞会是公物会下属部门之一，是厘定税额和征收税款的专门机构。*林广志：《晚清澳门华商与华人社会研究》，第59,60页。

鸦片战争后，澳葡政府先后建立了财政专理机构——公物会，财政收支预决算的制订、财政收支管理等重要事项均由公物会负责。公物会的建立反映出中央集权下的澳葡政府机构逐渐完善。到1851年，澳葡政府形成完备的政府架构，部门达到14个，其中包括公物会。*叶农：《澳葡殖民政府早期政治架构的形成和演变》。财政管理制度变革既是澳葡政府机构的完善，也是从葡人自治向殖民管治转变的重要内容。

表3 1846—1855年公物会人员在公钞会的任职情况

资料来源：Boletim do Governo da Provincia de Macao,Timor, e Solor,1847-02-04,Vol.2,N.o5; 1851-03-08, Vol.6,N.°16; 1853-06-16,Vol.8, N.°24; 1854-11-11,Vol.1,N.°4; O Boletim do Governo da Provincia de Macao,Timor,e Sol, 1855-09-01, Vol.1,N.°46.

三、财政收支制度的变化及其效果

澳门经济并未因这座城市开辟为自由港而转好，财政资金短缺状况也未改善。庇利喇称：“葡国港口的收入下降了许多，本来超过四万两的收入，现在连建设经费都不够。”*A. Marques Pereira. As Alfandegas Chinesas de Macau. Macau: Typographia de J. da Silva, 1870:53.对财政收支强化管理成为财政变革的重要内容，主要体现在开源、节流两个方面。

(一)扩大税源，增加财政收入

1.强制征收新税

亚马留上任前澳门财政“无法以国库的岁入支付一半的费用”，其赴澳时被赋予“制订一套新的税收政策，以使澳葡政府渡过财政危机”的重任。亚马留就任澳督后极力开拓新税源，试图摆脱财政困境。他宣称：“通过开港为商人、业主及所有从业的澳门居民提供获利的途径，如同其他葡萄牙公民，他们必须为他们所属的省政府分摊必要的开支，以克服澳门国库唯一的财源海关取消后所产生的收入停滞而出现的赤字。”*A. Marques Pereira. As Alfandegas Chinesas de Macau. Macau: Typographia de J. da Silva, 1870:53; [葡]萨安东(António Vasconcelos de Saldanha)：《葡萄牙在华外交政策(1841—1854)》，第241页。直接税的征收不可避免。

亚马留首先把澳门居民的纳税问题提上日程。1846年7月17日颁布《税收法案》，该法案共两节25款，第一节介绍什一税的征收范围及标准，第二节介绍什一税的管理方式。7月23日，葡女王发函命令亚马留在澳设立并收取地产及工业什一税。*Boletim do Governo da Provincia de Macao, Timor, e Solor, 1846-07-16, Vol.1, N.°28; 1847-01-21, Vol.2, N.°3.华人也在征税对象之列。1846年9月12日亚马留布告要求停泊在港口的华人快艇必须向港务局登记并纳每月一元的税款。此举尽管遭到香山县官员和澳门华人的强烈反对，但在澳葡政府的武力镇压下，部分船只开始缴纳税款。1847年4月21日，亚马留称：“所有在澳居住的华人，在政府未正式确定华人所需缴纳的税款及缴纳途径前，只需缴纳房屋税及租赁税。”*Boletim do Governo da Provincia de Macau, Timor, e Solor, 1846-10-22, Vol.1, N.°42; 1847-04-24, Vol.2, N.°16.澳葡政府迈出向华人征税的关键一步。7月14日，澳葡政府开始对华人铺户进行编号、登记，将华人分为四类纳税：第一类每年须缴纳120元，第二类缴纳60元，第三类缴纳16元，第四类缴纳4元。*Lia Arez Ferreira do Amaral. O Significado do Governo de Ferreira do Amaral em Macau (1846—1849). Lisboa: Agência Geral das Colónias, 1944:64—65，67.民众请求来澳调查的中国官吏迫使亚马留取消对他们的税收，但得到答复：“若不愿向葡萄牙人缴纳税收，可以离开澳门，留下者应遵守澳门的章程。”*转引自[葡]萨安东(António Vasconcelos de Saldanha)：《葡萄牙在华外交政策(1841—1854)》，第116页。9月底，亚马留称：“在澳华人开始以团体或个人名义向政府缴纳摊派的税收。”*Lia Arez Ferreira do Amaral. O Significado do Governo de Ferreira do Amaral em Macau (1846—1849). Lisboa: Agência Geral das Colónias, 1944:64—65，67.这是澳葡政府向澳门华人成功征税的开始。

