定位与创新：行政强制措施检察监督机制之科学构建

王春媛，范宏昕

（浙江省慈溪市人民检察院，浙江 慈溪315300）

定位与创新：行政强制措施检察监督机制之科学构建

王春媛，范宏昕

（浙江省慈溪市人民检察院，浙江 慈溪315300）

行政强制措施检察监督制度的设计出台，是一项将权力关进制度笼子的重要司法改革举措。创新检察监督机制，需认清行政强制措施检察监督的内涵、职能定位，并分析检察机关具有的制度优势及面临的多种困境。在明确检察监督原则与权力边界的基础上，着眼检察监督规律，从更新监督理念、重构监督模式、优化监督机制、创新监督方式等四个层面，提出创新行政强制措施检察监督机制的基本路径。

行政强制措施；检察监督；过程监督；机制构建

秉持“把权力关进制度的笼子”这一现代法治理念，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”的顶层设计。作为一项具有开创意义的重大司法改革举措，该制度对于健全行政监督体系，促进法治政府建设，推进社会治理创新，具有重大深远的理论和现实意义，充分说明我党对监督制约行政权的规律达到了新的认识高度。面对新形势新任务，检察机关作为重要的司法监督主体①最高人民检察院检察长曹建明在《各级党委应当支持和保证同级司法机关对国家机关及公职人员依法进行监督》（载于《人民日报》2016年11月23日第6版）一文中指出：“在我们国家，司法监督是指人民法院和人民检察院通过履行宪法法律赋予的审判、检察职能，依法对国家机关及公职人员行使权力进行的监督。”可见，在我国，对行政强制措施进行司法监督的主体有两个，即法院和检察院。，如何遵循科学的检察监督原理，更新监督理念，按照促进形成“严密的法治监督体系”之目标，在政策允许的范围内依据法治思维，探索创新行政强制措施检察监督机制，保障行政强制权在法治轨道上公正高效地运行，是必须深入思考和切实解决的现实课题。

一、定位及价值：行政强制措施检察监督之职能作用

（一）行政强制措施检察监督的职能定位

在司法体制改革和监察体制改革“双重改革”叠加的历史新时期，①2016年12月25日，全国人大常委会通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监督制度的顶层设计，对当下权力政治生态的影响深远而可期。开展行政强制措施检察监督，在发展历程上尚处于开拓创新阶段。为有效贯彻落实党中央的决策部署，对检察机关而言，首先应从理论上准确把握行政强制措施检察监督的内涵及职能定位。

欲掌握行政强制措施检察监督的内涵，需先明确行政强制措施的定义。所谓行政强制措施，是指行政机关在行政管理中，为制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。②《中华人民共和国行政强制法》第2条第2款明确规定了行政强制措施的定义。作为一种具体行政行为，行政强制措施与行政强制执行同属于行政强制行为。行政强制措施的重要特性在于它是集强制性、控制性与风险性于一身的国家权力，似一把双刃剑，用之不当，则会带来严重后果。可以说，在所有的具体行政行为中，行政强制措施是最严厉、具有高危险性的行政管理手段，对公民人身自由权、财产权的影响也最大，体现了“使用物理性打击或以物理性打击相威胁，使受控者意识到，权力拥有者有能力强制他，并使其痛苦或无法实现其某种需求”。[1]所谓行政强制措施检察监督，是指检察机关对违法行政强制措施依法监督制约并及时督促纠正的法律监督制度。具言之，行政强制措施检察监督的实质是检察权对行政权的监督制约；监督对象是涉及公民人身、财产权益的行政强制措施；在监督内容方面，一是对行政强制措施的合法性进行监督，二是发现行政执法人员涉嫌职务违法甚至职务犯罪行为的，建议相关机关追究相应责任。③需说明的是，本文研究的问题属于检察机关行政违法监督范畴，指向的对象主要指行政诉讼程序外的行政强制措施，不包括检察机关通过提出行政抗诉而对行政强制措施实施的间接监督。

