健全完善我国民族区域自治制度的若干思考

孙宝林

(北京社会主义学院，北京 100029)

健全完善我国民族区域自治制度的若干思考

孙宝林

(北京社会主义学院，北京 100029)

新形势下，为更好地健全完善我国民族区域自治制度，需要驾驭好统一与自治的关系，协调好民主与集中的关系，处理好权利与义务的关系。在此基础上，配置好中央与民族地区的权力，做好民族因素与区域因素结合工作，帮助民族区域自治地方发展经济、改善民生，提高民族事务治理法治化水平。

民族区域自治制度 法治化

我国的民族区域自治经过几十年的发展，已经形成了基本制度、基本政策和基本法律“三位一体”的治理体系，是中国特色社会主义制度体系的重要组成部分。我国民族区域自治一体与多元的辩证设计是实现多民族国家政治整合的有效体制架构，这一体制框架所蕴涵的原则、理念以及在实践中所制定和不断完善的政策和法律法规，是我国解决民族问题的政治路径。实践证明，这一治理体系符合我国国情，深受各族人民群众的欢迎，在捍卫国家统一、维护人民团结、加快民族地区发展、增强中华民族凝聚力等方面，都起到了不可替代的作用。对此，我们必须毫不动摇地坚持，与时俱进地发展。

一、健全完善民族区域自治制度的基本原则

国家治理体系现代化的提出，为民族区域自治制度的发展完善提供了根本保障，民族区域自治制度的健全与完善，则成为国家治理体系现代化的必要环节，是中国特色社会主义制度的表现形式和生动体现。

(一)驾驭好统一与自治的关系是健全完善民族区域自治制度的核心

国家的统一、人民的团结是实施民族区域自治制度的基础。实践证明，民族区域自治制度在我国之所以能够成功实行，最重要的原因就是我们正确认识并较好地驾驭了统一与自治的关系。从秦汉开始我国就是单一制国家，地方政府的权力均来自于中央政府的授权。因此，在我国的语境中讨论民族区域自治，绝对不能撇开中央与地方的关系孤立讨论民族区域自治问题。中央政府代表中华民族的整体利益，民族区域自治制度必须建立在这个统一的基础之上，而不是之外。民族地区行使的自治权，不是脱离统一的自治权，而是服务于和服从于统一的自治权。民族自治地方是中华人民共和国的组成部分，所以，民族自治地方的自治机关不仅必须要维护国家的统一和领土完整，保证宪法和法律在本地区的遵守和执行，还必须把国家的整体利益放在首位，积极完成中央政府交给的各项任务，实现全国一盘棋。民族区域自治制度体现了传承历史传统与正视现实国情的统一，追求国家团结与照顾民族差异的统一，实现中华民族一体与尊重各民族多元的统一，是适合我国国情实际的制度选择。在该制度设计中，国家统一重于泰山，是实行民族区域自治制度的基础和保障。没有国家的统一，也就谈不上实行民族区域自治，没有统一的中央政权领导，民族区域自治政权也就丧失了合法性。

(二)协调好民主与集中的关系是健全完善民族区域自治制度的关键

民主与集中的关系体现在民族区域自治制度中，便是中央政权与地方政权的关系。不容怀疑的是，所有民族区域自治地区都是中华人民共和国的构成部分，实行民族区域自治的地方政权是中央政权统一领导的下级政权，这就是民族区域自治制度中的整体和集中。在这一大前提下，要照顾少数民族自治地方的特殊性，充分发挥各民族区域自治地方的积极性，这是民族区域自治制度中的民主。在此需要特别注意的是，依法保障民族自治地方广泛的自治权，对于解决我国的民族问题、改变民族地区落后面貌、与全国一起步入小康社会具有特殊重要意义。所以，依法推动民族自治权的贯彻执行，成为发展与完善民族区域自治制度的关键。在《宪法》和《民族区域自治法》允许的范围内，民族地区自治机关应最大限度地行使自治权，促进本地区经济发展，保证社会稳定，加强民族团结，实现共同繁荣发展，将民族区域自治制度的优势最大化。