2.许可经营的推行

1840年代澳葡政府开始推行许可经营制度，规定澳门所有铺户须先取得政府许可才能营业。《1845.1.1—4.3政府财政收支表》中载：1845年前三个月 “许可经营及其他微薄收入为1 916.765两白银”，并未列明具体收入来源。*Boletim do Governo da Provincia de Macau, Timor, e Solor, 1846-01-15, Vol.1, Num.2.这是最早的许可经营记录。1845年4月3日至12月底政府许可经营收入为371.56两，来自城市客栈经营许可。此时许可经营应该尚未形成一种制度。1846年5月29日，亚马留颁布告示推行许可经营，称：“行商和所有铺户均须赴议事公局领牌，获得许可方准经营。违者罚款，首犯罚银15两，再犯倍罚。”*Boletim do Governo da Provincia de Macau, Timor, e Solor, 1846-06-04, Vol.1, Num.22.

葡文文献中也有关于澳门发放经营许可的记载。1846年澳葡政府决定向小酒馆、旅馆、赌场和商店发放许可证。*张廷茂：《晚清澳门番摊赌博专营研究》，第11页。许可经营收入1846年1—3月为120.96两白银，4—6月为77.76两；1846年7—12月为86.4两；1847年1—6月为60.48两。*Boletim do Governo da Provincia de Macau, Timor, e Solor, 1846-04-16, Vol.1, Num.15; 1846-08-02, Vol.1, Num.30. 1847-02-11, Vol.2, N.°6, p.23; N.° 27 e 28.许可经营公布后，客栈许可经营收入较之前大幅下滑，初步施行的许可经营制度并未达到预期效果。

为增加收入，澳葡政府于1847年1月向华人发放白鸽票经营许可，当年1—6月收入为720两。*Boletim do Governo da Provincia de Macau, Timor e Solor, 1847-08-12, Vol.2, N.° 27 e 28; Boletim da Provincia de Macau e Timor, 1888-03-21, Vol.34, 2.° Supplemento ao N.°11.之后两年中该收入持续增加，最高占总收入的5.7%。

表4 白鸽票许可经营收入(单位：两)

资料来源：Boletim do Governo da Provincia de Macau, Timor e Solor, 1847-08-12, Vol.2, N.°27 e 28; 1848-09-23, Vol.3, N.o17 e 18; 1849-08-11, Ano.4, N.°77.

鉴于白鸽票许可经营收入可观，澳葡政府于1849年4月将许可经营推行到番摊领域。1849年4—6月番摊许可经营收入仅57.6两，1849年7月1日至1850年6月30日增至1 310.4两。*Boletim do Governo da Provincia de Macau, Timor e Solor, 1849-08-11, Ano.4, N.°77; O Boletim do Governo de Macao, 1859-05-21, Vol.5, N.°30; Boletim da Provincia de Macau e Timor, 1888-03-21, Vol.34, 2.° Supplemento ao N.°11. 原为1 820元，合1 310.4两。参见张廷茂：《晚清澳门番摊赌博专营研究》，第109页。

表5 番摊许可经营收入(单位：两)

资料来源： Boletim do Governo da Provincia de Macau, Timor e Solor, 1849-08-11, Ano.4, N.°77; 1851-03-08, Vol.6, No.16; O Boletim do Governo de Macao, 1859-05-21, Vol.5, N.°30.

白鸽票和番摊许可经营为澳葡政府带来为数不少的财政收入。故亚马留之继任者将该制度推行到其他行业，除客栈、酒馆、商店之外，公开戏棚、银钱兑换店等亦实行许可经营制度，这对于解决当时的财政困难起到一定作用。

3.承充专营的引入

承充专营是对澳门影响最大的经济制度，最早实行于猪、牛肉销售领域。1847年12月18日，亚马留招人承充猪、牛肉销售专营权。1848年1月22日，理事官主持出投，最终为华人亚颂以2 000元投得，以一年为限，自1848年2月10日起计。合同详细规定了专营权的时限和地域、承充人的权利和责任、违反合同的惩罚规则以及猪肉的零售价格等。这是目前所见最早的承充专营招投公告与招投合同。与此同时，牛肉销售承充专营权亦成功出投，价格为465元。*Boletim do Governo da Provincia de Macao, Timor, e Solor, 1848-02-09,Vol.3. N.o1.原为自由销售的猪、牛肉实施承充专营后，确实较快地增加了政府收入。据有关资料记载，1847—1848年度猪肉销售专营收入为720两白银；牛肉销售专营收入为167.4两。在下一年度财政收支表中，猪肉专营收入为1 821.6两，为1847—1848年度的2.5倍；牛肉专营收入为 671.4两，为1847—1848年度的4倍。*Boletim do Governo da Provincia de Macau, Timor e Solor, 1848-09-23, Vol.3, N.o17 e 18; 1849-07-21, Ano 4, N.°74. 1848年前《政府财政收支表》中未出现猪肉、牛肉销售。承充专营确能满足澳葡政府增加财政收入的需要。