行政强制措施检察监督的职能定位是什么？欲认清一项制度之职能定位，应明了出台该制度究竟要解决什么问题。从中央正式确立对行政强制措施实施司法监督制度分析，党的十八届四中全会将形成“严密的法治监督体系”作为依法治国的重要目标，《决定》也提出“强化对行政权力制约与监督”等改革任务。可以说，确立该制度，主要目的是通过完善司法权对行政强制措施的监督与制约，防范行政强制措施权之滥用和异化，重塑公正权威的行政法治生态，不断提高法治公信力。再者，考虑到制约型监督与督察型监督是检察机关常用的两种监督形式，前者是检察监督作为被监督权力的一道必经环节，对被监督机关进行监督制约；后者是检察监督在被监督权力的程序之外，通过主动发现违法线索进行监督制约。[2]因此，行政强制措施检察监督的职能定位应为：对行政强制措施的检察制衡权和督促纠正权。其中，制衡权侧重检察权在行政管理程序内对行政强制措施运行过程的监督制约；督促纠正权侧重检察权在行政管理程序外对行政强制措施的监督制约。对行政执法人员职务违法行为的发现及惩处，是贯穿行政强制措施检察监督的重要任务。就是说，检察监督只有参与到行政强制措施程序之中，或者作为行政强制措施权中的一个必经环节，如事前审查一些事关公民人身自由的行政强制措施，或者是进行现场监督等，才能真正发挥防范权力滥用之作用。同时，在检察机关没有参与行政强制措施之中的情况下，则可通过向检察机关备案行政强制措施实施情况、畅通行政相对人申请监督渠道等措施，增强监督违法行政强制措施的及时性与有效性。

（二）价值分析

1.理念价值：促进法律监督权理性回归

该制度在中央顶层设计层面的确立，对于检察机关具有重大意义，一是预示着检察权从诉讼监督权向真正法律监督权的理性回归。鉴于检察监督权主要是具有法定性、程序性的纠错启动功能，而不具有实体处分职能，故此，检察机关依法监督行政强制措施，符合我国构建严密法治监督体系之要求，彰显出法律监督权对公权力的权力制约与监督权威。二是预示着检察权从片面强调打击犯罪及刑事检察向行政检察监督的理性回归。没有对行政行为的监督权，作为法律监督权的检察权是残缺不全的，难以有效发挥监督制约行政权的控权职能。总之，该制度在国家治理层面的确立，既为检察机关重新科学配置监督职能提供了重大契机，也能够引领检察人员从内心对检察权的根本价值即监督公权产生理性认同、感情认同和行为认同。

2.制度价值：促进行政制约监督体系不断完善

该制度之确立，体现了以习近平同志为核心的党中央对构建权力制约监督这一系统工程的极端重视，正如十八届四中全会《决定》所提出的改革任务，“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系”。这表明，只要围绕如何监督行政权这一关键，按照构建权力制约监督体系这一正确方向，就能保证行政强制措施检察监督之设计具有科学性、实效性及权威性，符合出台该制度的初衷。可以说，引入作为外部监督力量的检察机关对行政强制措施予以监督，通过检察监督从外部对行政强制措施进行制约，可以弥补行政复议等内部监督缺乏公信力的弊病，也能弥补法院审判监督被动性、滞后性的不足，与人大监督、社会监督等制度形成监督合力，确保行政强制措施依法规范行使。

3.实践价值：指导创新监督机制的发展方向

当前，我国监察体制改革正在进行，随着反贪污贿赂、反渎职侵权及预防职务犯罪等惩防职务犯罪职能整体从检察机关转隶到监察部门，检察机关也迎来了优化强化自身监督职能的良好契机。开展行政强制措施检察监督，无疑是优化强化检察机关司法监督职能的必由路径。该制度明确了检察机关制约监督行政强制措施的司法监督职责，而监督职责决定了监督程序及监督方式，因此，检察机关在探索创新相关工作机制时，严禁另外“创造”行政强制措施监督的职责，而要在职责范围内创新监督的程序、方式方法等。

二、优势及挑战：行政强制措施检察监督之动力分析

（一）检察机关监督行政强制措施的制度优势

1.检察监督属于异体监督

作为党领导下的国家法律监督机关和司法机关，检察机关独立于行政机关，其监督职能不受行政机关、社会团体和个人的非法干涉。因此，检察监督体现了异体监督，而异体监督属于外部监督，具有行政机关内部监督不可比拟的客观性和公正性。可以说，行政机关只有真正欢迎和尊重作为异体监督的检察监督，才能表明行政机关具有建设法治政府、依法行政的决心。

