基于PPP模式在环境保护视野中的应用研究

刘燕飞

（郑州工商学院，河南 郑州 451400）

基于PPP模式在环境保护视野中的应用研究

刘燕飞

（郑州工商学院，河南 郑州 451400）

中国在经济快速发展的同时，环境的破坏也越来越严重，公共部门在环境治理中出现了资金不足、效率低下等一系列问题。在西方国家，“PPP”是一种比较常见的融资模式，是民主与宪政原则和“责任政府”原则的体现。海外学者不仅对PPP模式的责任，责任的问责制度和环境义务进行了专门研究，还提出了大量的理论学说。因为拥有募集资金成本地，集资效率高，遭受损失的程度低的优势，PPP模式受到了比较普遍的重视。本文对于PPP模式目前在本国环境保护应用中的法律制度给出一些合适的建议。需要指出的是，国外学者大多是从经济学的视角进行研究，对 PPP模式的法律角度研究非常少，由于政府对其责任的实现，实际上并不是凭借问责制度，在更多的时候是要通过法律途径来实现政府对环境的责任，所有才会出现对PPP模式的法律角度研究少的问题，最明显的例证就是通过司法权制约政府的环境行政责任，促使政府履行其法定职责。

PPP模式；环境保护；法律制度

一、引言

近年来，由于我国城市面积不断地扩张，以及人口的增多，对于环境的需求也在不断提高，所以我国城市环境基础设施的数量和规模呈现出高速增长的态势。为了更好地维护城市环境，很多城市开始重视城市的环境问题，将建设城市环境基础设施提上日程。但是，这样做，也会出现很多问题。这些环境基础设施的投资相较普通的市政基础建设投资较大，利润回报较低，建设、维护等方面所需的技术含量也比较高，依靠政府财政很难实现高技术含量的建造和市场化的经营。所以，我们从PPP在其他领域实践的成功案例，我国有关PPP模式的环境保护问题和融资模式越来越受推崇。最初的PPP模式是用于经济发展的投资、汇集资金，它最初兴起于英国，以至于国外的学者对PPP的研究较早，现如今我国看到PPP运用所带来的优势，便将它作为环境保护的举措。对于我国的环境保护方面来说，以往的设施建设大部分都是政府投资，这样会给国家造成很大的负担。现在，我们国家PPP模式进行研究，就是为了更好的将PPP的融资渠道用到环境保护当中。正是因为PPP模式存在利益共享和风险共担的特点，能够使得投资者不再惧怕自己的投资血本无归，投资者和政府都要承担风险，有了利益也能共同享有。针对PPP模式的应用价值和学术价值国内外学者早已有了研究。可是，若将PPP模式应用到我国环境保护之中来，我们就应该看到PPP模式在应用当中的优点和缺点，对于优点继续保持，对于缺点要大力改善。并且，因为PPP模式是近几年才备受我国学者关注，在立法上也有其不完善之处。因此，本文就PPP模式在环境保护中的应用，通过对PPP模式的理论基础的概述，以及他在我国的发展，论述其应用中的优点缺点，还有他在法律制度的完善。

二、PPP模式在我国环保产业的发展现状

不同于西方PPP模式，我国环境PPP研究起步较晚，2002年香港实行PPP经济模式之后，我国学界才逐渐关注这一问题。早期主要集中于PPP经济制度，后随环境问题的日益显现及政府环境PPP理论研究的深入，学界逐渐开始关注政府环境责任的实现路径之一——环境PPP的问题。

2015年11月末期，国家发展改革委公开推介的第一批1043个PPP项目中，已签约项目到达329个，占推介项目数量的比例为31.5，这一问题才被我国学者逐步重视。初期汇集于政府的资金投入，私人部门负担起整个项目中的一个或多个职能，后期伴随着发展的不断进步以及PPP理论的不断深入，特许经营类模式，还有私有化类模式才逐渐被关注。而环境PPP模式研究的两个领域，一是政府在PPP模式中如何实现环境问题的有效控制，二是社会的力量对环境的影响是否是有益的。