基于上述原因，亚马留的继任者于1849年7月14日发布白鸽票承充招投公告。此次招投未公布结果，但据记载，1849—1850年度总收入为67 242.18两，猪肉、牛肉、白鸽票与赌博收入合计为5 901.391两。*Boletim do Governo da Provincia de Macau, Timor，e Solor, 1849-07-21, Ano. 4, N.o74; Boletim do Governo da Provincia de Macao, Timor, e Solor, 1851-03-08, Vol.6, N.o16.白鸽票许可经营最早见于1847年，收益为720两。《宪报》载1847年1月澳督应华人请求批准闱姓(Vaeseng deposito)承充专营，此处闱姓承充当为里斯本制订财政报表者不熟悉白鸽票和闱姓票的区别导致。1847年1月澳督批准经营的应该是白鸽票，此时尚未实施承充。《1849—1850财政收支表》将1848年已实行承充的猪、牛肉销售与白鸽票并列，而1848—1849年度白鸽票尚为许可经营。笔者推断，在1849—1850年间，白鸽票开始实行承充且成功出投，故猪、牛肉销售与白鸽票合并记录。Boletim do Governo da Provincia de Macao, Timor, e Solor, 1847-08-12, Vol.2, N.o27 e 28; Boletim da Provincia de Macau e Timor, 1888-03-21, Vol.34, 2.° Supplemento ao N.°11.

1848—1849年度番摊许可收入仅为57.6两。1849年政府招人承充，采取非公开招投。*Boletim do Governo da Provincia de Macao, Timor, e Solor, 1849-08-11, Ano. 4,N.o77.施白蒂称：“1849年，亚马留总督第一次允许在澳门设立番摊赌博。”*[葡]施白蒂(Beatriz Basto da Silva)：《澳门编年史：19世纪》，第102页,姚京明译，澳门基金会1998年版。据《政府宪报》资料，1850—1851年度番摊承充专营公开招投，月承充费为1 000元，未及履行完合同，承充人便不知所踪。又有记载称：“一名华商以每月缴纳1 000元赌饷，获得承充一年的专营权。”这里的番摊赌博，应该是在承充专营制度下运作的。*赵利峰：《尴尬图存：澳门博彩业的建立、兴起和发展(1847—1911)》，第69—70页，广东人民出版社2010年版。从1850年开始，公物会又相继在鲜、咸鱼栏以及盐、鸦片、牡蛎等领域实行承充专营。

(二)紧缩开支，缓解财政压力

开辟税源的同时，亚马留还积极削减公共开支。1846年7月22日，亚马留建议设立一个专门管理公共财政支出的部门。“因为单单依靠法律的力量不足以确立一个清晰的财政框架，使得澳门的财政状况处于混乱状态。该部门将根据澳门目前的状况及其掌握的资源对公共支出作出预算，如此，账目管理便可透明，清晰。该部门的设立刻不容缓。”*Boletim do Governo da Provincia de Macao, Timor, e Solor, 1847-04-17, Vol.2, N.o15.根据亚马留的建议，澳葡政府将原由公物会库房(Macao Thezoureiria da fazenda publica)负责的制订财政收支预决算的工作交由新成立的公物会出纳处(Macao Contadoria da fazenda publica)负责。

此外，亚马留提出要规范政府公职人员薪资，公物会据此建议自1847年1月1日起开始统计，配合政府削减公共支出*Boletim do Governo da Provincia de Macao, Timor, e Solor, 1847-04-17, Vol.2, N.o15.，成为削减澳葡政府财政支出的重要手段。之后较长一段时期都再未颁布类似指令。亚马留的财政支出变革“将政府费用减至以前的三分之二”*[葡]萨安东(António Vasconcelos de Saldanha)：《葡萄牙在华外交政策(1841—1854)》，第250，241页。。