2.检察监督权具有主动性和强制性

检察机关存在的根本价值就在于依职权对行政权、审判权进行制约监督。与审判权的被动性相反，检察监督权具有主动性，检察监督权的行使不受当事人或利益关系人申请的限制，一旦发现行政强制措施存在违法情形，就可依法定职权及时启动监督程序，具有及时便捷保障公民法人合法权益或社会公益的监督优势。同时，检察监督具有国家强制性，不仅可以纠正违法行为，还可以建议有关部门追究职务违法者的法律责任。

3.检察监督权具有程序性和专门性

为防止监督权的专断与滥用，检察监督权具有程序性，对于行政机关公权违法行为，只能提出纠正意见或检察意见，而无权自行作出实质性的决定与处分，从而不会防碍行政强制措施的正常实施。另外，检察机关拥有法律素养深厚、法律监督经验丰富的检察人员，其监督具有专业性、公正性，能履行好监督行政强制措施的法定职责。

（二）面临的困境

1.现实困境

当前，由于检察机关很难获取被监督对象的司法执法信息，因而在不同程度上存在监督乏力乃至监督弱化、虚化、泛化等问题。对于行政强制措施检察监督而言，面对现实中大量存在的严重侵犯公民合法权益的行政强制措施失范现象，如滥用行政强制措施、超范围超时限采取行政强制措施、以行政强制措施代替行政处罚等问题，检察机关很难及时介入，而处于弱势地位的行政相对人，通常情况下亦不愿或不敢提出异议，任凭合法权益遭受侵犯，更谈不上主动向检察机关寻求救济。

2.法律困境

检察机关开展行政强制措施监督，在法律上具有双重困境。一方面，作为一项被广泛运用的行政管理手段，行政强制措施适用领域非常广，涉及到公安、海关、工商、城建、税务、土地、交通、医疗卫生等绝大多数行政机关，除《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）规定的四种常用的涉及公民人身、财产权益的行政强制措施外，诸多法律、行政法规及地方性法规也设定了行政强制措施。这都增加了检察监督的难度。另一方面，在当前法治环境下，检察机关监督行政强制措施尚没有明确的法律依据，自身也缺少完善的制度设计，导致实践中检察监督对行政强制措施缺乏刚性约束，即使监督也往往流于形式，难以取得实效。

3.理论困境

在检察理论研究方面，虽然取得了丰硕成果，但不可否认，在检察基础理论研究领域，我们总体上还没有取得实质性突破，甚至有些学者不断质疑检察机关的法律监督定位，导致法律监督工作在法律规定中的抽象不可操作或违背检察监督规律。比如，检察监督职能之所以面临诸多困境，一个重要的原因在于，“现行法对检察监督模式进行选择时违反了检察权配置的规律和原理，将检察机关的监督模式定型为一种结果的监督，或称为事后的监督，从而导致监督的滞后、错位，继而影响了法律监督效果的发挥。”[3]

总之，开展行政强制措施检察监督，检察机关既有独特优势，也面临诸多困境。但是，无论是优势还是困境，都是我们创新监督机制的现实驱动力。

三、原则与范围：行政强制措施检察监督之权力边界

（一）监督原则

1.监督公权原则

由于“民行检察监督作为检察机关法律监督的重要组成部分，在性质上是对公权力的监督”，所以，行政强制措施检察监督，在性质上属于检察权对行政强制权这一公权力的监督。在这种监督法律关系中，监督者是检察机关，被监督对象是行政机关及其行政执法人员。从深层意义上讲，监督公权原则是检察机关安身立命之根本，体现了“把权力关进制度的笼子里”的现代权力监督制约理念，是检察监督必须坚持的首要原则。毕竟，“从大陆法系控权型检察制度发展而来，经过苏联法律监督制度转换的中国法律监督制度早就不是单纯的诉讼制度，而是一种国家制度，是社会主义国家控制约束国家权力的政治安排。”[4]