关于政府环境责任研究和政府问责研究这两个领域，同环境PPP紧密相关。有关政府环境责任研究，蔡守秋教授指出，政府环境PPP的缺陷和不足是环境保护领域政府失灵、环境法律失灵的一个重要原因；对自己权力的看重，而对义务的轻视，正是政府环境责任制度的不足所在。李挚萍教授认为：政府对环境质量负责，这是产生政府环境法律义务和责任的依据，环境不好，就要追究政府的环境责任。有关政府问责的研究，周亚越教授对行政问责制进行了深入的理论研究，并对西方国家、香港及中国内地问责制做了系统考察，在理论研究和实践基础上，分析了中国实施行政问责制的障碍。学者余韵则对问责具体对象、问责内容、问责程序等有较为全面的分析论述。学者高原对政府问责的障碍进行了分析，认为主要包括政府责任主体、政绩考核标准、约束机制、政策执行力等方面的缺失。

我国环境PPP的主要形式是传统的等级经济形式。这种具有隶属关系的经济模式，一般要在环境污染事故发生之后，即“事后问责”，其随意性、不确定性等弊端逐渐显现。当前，我国正经历一场前所未有的环境治理与风险沟通的阵痛时期，环境问责这种源自中国本土政治需求的制度安排理应对各种环境公共问题、群体性事件频发等现实境况进行回应，PPP经济模式由此提出。与传统的经济模式不同，这种以回应社会关切、作为一种非权力监督与追究的政府问责，在政府环境问责体系中具有极为重要的现实意义。

三、PPP模式在我国环境保护视野中的价值

（一）PPP模式在我国环境保护视野中的应用价值

从应用价值来看，“PPP模式”已经成为中国推进环境保护建设的一条重要道路，衬托出政府主导和社会协助的鲜明特色，迸发出难以想象的制度功效。当前，我国正经历一场前所未有的环境治理与风险沟通的阵痛期，各种环境公共问题、群体性事件频发，“PPP模式”的到来受到来自中国本土政治需求的制度安排不得不对这种现实境况进行回应。环境问题的群体性、切身性与传统的安全生产等领域存在很大的不同，这就决定了环境“PPP模式”的构建不仅涉及到政府对环境承担责任的问题，其更多担负的是一种与社会携手合作，以更好地督促政府实现环境治理、促进社会发展向环境公平和环境正义改善的制度安排。与传统的经济模式不同，“PPP模式”具有极为重要的意义，应该发挥其资本有效利用的的功能，但更为中重要的是为公共沟通与交流提供一个交换的平台以发挥社会减压阀的作用，这在时下转型的阵痛期甚为关键。

（二）PPP模式在我国环境保护视野中的学术价值

从学术价值上来看，不同于西方法治现行国家，我国政府环境“PPP模式”理论构建与实践并非是自发性的，而是在政府与知识精英的推动下实现的。理性的构建必然与现实存在差距，需要通过实践予以修正。为应对国家环境责任制度的不足，国家不断尝试通过与社会融资的制度来减轻政府对环境治理的负担，保障环境问题的有效解决。因此，对环境“PPP模式”制度的研究不仅仅是对国家环境法律的实现理论的修正和发展，更是对国家环境的治理和美化

四、PPP模式在我国环境保护视野中应用的现状

（一）PPP模式在我国环境保护视野中应用中的优点

1.减轻集资困难程度

PPP的优点是主管部门对出资风险的承担。从而减轻了集资的困难程度，也许会让两边的合作差异化，产生最大限度地发挥社会效益，不过缺点就是增加政府债务负担的潜力。BOT优点是避开政府极大的投资项目可能流失，不足之处是高风险的投资，私人资本也许会很难筹集资金，和有差别利益的差别利益相关者，极大地提升施展单方面纳什平衡的益处，不完全是社会最优。PPP模式的要点是引进私营部门大多数的公共产品和服务项目融资、建设、运营等，和政府直接供给公共产品和服务相比，PPP对地方债务的处理是有益的。

