论中国共产党党内监督条例中的法治理念

2017-03-07胡利明

湖北省社会主义学院学报 2017年3期

关键词：依法条例程序

胡利明

(中央民族大学，北京 100081)

论中国共产党党内监督条例中的法治理念

胡利明

(中央民族大学，北京 100081)

《中国共产党党内监督条例》以法治为主旋律，成为全面从严治党的规则根据和制度保障，是中国共产党履行自我监督的法律武器，它蕴涵诸多法治理念：中国共产党成为党内监督的领导核心，与时俱进契合准时法治理念，监督原则遵循法治规则理念，法定监督确立“确定”法治理念，依法保障程序法治理念，自律监督突出主动法治理念，监督体系构建全面法治理念，监督公开和落实发展完整法治理念。

党内监督条例法治理念全面法治主动法治程序法治

全面从严治党是十八届六中全会的重要主题，重大成果是制定了《中国共产党党内监督条例》(以下简称《条例》)，与之相呼应的是此前中央制定的若干准则和条例。其实，条例既是现代法治的产物，又是履行自我监督的法律武器，还是党内监督的具体规则，蕴涵着诸多法治规则理念。

一、中国共产党：监督法治的领导核心

《条例》履行党内监督职责，从事党内监督任务，体现党内监督性质，其领导或主导核心只能是中国共产党。中国共产党既构成《条例》的领导核心，又成为党建、治党的重要决策主体，还汇集党内自身建设的力量源泉，共同优化提升党建法治品质。

1、党的领导：核心规则。《条例》以“坚持党的领导”开篇，将党内领导置于最核心的关键位置，即作为法治的核心按键，既有领导核心的物理载体，又有规则核心的规则渠道，还有法治核心的精神意蕴。党的三级中央领导机构(中央委员会、中央政治局及其常务委员会)全面领导党内监督工作，既具体落实党内监督的“领导”行为，又成为党内监督的领导核心，这表明党的领导成为《条例》的重要核心原则，进而表明中国共产党成为党内监督法治的领导核心。

2、“四自”优化党建监督：服务于领导核心。《条例》以“监督”为重要手段落实自我监督，目的在于“保持党的先进性和纯洁性”，这既是党内监督的重要追求目标，又是党内监督的“价值标准”，还是党内监督的“技术标准”，共同构建党内监督的高端技术标准。《条例》的远期目标是加强党的建设，直接目的在于强化党内监督，这既“继续发展”党的领导，又突显法治领导核心，还加强党的建设和强化党内监督，通过强化监督手段落实党建法治规则任务，形成政党法治规则路径服务于全面从严治党。所以，《条例》以“自我净化、自我完善、自我革新和自我提高”为手段优化提升执政能力，确保党的先进性和纯洁性，确保党内事业的坚强领导核心，确保服务于党的领导核心。

3、全面从严治党：目标规则。《条例》的重要动力在于全面从严治党，这是党建法治的核心价值观。其实，全面从严治党的目的(标)是为了将中国共产党锻造为党的事业和“四个全面”的坚强领导核心[1]，这要求《条例》将中国共产党确立为党建领导核心，以全面从严治党为重要抓手，治党不是目的，而是提高党建质量的重要方法。所以，中国共产党领导全面从严治党，既形成党建法治和“四个全面”的核心，又形成党内监督的核心，还逐渐意蕴成法治目标规则。

二、与时俱进：时间(准时)法治理念

《条例》是时代发展的产物，紧随依法治国的法治步伐，既追求时代节奏，又散发时代精神，还显现时代法治理念，更具体来说有准时法治意蕴。其实，准时法治是与时俱进的时代状态，既从属于法治总体状态，又衡量法治公正价值标准，重点体现时间方面的法治价值。

1、契合“两大布局”的准时法治。《条例》产生于两大战略布局时代，既有与时俱进的时代法治理念，又有战略性的时代法治理念；既体现“五位一体”总体布局，又协调推进“四个全面”战略布局，还将两大战略布局有机融合起来，通过监督方式自我优化政党治理质量和提升政党治理品质。所以，《条例》是吻合两大布局的法治产物，既契合国家治理现代化步伐，又主动创建政党治理现代化步骤，还形成政党治理的准时法治理念。