2.依职权监督原则

作为我国人民代表大会授权的专门法律监督机关，检察机关只能依宪法法律的授权才能开展具体的行政强制措施监督活动。就是说，不同于法院审判权的不告不理原则，检察监督权具有主动性，不能像法院那样适用解决民事行政纠纷的不告不理原则，只能依法定职能开展法律监督活动；既不能在法律规定范围之外超越检察权的边界，“越位滥权”，也不能在法律规定的监督职能范围内不敢监督、不愿监督，怠于履职，“缺位失位”。

需强调的是，当前有学者将检察机关的监督分为依申请监督与依职权监督。如果仅从监督启动方式分析，这样的分类有一定道理，但该种分类也易在理论上引起误解，在实践中导致混乱。有论者认为，“依职权监督应当被严格限制。行政强制措施检察监督应当建立以行政相对人的申诉启动为主，以检察机关依职权监督为例外的启动程序。”[5]笔者认为，无论是依职权监督，还是依申请监督，必须将其严格限定为检察机关发现监督案件线索的重要来源，“无论是因当事人申诉而立案，还是因利害关系人、知情人的控告、检举而立案，或是因检察机关自行发现而立案，都是检察机关依职权进行监督的不同表现形式。”[6]相反，如果检察机关简单地将依申请监督作为最主要的监督启动方式，那么，就会有意无意背离检察监督权的主动性，失去主动发现监督案件线索的动力与责任担当精神，其后果，势必导致检察监督在防控行政权滥用等方面无所作为，甚至造成自身萎缩，使社会公众产生“检察监督可有可无”的错误认识。故此，务必在理论上澄清对依职权监督的误解或模糊认识，在法治精神引领下坚持依职权监督的工作原则。

3.遵循法治规律原则

该原则要求行政强制措施检察监督应尊重两个规律，一是尊重行政权运行规律。作为行政权的重要组成部分，行政强制措施的决定与实施具有强制性、预防性、侵益性和暂时性等特点，运用得好，将有利于行政管理顺利进行，运用不好，则易侵害人民群众的人身自由权和财产权。正是基于行政强制措施特殊的运行规律，检察机关在监督实践中，既不能因监督而影响行政强制的效率，也要注重防范其滥用和异化。二是尊重检察监督规律。为有效发挥检察监督的职能作用，必须依检察监督规律履行职责。例如，检察监督要求遵循的一个重要规律是检察机关必须参与到行政强制措施实施过程之中。因为，正如检察机关在开展行政诉讼监督工作的基本要求那样，“法律既然规定检察机关有权对行政诉讼实行监督，那么就必须参加到诉讼活动中去才能进行有效的监督，站在诉讼之外是无法进行监督的。”[7]同理，检察机关监督行政强制措施，原则上也应依职权参与到行政强制措施实施过程中，站在行政强制措施之外是难以有效监督的。

可见，找到尊重行政权运行规律与检察监督规律的最佳结合点，是设计好该制度的重中之重，而正确理解事后监督的内涵，是遵循法治监督原则之突破口。事后监督的“事后”指的是事件发生后，即公权力违法行为发生后，或违法行为正在进行中，而不是指案件结束后。但是，实际上许多人却将事后监督狭隘地理解为检察机关只能在案件结束后，才可根据相关人的申请或自行发现违法线索启动监督程序。这样理解的后果也正日益显现，就是检察监督权在审判权、行政权面前变得越来越缩手缩脚，不敢依职权介入正在运行的审判权或行政权，从而在某种程度上放纵或变相支持了违法行为。因此，检察监督必须坚持遵循法治规律原则，“只要违法行为已经发生，不论是否结束，检察机关在发现后都应当依法履行监督职责。”[8]