2.缓解政府债务增量

PPP模式缓解政府债务增量。私营部门负担大多数的项目集资，用来交换公共产品和服务的长久特许权，政府部门的债务将被转送到私营部门。

3.消化当局债务存量

私营部门承担项目运作责任，维护和运作效率高于其直接融资平台的公司。虽然政府部门应担负新建设起来的部分项目融资，增添杠杆作用，但项目的运作积极的纯利润更好地帮助消化存量债务。

4.分散政府部分风险

PPP在早期就已达成风险配置，政府虽不担负全部风险，却也能够降低个人损失，减轻项目集资困难，有利于项目集资的圆满实现。

（二）PPP模式在国环境保护视野中存在的问题

现实情况证明，民间资本参加高速公路、电厂等基础设施的建设是很早之前就开始了，减轻了基础设施建设资金匮乏的窘境。不过因为PPP在现实践行中存在很多问题，妨碍了对PPP模式的推行。

1.法律保障体系不健全

配套的法制环境不健全。到现在为止，以国务院、财政部、发改委等部委下发规范性文件为主，有交集也有冲突，地方配套指导意见还比较少，也基本没有细节方面的完善，国内学者和从业者呼吁高层次立法，统一操作纲领，但并非所有国家都有专门的立法，只要相关规范文件统一、严谨、有效，同样可以顺利推广。并且立法的流程复杂、综合成本高，短期内达到比较困难。

2.项目周期长、回报慢

PPP模式是一种比较复杂的交易安排，介入主体浩繁，项目周期时间特别长，无论是企业还是政府都需要花费精力花费金钱去学习，如若不是企业的主流业务，企业不会积极地投入人力、金钱和时间掌握PPP模式的理论细节和操作要点，更不要说去积极实践。而且在政府决策程序过程中程序不规范、权要作风等原因，使得PPP项目的审批决策周期长。

3.融资成本高

这个情况长时间具有，国企能够参加的有利条件之一便是融资，即便PPP模式的项目普遍总投资收益率较低，可是项目杠杆率很高，大约在80%－90%，把握好融资成本的情况下，自有资金的回报率可以达到比较理想的水平，目前资金市场非常宽松，央行仍然不停地推动无风险利率下行，PPP项目的股权投资还是有吸引力的。如若考虑支持民间资本进入，需要配套金融改革，除了解决固有的信用歧视问题，并且要创立新的融资工具，与PPP项目融资需求相匹配。

4.政府信用风险高

一些时候，政府为了让民间资本进行投资，会与合作方签署一些与实际不相符的合同，其主要目的就是为了当地的发展。等到项目完成，政府对于合同义务不能实践，让合作伙伴遭受损失。这样会造成，今后民间资本再投资时，不再信任政府。

5.配套设施不完善

我们知道，不管在任何一个项目中，都必须要有符合条件的相搭配的设施才可以运行。对于PPP项目来说，也是如此。但是对于现实生活，某些项目的设施搭配不符合条件，会让生产经营陷入困窘的境地。

6.第三方服务发展不足

以前政府项目的第三方服务相对简单，招投标代理、规划、设计、工程咨询、审计等，PPP项目的复杂性和创新性，需要专业的咨询服务，目前国内能够提供此类服务的优秀公司还很少，此外，配套的会计、法律等方面服务也刚启动。

在不足之中，政府信用风险是最重要的危害。关键由于有些地方官员为了提高政绩，受到短期利益驱使，固定投资大，并且给以高额回报，过高的收费标准，长时候的特许经营期，使私营资本受到诱惑，可是最终，却因为公共机构不能承受，从而产生信用风险。

五、PPP模式在我国环境保护视野中制度完善

虽然在环境保护领域对PPP模式的推广情况不是特别理想，今后一定有广阔的发展。该模式与中国环境保护法律体系相结合，一定有望成为中国环境保护领域的重要机制。凭借PPP模式的广泛推行，应从以下几方面完善我国的环境保护法律制度。