2、准时公正的法治理念。中国共产党的建党理论为马克思主义，并且在具体化过程中逐渐融合渗透当地特色元素，成为最新时代条件下的马克思主义，最时新的是“习近平总书记系列重要讲话精神”，重点是以习近平同志为核心的党中央的系列讲话。据此推论，马克思主义是《条例》的指导思想和工作思维，反过来说《条例》依托于最新的马克思主义理论突出准时法治理念。另外，准时法治的重要目标是追求公正，其内涵丰富多彩，既有传统的法治标准，又有扩展的法治类型，还有创新的法治标准。迟到的公正是一种不公正，非迟到的准时到达的公正称为“准时公正”[2]。所以，《条例》不仅仅追求党内监督的现实目标，而且追求准时公正的法治价值，通过时代特色的“马克思主义”指导思维全面散发准时法治的公正理念。

三、监督原则：规则法治理念

《条例》以“党内监督”为主业，依民主集中制从事监督工作，追求监督的法治目标，落实监督的法治任务，严格坚守监督原则，体现规则的法治技术理念。

1、纪律靠前：监督根据原则。党内监督以纪律为唯一准绳或者根据，必须将纪律挺立于当前眼下，经常运用执纪监督“四种形态”落实党内监督，严格地将党纪党规主动置于最前端。据此，党内监督必须力挺纪律、重视规矩，将纪律规矩确立为监督的“法定根据”，主要集中于政治纪律和政治规矩，既将其优先放在首位，又避免信任代替监督，形成党内监督的重要根据原则。

2、严格问题监督：重点突出力度原则。《条例》以问题监督为重点，既要相对重点监督(不能不区分轻重盲目监督)，又要重点监督特殊的被监督对象，还要重点突出监督力度。前者重点监督被监督对象的政治立场、全面从严治党的党建立场和其他若干监督内容；中者的监督重点对象是党的领导机关和领导干部；后者主要是监督的力度标准。据此，《条例》重点监督党的各级组织的主要负责人，重点关注关键岗位党员领导干部，通过问题监督重点突出现代法治原则。党内监督不是“橡皮图章”，而是“抓石有印”的客观实在监督，既有监督的本色，又有法治的特色，还有严格的法治理念；既不是任性监督，又不是无原则监督，也不是宽松监督，而是有力度的严格监督，即“有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究”。

3、规则：法治护栏原则。《条例》确立了若干党内监督原则，实质上是法治规则的现代反馈，最终反映到法治精神轨道，原因在于：法治的精髓在于规则，规则的效力主力来源于主动遵守。[3]《条例》的法治规则精神，既要宏观的规则精神，又要主动的法治遵循，还要树立法治神圣精神，更具体来说，还有具体的技术性“参照物”。由于法治规则是物理安全护栏[4]，根据全面从严治党的法治实践，《条例》既是依法治党的重要规则，又是重要的法治规则护栏，还在法治监督过程中散发法治精神，形成更加坚实的法治规则理念。

四、法定监督：确立“确定”法治理念

《条例》属于法治的衍生结果，既有法治要素内涵，又有法定的外观属性，还有确定性的法治理念。

1、监督内涵法定。《条例》包涵诸多监督内涵，以诸多要素体现法治理念，限于篇幅只“蜻蜓点水”介绍若干例证，不作具体展开论述，具体条文参见条例。例如，党内监督任务法定(第六条)；监督方针法定化为“坚持惩前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜渐”；监督方式法定化为“强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用”。另外，将“巡视”法定为党内监督的重要方式。从不同视角显现《条例》的法治形象，体现监督法定的基本内容，宏观上表达为监督内涵法定，即只能事先制定规则监督(包括监督的内涵事项)，而不是无根据地任性监督，更不是无“法”监督。

2、监督制度法定。党内监督属于重要的党内制度范畴，既是规则法定的通用要求，又是法治的总体要求，还是监督制度的特殊要求。其实，制度既是道德规则，又是道德价值标准，更具有制度性权威。[5]因此，监督制度突出纪律特征，任何主体都不能破坏监督制度，在纪律面前平等接受监督，任何情形都不能例外，任何事由都不能成为其“不可抗力”。据此，《条例》严格规范组织生活制度，大力推行党内谈话制度，严格执行党内干部考察考核制度，重点完善领导干部个人重大事项报告制度，特别是建立健全避免领导干部插手干预重大事项的配套制度，设置重大干预留存记录制度体现监督制度法定内涵。

五、依法：程序法治理念

依法是依法律规则办事，程序既是依法的物理载体，又是依法的具体规则，还是依法的法治精神，即依法体现程序法治理念，《条例》通过程序反馈依法的法治精神，重点突显依法的法治精髓。