（二）监督范围

确定行政强制措施检察监督的范围，既影响检察监督能否顺利有效开展，也决定检察监督的权力边界，更考验立法者找准行政权运行规律与检察监督规律之最佳结合点的法治智慧。

对于确定监督范围，应把握好三个条件：一是准确认定是否属于行政强制措施。判断是否属于行政强制措施，要把握行政强制措施的法律特征：是否是限权性行为、暂时性行为、可复原性行为、合一性行为。例如，扣押一块走私手表与没收一块走私手表的最大区别就是前者属于行政强制措施，后者属于行政处罚；又如，限制人身自由是为了防止该相对人继续危害社会，对财产的查封是为了防止该财产的移转等。[9]当然，在实践中行政强制措施与行政强制执行往往不易区分，或者是一个行为的两个阶段，如实施了查封、扣押等行政强制措施后，紧接着就是拍卖，而限制人身自由，也可说明是对公民人身的强制执行。鉴于此，对于那些与行政强制措施联系密切的行政强制行为，亦应纳入检察监督范围。[10]二是监督对象是涉及公民人身权、财产权的行政强制措施。总体上来讲，不论是《行政强制法》还是其他法律法规规定的行政强制措施，只要涉及公民的人身、财产权益，都应纳入检察监督范围。另外，从十八届四中全会精神来看，监督行政强制措施的目的是防范公民的合法权益受到侵害，而行政强制措施的对象还包括法人和其他组织，所以，应从广义来理解把握，对于侵害法人和其他组织权益的行政强制措施，也应纳入检察监督。三是监督内容为行政强制措施的合法性。在对行政强制措施的合法性进行检察监督时，应当适用较为严格、全面的审查标准，既要进行实体审查也要进行程序审查，审查标准可参考《中华人民共和国行政诉讼法》第69条、第70条的规定，主要有：（1）证据是否确凿；（2）适用法律法规是否正确；（3）是否违反法定程序；（4）是否超越职权；（5）是否滥用职权；（6）明显不当的。

四、创新与路径：行政强制措施检察监督之机制构建

如何构建行政强制措施检察监督机制，关乎该制度能否具有长久的生命力。由于我国尚无该方面的立法，因此，从立法论角度，冲破陈旧监督理念与监督机制、监督程序方式的束缚，科学设计该制度的运行机制，意义重大、影响深远。因为，“理论研究的任务正是为了改进和完善现行法律，为立法机关提供建议，不受现有法律的限制。否则，法律就只能永远停留在现状上，而不能随着时代的需要向前发展。”[7]

（一）更新监督理念，引领行政强制措施监督正确方向

1.树立依法独立监督理念

《中华人民共和国宪法》规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这是检察机关依法独立行使监督权的宪法表述。可以说，在坚持党的领导下，检察机关依法独立行使监督职权，是开展检察监督的最基本要求。如果检察机关不能依法独立行使职权，监督势必流于形式，检察制度的存在价值也将被削弱或质疑。这就要求检察机关及检察人员在监督实践中树立依法独立监督理念，敢于抵制人情、金钱、关系等各种外界因素干扰，依法对被监督对象的行使权力行为及国家职务人员是否存在职务违法现象进行监督。

2.树立全方位监督理念

从权力制约监督角度讲，法律监督权应该是全方位监督，不管是实体违法、程序违法，还是职务违法、职务犯罪，检察机关都有权通过诉讼方式或非诉讼方式实行监督。这就要求检察人员在法律授权范围内，树立全方位监督的司法理念，克服消极或不严格履行监督职责的不作为理念，改变“坐堂办案”的落后做法，探索“主动参与、深挖线索、敢于监督”的工作方式，依法履行好全方位监督的控权职能。当然，在监督实践中，要根据形势与任务要求，瞄准人民群众反响强烈的行政执法不公等问题，突出监督重点，合理分配监督资源，依法用好法律监督职能，让人民群众在每一件检察监督案件中感受到公平正义。

进一步讲，只有树立全方位的监督理念，通过卓有成效的监督业绩，才能证明法律监督权在严密法治监督体系中不可或缺的作用，这也是真正吸取历史教训后的必然选择，因为，“历史上发生检察机关可有可无之争，造成组织上合并、撤销的结果，固然有多种原因，但与对检察机关的性质认识的不一致，没有把它的法律监督职权彻底确定下来有重大关系。”[11]