(三)开源节流，政府收支基本平衡

亚马留就任澳督后，从财政收支两方面采取措施。短期来看，此一时期财政收支制度变革起到了一定的刺激作用。从18世纪中后期开始，澳门财政就因海上贸易衰落捉襟见肘。1830年，澳门财政收入为69 183两，开支达109 451两；尽管1834年情况有所好转，但当年收入75 283.613两，支出89 900.666两，仍然收不抵支。*[瑞典]龙思泰(Anders Ljungstedt)：《早期澳门史》，第82—83页，吴义雄等译，东方出版社1997年版。鸦片战争后，五口通商及香港开埠对澳门贸易造成致命冲击。“原来只有澳门可以进行的贸易，现在可以直接到任何一通商口岸进行。原来贸易货物过境得到的利益也受到了新兴的英国人居留地香港的竞争”，澳门财政陷入“无法以国库的岁入支付一半的费用”。*[葡]萨安东(António Vasconcelos de Saldanha)：《葡萄牙在华外交政策(1841—1854)》，第250，241页。而从1847年开始，政府财政收支实现基本平衡，1849—1850年度略有结余。

据1844、1845年澳葡政府财政收支表，当时政府的主要财政收入来自上年转入、债务、海关、利息等。*Boletim do Governo da Provincia de Macao, Timor, e Solor, 1846-01-15, Vol.1, Num. 2; 1846-02-26, Vol.1, Num.8.葡女王宣布澳门为“自由港”后的1846年第一季度政府财政收入中，海关收入为4 298.947两白银，财政总收入为12 013.149两白银，海关收入占35.8%，这一比例甚至较1844年海关收入占比高出13.7%。*1844年海关收入为32 690.246两，财政总收入为148 184.293两，海关收入占财政总收入的22.1%。Boletim do Governo da Provincia de Macao, Timor, e Solor, 1846-04-16, Vol.1, N.°15.至1846年第二季度政府财政收入中已没有海关税收，财政收入构成较之前发生变化，主要有上年转入、仓储费、苦力收入、印花税、物业转移税、氹仔船只停泊、酒馆许可、快艇许可、利息等。1847年后又有猪肉和牛肉销售、白鸽票、番摊等承充专营收入，且该项收入增长较快，在财政收入中占比越来越高。

表6 1847—1852年度澳葡政府财政收支(单位：两)

资料来源：Boletim do Governo de Macao, Timor, e Solor, 1847-08-12, Vol.2, N.o27 e 28; 1848-09-23, Vol.3, N.o17 e 18; 1849-08-11, Ano.4, N.o77; O Boletim do Governo de Macao, 1859-05-21, Vol.5, N.o30.

表7 白鸽票、番摊、猪肉、牛肉各项1847—1852年间收入(单位：两)

资料来源：Boletim do Governo de Macao, Timor, e Solor, 1847-08-12, Vol.2, N.o27 e 28; 1848-09-23, Vol.3, N.o17 e 18; 1849-08-11, Ano.4, N.o77; 1853-09-02,Vol.8, Num. 26.

从支出内容看，鸦片战争后澳葡政府财政支出大致可分为民事、军事、教会和额外四类。亚马留时期支出结构严重畸形，军事支出比例占总支出的40%以上，远超民事等项；而鸦片战争前的民事支出要高于军事支出。这应与鸦片战争后的国际形势有关，反映出亚马留强硬的对华政策。

四、财政管理制度变化对澳门经济转型的影响

鸦片战争后，葡萄牙人对华通商贸易的优势地位彻底丧失，香港开埠给澳门葡人的生存造成巨大压力。里斯本政府根据形势变化调整治澳政策，财政管理制度变革是其中重要内容。财政管理制度变革的效果可谓一石三鸟：其一，它直接规范了政府的财政收支；其二，澳葡政府通过这项变革进一步强化了殖民管治；其三，政府通过财政改革推行许可经营和承充专营等制度，进而掌握澳门经济命脉，由此推动了澳门经济转型，对澳门历史进程产生了重要影响。

表8 亚马留时期澳葡政府财政支出(单位：两)

资料来源：Boletim do Governo de Macao, Timor, e Solor, 1847-08-12, Vol.2, N.o27 e 28; 1848-09-23, Vol.3, N.o17 e 18; 1849-08-11, Ano.4, N.o77; 1853-09-02,Vol.8, Num.26.