(三)处理好权利与义务的关系是发展完善民族区域自治制度的重要内容

《宪法》就民族自治地方自治权、公民基本权利与义务做了明确规定，贯彻执行好宪法的规定，教育并引导各民族群众正确处理好公民权利与义务的关系，是健全完善民族区域自治制度的一项重要内容。从国家的维度而言，通过法治化的途径保证民族自治地方公民权利的行使，确保公民的利益不受侵犯。从公民的维度而言，个人权利的行使不能与国家、民族和集体的利益相违背，无论何时何地都要切实维护和保障国家的整体利益不受损害，尤其是要立场坚定地依法打击各种形式的分裂祖国、破坏民族团结制造民族动乱的暴力恐怖活动，这是《宪法》和《民族区域自治法》赋予给包括民族地区的全体公民的基本义务。只有加快民族工作法治化进程，民族区域自治制度的健全完善才有可靠的保证。

二、如何健全完善民族区域自治制度

新形势下，在实现伟大的中国梦的过程中，如何更好地健全完善民族区域自治制度，保证国家统一层面普遍性与民族多元层面特殊性的良性互动，真正实现各民族之间平等、团结、互助、和谐，提升民族区域自治制度的整合功能，使中华民族走向繁荣富强，是摆在各级中共党委和政府面前的一项重要政治任务。

(一)科学配置中央与民族自治地方的权力

在一个多民族的国家中，中央与民族自治地方权力能否科学地配置，换言之，能否清晰地界定好中央政府与地方政府在责、权、利三方面的关系，保证二者之间利益博弈的相对均衡，是决定民族关系好坏的一个重要变量。从前苏联和东欧一些国家处理民族关系的教训来看，没有处理好中央集权与地方分权的关系，是上述一些多民族国家走向分裂的重要原因之一。从我国的具体实践来看，实现中央集权的统一领导和实行地方分权民族区域自治并不矛盾。这里的关键是在民主集中制原则下，形成协调中央与地方的体制机制和制度体系，科学配置中央与民族自治地方的权力，使中央和地方两个积极性有机结合起来。就我国的现实来看，民族区域自治地方政府对中央政府仍有很大的依赖性。中共十八大以来，中央政府采取了一系列向地方下放权力的举措，不仅受到地方政府的普遍欢迎，而且也收到很好的经济效益和社会效益。但中央政府的权力还有进一步下放的空间，尤其是对民族区域自治地方政府更要解放思想，无论是国有资产和资源的控制权，还是财政的收入和支出权，亦或是已经拥有的制定具体政策的自主权和执行政策的自由裁量权等，都应该进一步简政放权，从而使少数民族地方政府在某种程度上享有更大的改革空间。

(二)做好“两个结合”工作

健全完善民族区域自治制度必须坚持统一和自治相结合。建立和捍卫一体多元的人民民主国家，既是整个国家的最高利益，也是中华民族的最高利益，离开了这个最高利益，也就谈不上民族区域自治，更谈不上少数民族的特殊利益。由于我国各民族经济社会发展水平和文化形态有明显的差异，因此，在确保国家法律和政令畅通的前提下，依法保障少数民族地方行使自治权，依据民族自治地方的规律和特点解决好自己的问题是完全必要的。民族区域自治制度有利于把中华民族的整体利益与各少数民族的具体利益统一起来，既确保了国家的统一和人民的团结，又确保了各少数民族在整个中华民族大家庭中当家作主的权利。

健全完善民族区域自治制度，必须坚持民族和区域因素有机结合。无论是就全国而言，还是就少数民族地区而言，其分布均呈交错杂居的格局，而且这种分布格局还有扩大和蔓延的趋势。在一个民族区域自治的地方，大多是几个、甚至几十个民族共同居住。我国自治区、州、县、乡都是中华人民共和国管辖的地方，都是中央统一领导的地方政权，以某个民族的名称命名，是要求被命名的这个民族担当其维护国家统一和人民团结的更大责任。所以，民族区域自治不是某一单一民族自治，民族区域自治地方，并不是某一个单一民族独有的地方。因此，民族区域自治不仅使少数民族享受自治的权利，而且也使杂居在此的其他民族享受自治的权利。在民族自治地方，不存在特殊民族，各民族同样享有平等的政治地位和法律地位，共同建设中国特色社会主义事业。

(三)帮助民族区域自治地方发展经济、改善民生

2014年召开的第四次中央民族工作会议提出，落实民族区域自治制度，核心是帮助自治地方发展经济、改善民生。这一论断充分阐明了发展完善民族区域自治制度的重点与难点，表明了中共党中央加快少数民族地区发展的基本态度，是社会主义本质要求在民族工作上的具体体现。