（二）重构监督模式，塑造行政强制措施监督权威形象

鉴于检察机关诉讼监督的经验教训，提出构建“三个结合”监督模式，以提升检察监督的刚性与权威性。

1.对人监督与对事监督相结合

对人监督与对事监督相结合，是提升检察监督有效性、权威性的必然要求。所谓对人监督，就是对公职人员职务违法行为的监督，监督方法是提请有关部门追究违法人员的法律责任；对事监督，就是对公权力行使过程和结果的监督，监督方法是督促纠正违法行为。只有将两者结合起来，才能发挥好检察权对行政强制权的监督职能。具言之，对行政强制措施合法性的监督，是为了纠正已经发生的行政违法行为，属于对事监督。同时，这种对事监督也蕴含着对人监督的内容，即检察机关在查明行政强制措施违法行为的同时，应注意查明行政执法人员是否存在主观过错，是否负有个人责任。经调查核实发现行政执法人员有职务违法行为的，应依法建议有关主管部门追究其法律责任，若涉嫌职务犯罪，检察机关应将线索移交监察委员会。①在我国监察体制改革中，检察机关的职务犯罪惩防职能已转隶到监察委员会，因此，结合各自职能特点，构建检察机关与监察委会员的协作配合机制，有利于形成惩治腐败的合力与威摄力。

2.过程监督与结果监督相结合

从实质上看，所有的检察监督行为都是事后的监督，即检察机关只能在违法行为发生后实施监督，由此可得出结论：检察机关应全方位开展过程监督与结果监督。其中，过程监督是指检察机关依职权或依当事人申请，参与到行政强制措施实施过程之中，一旦发现违法行为，即行采取相应监督措施的监督；结果监督是指检察机关在行政强制措施实施完毕以后，经主动发现违法或当事人申请监督而介入调查以纠正行政违法行为的监督。笔者认为，当前，在探索行政强制措施检察监督中，应将过程监督作为重中之重。主要理由有：

一是遵循检察监督规律的客观要求。不可否认，多年来，法律监督权在一定程度上被虚置了，检察机关独特的法律监督作用没有充分发挥出来。从我国检察监督工作发展要求来看，目前的事后或案后监督模式违背了法治监督规律，不利于检察监督督促纠正公权违法的及时性与实效性的实现，对此，必须“正视既有检察监督存在的问题，改变当前我国监督的模式，由结果监督向过程监督靠拢，即事中监督也应作为监督的方式”。[12]只有尽可能保持监督与行政行为步调一致，才能尽快纠举不法，实现监督效益的最大化。[13]只有强化过程监督在行政强制措施检察监督中的重要地位与作用，才能及时避免因结果监督的滞后性给公民人身财产权造成更大损害。

二是检察监督权的程序性特征不会导致不当干预行政强制权。对行政强制措施进行过程监督，要“本着最少的干预手段、最少的强制手段的原则开展监督，以确保对行政权监督的精确性与必要性”，“充分发挥行政权的主动与自动，尽可能通过行政机关自行解决”。[14]就是说，只有在确认行政强制措施违法的情形下，检察机关才会依法提出纠正意见或检察建议，或建议追究违法行政人员的法律责任，而且，就其本质而言，检察监督权只是一种程序意义上的督促纠正，不享有最终的实体处分权，只能通过行政机关自我纠错或相关主管部门予以纠正惩处。因此，只要行政机关严格依法行政，即便检察机关参与到行政强制措施实施过程中，也根本没有必要担心检察权会不当干预行政强制权。

三是过程监督有利于实现监督与支持的双赢。在提高政府公信力的新形势下，检察机关依当事人请求或依职权主动参与到行政强制措施过程中，其身份角色是法律监督者，故能使行政相对人相信行政强制措施的决定及实施具有合法性，亦给行政相对人提供了一条维护自身合法权益的救济渠道，不仅能够缓解行政相对人与行政机关的对抗抵触情绪，而且也能证明行政机关主动接受监督，真正在法治轨道内实施强制措施的执法底气，因为，“尊重检察监督，就是尊重法律，尊重国家的权力，也符合整个社会和广大人民的利益。”[15]