1、程序：监督的依法载体。程序是监督的重要规则步骤，既是依法的载体，又是依法的程序，还是程序法治核心，能够成为党内监督的程序规则。其实，依程序推进是法治核心[6]，这表明程序既是现代法治的发展方向，又是现代程序法治价值理念。[7]可见，《条例》规定由执纪机关依法从事党内监督工作，实质上依程序监督，程序成为党内监督的依法性载体，通过程序体现依法监督的法治规则，将程序融合于具体监督过程。

2、法治：依法的程序路径。党内监督必须“依规依纪”，既提前制定监督程序，又严格依据程序步骤监督，还运行依法程序思维法治监督，将依法融合于法治的总体范畴。法治思维是现代法治国家的基本治国思路，在治党领域有可参考的“技术参数”[8]。可见，《条例》运借鉴依法治理国家的思维治党，以法治思维实施党内监督，通过法治突出“依法”的程序特征，形成程序法治路径。

3、重点审查：程序保障功能。党内监督以重点审查为监督手段形成程序性规则，在于依托于程序的效用。程序是法治的“保障力量”[9]，这表明通过程序依法保障党内监督，需要重点审查被监督对象，为保护相对人的权益，必须发挥程序的保障功能。所以，《条例》创设若干程序监督规则，直接目的取决于程序的保障功能，既依托于程序规则提供监督的实体根据，又依程序履行监督职能，还形成程序路径全面保障依法党内监督。

六、自律监督：主动法治理念

自律是法治的实在主题，法治是自律的生存环境，彼此间相互离不开。法治既要传统法治理念，又要自律补给法治动力，还要主动自愿的法治力量。《条例》以自律为法治主题，以主动为意愿特征，以法治为运行思维，以自觉为实践行为，通过自律体现主动监督的法治理念。

1、自觉自律：监督的法治意愿动力。党内监督属于自律范畴，是政党自觉行动，构建法治意愿载体，通过自律实现政党自治治理，依自觉的法治意愿创新党建法治新途径。例如，政党的道德自觉是指政党超越一己利益、追求社会公平正义的社会道义精神与使命感。[10](P336-337)据此，《条例》融合“信任激励与严格监督”，强化自我约束党的领导干部，自觉对照党章检查言行一致，自觉遵守党内若干准则，共同显现党内监督的法治意愿特征。另外，自律是法治的主旋律，这在《条例》中或明或暗、或多或少有所体现。自律是法治的应有之义，法律的最高目标是要创造更多的自律。[11](P460)更具体来说，自律是主动性追求，在主动积极性下促进自律。[12]可知，《条例》是政党自觉治理的产物，依托于自觉的法治意愿，通过自律发挥法治治理的效果，将成为政党自律的法治主力军，形成有自觉意愿的法治监督主力路径。

2、自我约束接受监督：主动的法治合力。党内监督不仅仅是中央要求下级，而且是中央“率先垂范”或“以上率下”，尤其是中央和上级领导干部严格主动执行“八项规定”，自觉按照规定报告个人重要事项，带头自我禁止或管理近亲属和身边工作人员参与任何经营性活动。《条例》是党内监督的法律根据，既监督所属成员的日常行为，更要促进中国共产党自我主动接受他者监督。为此，各级纪律检查机关自觉接受党内监督、社会监督和群众监督，主动将监督权力置于被监督状态，甚至受到最严格的制度规制约束，并且在权力范围内监督。可见，《条例》要求监督机构主动接受内外部监督，保证权力主动受到规制，保证监督权力受制于法治规则精神，以“自我约束”为重要抓手，汇集法治合力，完善党内监督。

七、监督体系：全面法治理念

《条例》包含全方位、多种类和宽视角的党内监督体系，通过榜样示范的方法促进全面法治公正，形成党内党外全面覆盖的法治监督体系，将“全面”落实为《条例》的重要法治内涵，为党内监督法治化增量体系材料，依托体系完整性丰富条例的法治内涵。

1、榜样示范：全面公正的法治方法。积极利用榜样的法治方法促进公正，通过榜样教育促进自觉监督，通过榜样示范主动提升监督效果。榜样是一种全面的和最具有感染力的道德教育方法[13](P412)，具体来说是以榜样示范为核心，以促进为纽带，以主动为意愿。[14]《条例》中若干条文有榜样示范内涵，以主动为核心外观特征，以法治为终极价值追求，成为传统监督之外的法治补给力量，构建全面完整的法治监督方法,以榜样示范为全面法治方法。