由于历史和现实等诸多方面的原因，我国民族自治地区，无论是经济发展水平，还是民生水平仍然比较落后，与内地尤其是东部地区比较还存在较大的差距。全面建设小康社会，民族地区是短板，是重点，更是难点。全国14个集中连片特困地区，其中有11个包含民族自治地方。按贫困率计算，全国贫困率平均8.5%，民族地区贫困率平均17.1%，比全国高一倍。[1](P21)虽然民族自治地区经济发展增速高于全国平均水平，但与东南沿海发达地区的差距仍在拉大；综合经济实力显著增强，但自我发展能力仍然薄弱；社会事业全面推进，但基本公共服务均等化水平仍然较低；生态环境恶化势头得到一定程度的遏制，但发展面临的生态制约还很明显。

如果上述情况长期得不到改变，就很容易使少数民族群众产生被剥夺感，激化民族意识，影响到对国家的认同。因此，落实民族区域自治制度要牢牢把握帮助民族区域自治地方发展经济、改善民生这一中心任务，以民族区域自治制度为依托，充分调动中央、发达省市和少数民族地区“三个积极性”， 在对少数民族自治地区加大支持力度和优化对口支援的基础上，千方百计地加快民族地区和少数民族的发展。民族区域自治地方的各级中共党委和政府要认真贯彻落实中央全面深化改革的总体部署，科学谋划和制定民族地区发展规划，在打牢基础、发挥资源优势、突破体制机制障碍上下功夫，抓住建设“一带一路”的新机遇，提高开放型经济水平，增强自身造血功能，不断缩小民族地区与发达地区之间的差距。这不仅有助于遏制民族意识中的消极成分，增强少数民族对中华人民共和国和中华民族大家庭的认同感，而且有助于消除民族分裂主义、宗教极端势力和暴力恐怖势力的社会基础。

(四)提高民族事务治理法治化水平

善于用法治思维和法治方式来规范和调整民族关系和处理民族问题。要依法不断健全完善民族区域自治制度，严格依法开展民族工作，保障少数民族的各项权利和利益。坚持法定职责必须为，法无授权不可为。“从国家层面来说，坚持依法治国，履行好国家机关法定职责，既在法律框架内保障自治机关依法行使自治权，又依法制定和落实加快民族自治地方发展的政策措施。从民族自治地方层面来说，要保证宪法和法律在本地区的遵守和执行，坚持依法治理地方事务，在贯彻国家统一政令前提下依法行使自治权。”[2]

民族区域自治地方的政府和少数民族群众，一是要下大力气提高民族区域自治制度的整合效能，在民族区域自治制度的框架内，通过配套的政策措施来满足少数民族切实利益要求，以求建构和谐的民族关系，从而为整个国家的利益提供必要的保障。同时，民族自治地方政府和少数民族群众，在民族自治权利得到保障的同时，也要承担其相应的义务，在坚持和完善民族区域自治制度的过程中，要有大局意识，要把中华民族的利益放在至高地位，想问题，办事情要从全体中华民族的角度来考虑和谋划本民族的利益与本地区的发展。二是要把《宪法》和《民族区域自治法》落实好，加强对规范和完善民族区域自治相关法规和制度的研究。各级中共党委特别是民族区域自治地方党委要担当起领导民族区域自治制度实施的责任，教育引导各族群众增强法制观念和守法意识。有关部门要加强对民族区域自治法的普及宣传，特别是要搞好对贯彻落实情况的监督检查，凡是带有民族因素的社会矛盾和群体事件，处理时都要依法有据。三是关于经济社会发展中的重大问题和涉及群众切实利益的实际问题决策程序中要吸收少数民族群体的代表参与，确保少数民族群体利益在决策过程中得到切实的维护，让少数民族干部群众真切感受到自己是国家和社会的主人。

[1]国家民族事务委员会编.中央民族工作会议精神学习辅导读本[M].北京：民族出版社，2015.

[2]郝时远.民族区域自治：中央民族工作会议讲了什么？[J].中国人民大学复印报刊资料《民族问题研究》2015，(05).

责任编辑：梁世峰

��日期]2017-04-17

孙宝林(1958—)，男， 河北保定人，北京社会主义学院副教授， 博士。

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1671-2803(2017)03-0036-04