3.个案监督与类案监督相结合

个案监督与类案监督相结合，是提升检察监督综合效果的必然要求。个案监督，是检察监督的基本形式，对行政人员的监督，对行政强制措施程序及实体合法性的监督，都属于个案监督；而类案监督是对个案监督的拓展，如对于多起违法行政强制措施案件中反映出来的同类错误，检察机关在深入调研后一并予以监督或提出改进行政执法的工作建议，可以起到监督一案、纠正一片的源头治理效果。可以说，个案监督解决“点”的问题，重在治标，类案监督解决“面”的问题，重在治本。做好两者的结合工作，既能够促进依法行政，也能推进检察机关与行政机关在社会治理创新方面达成共识，共同推进法治政府建设，营造行政法治的“绿水青山”。

（三）优化监督机制，夯实行政强制措施监督发展根基

1.健全案源发现机制

探索行政强制措施检察监督，拓展案件线索来源是首要问题。本文提出的过程监督模式，不仅是监督模式的重构，也意味着检察机关通过参与行政执法过程来及时获取更多的监督线索。目前，较为切实的做法是推进三项基本举措，以最大限度地拓宽案件来源渠道：一是在法律制度层面，明确行政机关在实施行政强制措施后，应在法定期限向检察机关备案。应规定行政执法人员在实施强制措施的现场，明确告知当事人有要求检察机关到执法现场予以监督的权利。二是在建立协作配合机制层面，一方面，检察机关内设机构之间应加强行政强制措施违法线索的移送与管理，统一由民事行政检察部门或行政检察部门管理。特别是，检察机关要利用好派驻基层检察室、聘用的行政检察联络员等载体，广泛收集挖掘案件线索；另一方面，加强与其他机关的沟通交流与协作配合，提升案件线索获取几率。例如，加强与政府、政府法制部门、监察委员会以及行政执法部门的沟通协作；建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度等。三是引进公众参与。当前，社会公众对于检察机关是比较信任与支持的，这种信任支持为行政强制措施检察制度的建立完善奠定了民意基础。但问题在于，许多公众对检察机关的行政违法行为监督包括行政强制措施监督等职能了解不多，所以，在新媒体和大数据时代，检察机关要创新宣传方式，大力宣传检察监督职能，传递检察机关“制约公权、保障民权”的法治正能量。否则，离开社会公众的参与和支持，行政强制措施检察监督的启动、运行与成效等都难以获得实质性发展。

2.优化监督介入机制

首先明确监督介入时间。鉴于行政强制措施具有高效性、暂时性等特点，检察机关介入监督的时间应以过程监督为主，原则上对限制人身自由和对财产的行政强制措施都应开展过程监督。同时，为提升检察监督的针对性与时效性，检察机关应根据行政强制措施涉及公民权益或社会公共利益的具体情况，注重对重点案件的过程介入，并综合运用好结果监督方式，避免因盲目介入行政强制措施而影响社会管理秩序、妨碍社会公共利益。具言之，对于即时性强制措施和一般性强制措施中暂时控制财物类的情形，可采取结果监督，根据行政相对人的申请或自行发现线索启动监督程序，但是对于影响社会公共利益的行政强制措施，亦应注重运用好过程监督，及时予以介入。考虑到涉及公民人身自由的行政强制措施可能造成难以弥补的损害，对于一般性强制措施中的限制人身自由情形，检察机关应实施过程监督，依职权或相对人申请介入；对于即时性强制措施中的限制人身自由情况，检察机关也可应相对人申请实施过程监督，从而及时发现和纠正违法行政强制措施或防止损害的扩大。

此外，还要处理好检察监督与行政复议、行政诉讼的关系。笔者认为，在检察监督与行政复议之间，当行政机关采取内部监督程序时，检察机关应尊重行政机关的自我纠错行为，原则上可以不再立案；但是如果存在某些情形影响行政机关内部监督公正性时，检察机关仍应发挥重要的监督作用。在检察监督与行政诉讼之间，由于法律规定行政相对人可以对涉及人身权、财产权的行政强制措施提起行政诉讼，因此，当事人可以自主选择是请求法院启动审判监督还是申请检察机关启动检察监督。如果选择检察监督后，行政相对人对监督结果仍不满意，依然可以向法院提起行政诉讼；如果首先选择了行政诉讼，在行政相对人不服法院审判结果的情形下，则只能依行政诉讼监督程序申请检察机关对行政强制措施进行间接监督。