第一，从财政发展进程来看，公物会的建立推进了财政制度的现代化进程，具有一定的客观进步性。1840年代是澳门社会的剧变期，澳葡殖民政府管理下的财政管理制度也发生了诸多变化。鸦片战争前的澳门，既无专门的财政管理机构，亦无既定的财政原则。1845年公物会的建立标志着财政管理制度变革的开端。自此，澳葡政府逐渐建立起一套较为严格的、独立的财政制度。公物会的建立表明财政管理机构由传统向近代的转变，是财政体制进步的标志之一。

鸦片战争以后，澳葡政府财政收支种类和项目不断扩张，需要改变之前的无计划性。1846年公物会开始逐年制定财政决算。1847年，政府公告中要求公物会制订财政预算表，以维持政府的正常运转。 1852年第一份财政收支预算正式公布。*Boletim do Governo da Provincia de Macao, Timor, e Solor, 1847-04-17, Vol.2, N.°15; 1852-02-21, Vol.7, Num.8.财政预决算制度的建立采纳了西方近代财政管理的先进经验，在当时能够为政府的经济决策提供依据；其更深远的意义在于，标志澳门财政制度初步具备现代化要素。范建鏋博士称：“财政预算是现代财政运行的一个基本特征。”*范建鏋：《政府权力与台湾财政转型之研究(1885—2005)》，第158页，中国社会科学院2008年博士学位论文。

第二，新的财政收支制度为后来的财政改革奠定了基础。亚马留时期的财税改革建立起的公共财政，从根本上改变了澳门葡人的税收体制和政府间的财政关系。亚马留从规范财政收支、开辟新税源等方面着手改善澳门财政状况，解决了收入和支出两方面的问题。自此开始，澳葡政府大体能保持财政盈余，为殖民管治提供了基本保障，确立了经济运行的基本秩序，将经济和财政运行中的不确定性降到最低。虽然亚马留在1849年被刺杀，但其开创的财政制度变革基本框架得以保留，后来者继承了由他创立的各项财政、税收政策。1852年，吉马良士(Isidoro Francisco Guimarães)颁布《政府机构行政与财政管理章程》规范政府行政与财务管理，其中规定财政收入来源为：(1)公钞(含天主徒、外国人及华人)；(2)承充专营(含猪牛肉销售、番摊、食盐等)；(3)许可经营(含渔船快艇、客栈、酒馆等)；(4)地租、房租；(5)其他。可分为直接税、间接税、财产及杂项收入四项。财政支出分为民事、军事、教会和额外支出四项。*Boletim do Governo da Provincia de Macao, Timor, e Solor, 1852-04-13, Vol.7, Num.13; 1853-09-02, Vol.8, Num.26.1853年支出项完善为行政、财政、司法、教会、军事、海军及杂项，此后较长时间内都遵循这一分类。

第三，财政管理制度变革和经济转型相互配合，促进近代澳门城市发展。鸦片战争后，澳门海上贸易历经挫折，在1850年代之后有所恢复和发展，但其始终无法达到19世纪之前的繁荣贸易景象，也不能为政府财政提供必要的资金。亚马留担任澳督之后，澳门的殖民地特性不断加强，澳门因其“自由港”地位得以发展一些产业，如赌博产业、鸦片加工贸易和苦力贸易等成为澳门经济的支柱产业。另外，缫丝、爆竹、烟草、酿酒、火柴、水泥等工业，因为澳门较轻的税收等，在之后近百年中有长足发展。上述行业的发展成为政府财政收入的重要来源。随着澳门经济的恢复和政府财政状况的好转，澳葡政府开始注重澳门城市建设。城市公共道路的规划和修建、内港疏浚工程、市民休闲设施、城市治安管理、城市消防、公共教育和公共医疗等逐渐完善，奠定了现代澳门城市的格局。尤其需要指出的是，经济转型中本土工商业的发展为稳定澳门社会、改善民生发挥了重要作用。

1840年代是澳门历史发展的重要转折时期，此后澳葡政府推行的一系列财政管理制度变革措施推动了澳门的经济转型。尽管这些措施对于挽救澳门经济、充盈澳门财政发挥了一定作用，但不能因此认定其财政管理制度变革有本质的优越性。因为其所倚赖者是以赌博、鸦片等为主要来源的承充专营收入，以及与此二项相关之收入，其变革措施无不体现“殖民”的特性，构成了澳葡政府实现对澳门进行殖民管治的重要手段。实行财政管理制度变革后的澳门又陷入“后天失调和制度惰性”的恶性循环，导致澳门经济的畸形发展。*赵利峰：《尴尬图存：澳门博彩业的建立、兴起和发展(1847—1911)》，第230、248页。

【责任编辑：肖时花】

教育部人文社会科学青年基金项目“东方的拉丁语系——明清澳门和东帝汶关系研究”(14YJC770025)；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“葡萄牙的远东属地：澳门和东帝汶”(2015XMS21)

2016-09-25

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1000-5455(2017)01-0036-10

赵新良，河北衡水人，历史学博士，广州大典研究中心助理研究员。)