2、党内党外监督：全面覆盖的法治监督体系。《条例》全面覆盖党内监督的各个角落，即没有禁区和没有例外地全面监督所有范围，以建立健全中央统一领导为核心，形成不同主体引领的监督体系，具体由党委(党组)主导全面监督，纪检机关专职监督，党的工作部门从事职能监督，党的基层组织开展日常监督，普通党员经常开展民主监督，囊括监督全面的法治范围，体现党内全面监督体系。同时，《条例》以党内监督为主导，以外部监督为配套补充，前者体现党内监督的本体特征，后者成为补给性要素，同级人大、政府、监察机关、司法机关构成补充性监督。另外，人民政协依章程履行民主监督，审计机关依法从事专业审计监督。因此，所有的党组织和领导干部应当自觉接受党内监督，全面构筑整体的法治监督体系，形成全面覆盖的法治监督体系。

八、公开和落实：完整法治理念

《条例》以党内监督为“主业”，以公开为路径，以落实为追求目标，既通过公开完善法治状态，又主抓落实完善法治理念，还“继续发展”党内监督结果，补给性形成完整法治理念，主要通过公开和落实完成相应的法治任务。

1、监督公开：法治透明理念。公开既是法治的重要手段，还是道德的重要路径。根据道德原则只能是普遍的和公开的[15](P124)原理，党内监督应当以公开为原则，积极追求规则透明的法治目标。规则的法治本意是“清澈透明”[16]，这表明在党内相对特定范围公开党组织主要领导干部及其负责人有关个人性事项，并且主动接受党内监督。所以，监督公开体现法治透明思维，既是公开透明的法治方法，又显现法治透明价值载体，还活学活用现代法治规则，共同促进监督公开的完整法治理念。

2、监督落实：完整法治理念。根据《条例》规定：党组织应当如实记录、集中管理在党内监督中发现的问题线索，及时了解核实并作相应处理；不属于本级办理范围应当及时移送有权限的党组织处理，既要做到条条要整改，又要达到件件有落实。所以，这要求党委(党组)主体和纪委(纪检组)专门监督机构必须履职尽责，及时按照职责标准落实监督责任，并根据问题整改落实情况追踪监督落实事项，形成监督的圆满状态，体现完整法治理念。

《条例》是党内法规的重要范畴，既有党内政治范畴属性，又有党内法治属性；既发展党内规范的法治内涵，又稳固“监督”在党内的纪律地位；既履行政治性监督，又完善法治监督职责；既是问责的前置要件，又是问责的工具手段，还是问责的配套性法纪。据此，《条例》地位重要，性质特殊，功能实在，为实施党内法规提供必要的保障措施，既是落实全面从严治党的法律武器，又是依法治国的监督保障力量；既属于党内法治性的政治规则范畴，又属于法治规则在党内的具体实践，还是党内法治监督的物理载体，甚至还是重要的规则工具。因此，《条例》蕴涵着诸多法治内涵，既借鉴运用依法治国的技术路径，又是依法治党的具体措施，是全面从严治党、依法治党的法治实践创新与理念创新。

[1]胡利明.论全面从严治党中的法治理念[J].新疆社科论坛，2016，(02).

[2]胡利明.法官调查取证制度的合理构建[J].南都学坛，2015，(06).

[3]胡利明.论“两学一做”中的法治理念[J].安徽行政学院学报，2016，(04).

[4]胡利明.论“两学一做”的法治路径[J].实事求是，2016，(06).

[5]胡利明.自由裁量的道德控制[J].聊城大学学报(社会科学版)，2016，(05).

[6]胡利明.论民族区域自治的中国特色[J].甘肃理论学刊，2016，(03).

[7]胡利明.关于“钓鱼执法”的法治分析[J].枣庄学院学报，2016，(06).

[8]胡利明.论“四个意识”中的法治理念[J].中共山西省委党校学报，2016，(04).

[9]胡利明.保安执法的法学体检[J].贵州警官职业学院学报，2016，(04).

[10]高兆明.伦理学理论与方法(修订版)[M].北京：人民出版社，2013.

[11]高兆明.制度伦理研究——一种宪政正义的理解[M].北京：商务印书馆，2011.

[12]胡利明.论民族区域自治的法治特征[J].理论建设，2016，(02).