3.优化调查核实机制

调查核实是检察机关决定立案后，采取监督措施的重要前提，决定着检察监督的实效性与权威性。一是要明确检察机关调查核实的权力属性。从实质上讲，检察机关为依法监督行政强制措施，采取的调查核实措施是一种公权力，其最鲜明属性就是强制性。就是说，与不具有强制性的民间调查相比，凡是知道案情的人都有义务接受检察机关的询问，凡是持有相关证据的人都有义务按照检察机关的要求提交相关证据。当然，与刑事侦查中的调查权相比，检察机关的调查核实权强制性的差别在于，不可对被调查人采取限制人身自由的强制措施。二是要明确调查对象。调查核实的对象是行政强制措施的合法性，以及行政执法人员是否存在职务违法或职务犯罪行为。对于涉及行政机关自由裁量权的行政强制措施的合理性问题，则不作调查。三是要明确调查核实的具体措施。检察机关可根据实际情况采取询问、查询、调取证据、查阅执法卷宗、委托鉴定等方式进行调查。在调查过程中，检察机关应当听取被监督行政机关及行政人员的陈述与申辩。特别是在查明行政执法人员职务违法或职务犯罪行为时，在必要情况下应当有权采取查封、扣压、冻结等限制财物的紧急强制措施。

（四）创新监督方式，提升行政强制措施监督公信水平

根据行政强制措施违法情节的轻重，以及程序违法、实体违法等不同类别，检察监督可采取以下五种方式：一是检察提醒。针对最轻微违法的行政强制措施，检察机关在过程监督中可以通过书面形式或口头形式，善意提醒行政机关该强制措施实施后可能造成的危害，防患于未然。二是纠正意见。对于行政强制措施存在程序违法情形的，检察机关应向行政机关制发纠正意见。行政机关收到纠正意见后，应启动相应处理程序，予以维持或纠正，并及时向检察机关反馈处理情况。三是纠正违法通知书。对于行政强制措施存在侵犯行政相对人合法权益的情形，检察机关应制发纠正违法通知书，并通知行政机关纠正。被监督行政机关无正当理由拒不纠正的，应及时向上一级检察机关报告，上一级检察机关应通报被监督机关的上级主管部门并建议其督促纠正。四是检察意见。对于发现行政执法人员涉嫌职务违法情形的，检察机关应向有关主管部门建议更换办案人或提出追究其法律责任的检察意见。如果行政执法人员涉嫌职务犯罪，则应将该线索移送监察委员会。五是检察建议。在行政强制措施检察监督中，如果发现被监督行政机关在执法力度、管理制度、工作机制等方面存在漏洞或不足，可制发检察建议，如完善制度的检察建议、类案监督的检察建议及自查自纠的检察建议。必要时，检察机关应对建议采纳落实情况进行跟踪回访。

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【责任编校：江 流】

Orientation and Innovation:Scientific Construction of the Procuratorial Supervision Mechanism of Administrative Compulsory Measures

Wang Chunyuan,Fan Hongxin
（Zhejiang Province Cixi Municipal People's Procuratorate,Cixi 315300,China）

The procuratorial supervision systemof administrative compulsorymeasures has been designed and promulgated,that is an important judicial reform to put the power into the system of cage.In order to innovate the procuratorial supervision mechanism,we should recognize the connotation and function orientation of the procuratorial supervision of administrative compulsory measures,and analyze the system's advantages and various difficulties of the procuratorial organs.On the basis of making clear the prosecutorial supervision principles and powers boundary,focus on the procuratorial supervision rules,thisarticle puts forward the basic path ofthe procuratorial supervisionmechanism of administrative compulsory measures from four aspects:Firstly,update the supervision concept.Secondly,reconstruct the supervision mode.Thirdly,optimize the supervision mechanism.Fourthly,innovate the supervision method.

Administrative Compulsory Measures;Procuratorial Supervision;Process Supervision;Mechanism Construction

D926.34

A

1673―2391（2017）04―0094―08

2017-03-15

王春媛（1966—），女，浙江省慈溪市人民检察院党组书记、检察长；范宏昕（1976—），男，浙江省慈溪市人民检察院民事行政检察科科长。