（一）引进私人投资，降低政府重压

为了让环境保护法得到最好的施行，需经过PPP模式引进私人投资者，降低政府在环境保护领域的来自资金的重压和风险。私营企业具有相当多的资本和汇集资金渠道，并在技术、运营管理、风险控制这几点上累积了公共部门缺少的履历，大力指导私人部门参与环境污染控制，创立私人部门与公共部门同等的伙伴PPP模式。能够防止地方政府因资金匮乏、技术设备落后等条件，而没办法彻底实施环境保护法。例如，在贵州某地，我们要想修复4700亩被污染的土地，我们的投资就要超过20亿元。众所周知，贵州属于一个比较贫困的地区，经济发展相对落后，如果仅凭借财政出资是很不符合实际的。对于我国目前的情况来看，需要整修的耕地面积，约为20万平方公里，须要的资金粗略计算需6万亿，而在“十二五”期间，规划投进的资金仅仅 300亿，资金严重不足。公共部门如果单独进行污染预防和控制工作，速度缓慢，没有很大成效，成本大，最终后果是不能很好的实施环境保护法。经由PPP模式引进私人资本的资金，管理和技术人员参加到环境保护当中去，用来调度全社会的资源，在环境保护的某些方面可以填补政府的缺点。

（二）改善执法方式，激发企业积极性

依据PPP模式的鼓励作用，改善执法方式，激发企业参加环境保护的积极性早期情况下，本国环境保护法的执法形式关键是包含强制性的行政命令和处罚，执法形式简单，对于资源的运用、建设以及运营效率等部分，是缺乏考虑的。我国的环境保护一向由政府部门主导，作为个人也是不能成为环境起诉的主体的。在大部分人的思想中，环境保护与经济发展是彼此矛盾的，增强一个，势必会影响另一个的发展。但从海外的实际情况来看，采用PPP模式建设、运营公共项目，能够使环境变好，促进就业率的提升，提高政府增添税收等综合性的社会福利。根据《加拿大PPP十年经济影响评估报告》在2003年至2013年间，包括环境保护与污染预防方面，共121个PPP项目，在建设、运营、维护阶段为社会增加了52万个就业岗位，带动 GDP增加480亿美元，提高经济产出920亿美元，增加政府税收75亿美元，产生了良好的经济与社会效益。

（三）创新环境保护项目管理方式

凭借PPP模式在管理和运营方面的作用，创新的环境保护项目管理方式很多区域，环保部门要以本地经济发展的大局为主，其作用是扭曲的，他们对于企业的污染，会以合理理由来帮助，帮助这些企业逃脱惩罚。除非造成严重的环境污染事故，环保部门才会进行运动式的执法。而PPP模式要求法制化和契约化，用具有法律效力的协议，来管制政府公共部门和私人部门的行为，可以有用地防止污染的地方政策，干涉预防项目。在PPP模式中，公共部门和私人部门作为同等的合作关系，并非行政的上下级关系，而且和有关各方就具体项目或事项签订的合同为基础。基于法律层面上，对公共部门与私营部门在环境保护中负担的义务，责任和风险要有清楚的规定。这样，不仅能够有效避开基层地方政府对环境污染项目不适当的干涉，还能减少因当地政府官员变更，当地经济发展政策变动，引起对污染防治工作的打击还有影响。

六、结语

以上便是关于PPP模式在我国环境保护法上应用的探究。将PPP模式运用到我国环境保护视野中，不仅能够得到很多发展的机遇，也会遇到许多的挑战，这些挑战也需要我们重视。我们应该很清楚地看到我国环境保护对PPP模式的需求，以及PPP模式本身所具有的经济法属性。对环境的保护，不仅和普通大众有关，也关乎我们国家未来的发展，我们也要在立法方面重视PPP模式。

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刘燕飞（1985-），女，河南郑州人，硕士研究生，主要从事经济法研究。