南昌市水生态污染现状、成因及治理困境和对策

邱安民

（南昌工程学院，江西 南昌 330099）

生态文明

南昌市水生态污染现状、成因及治理困境和对策

邱安民

（南昌工程学院，江西 南昌 330099）

南昌城市内河湖密布，拥有“一江”“两河”“八湖”，近几年来市内河湖逐步淤塞，生产生活污水的大量排放，导致市内河湖水质急剧恶化，蓝藻现象时有发生，河湖治理陷入了困境。通过引入市场机制，利用PPP模式筹措社会资本；用好用实“河长制”，强化协同治理；创新河湖治理模式，推进政府购买公共服务等途径，南昌市较好地破解了治理困境。关键词：水污染现状；治理困境；治理对策

党的十八大提出要高度重视生态文明建设。水生态治理作为其中的重要组成部分，目前面临着巨大的挑战，水生态恶化、水环境污染和水资源短缺问题日益严重，加强水生态的治理对于新常态下的生态文明建设有着极为深远而重要的意义。

1 南昌市内河湖水生态污染现状

江西省水资源相对较为丰富，主要河流湖泊生态保护较好。依据江西省环保厅发布的《2015年江西省环境状况公报》[1]，全省9条主要河流和3个主要湖库总体水质良好。其中地表水I～III类水质断面（点位）达标率81%，设区市城区集中式饮用水源地水质达标率为100%；主要湖库I～III类水质点位比例为44.0%，鄱阳湖水质轻度污染，营养化程度为中营养，主要污染物为总磷，拓林湖、仙女湖水质较优。

尽管江西省整体水生态较好，但南昌市内河湖水生态环境较为恶劣。南昌自古因水而盛，水资源极为丰富，全市年均产水量为66.25亿m3，市内水网密布，拥有“一江”“两河”“八湖”。然而近年来随着经济社会的快速发展，南昌内河湖水体污染问题日益频繁。正在治理的玉带河河面满是腐烂垃圾，散发着极其难闻的臭味，蝇虫在河面腐烂垃圾上面飞舞，河中不时泛着泡沫，肮脏不堪。但仍有许多排污管不断向抚河排放污水，造成了极为严重的环境问题。2014年10月下旬，青山湖湖面爆发蓝藻，数百亩湖面如同被泼洒绿漆。依据南昌市水务局2015年5月11日公布的第4期《南昌市水资源质量公报》[2]，城区内湖内河水质状况极差，城区九湖二河中，除青山湖、艾溪湖为IV类水外，其他湖河水质均为劣V类水，主要污染物为总磷。总体看来，南昌市城区水生态保护压力极大。

2 南昌水生态环境恶劣的成因分析

2.1 过去互通的河湖逐步淤塞

从南昌水网自然地貌来看，由于河道变迁及工农业用地的发展，除赣江外，大量原本互通的水道被堵塞，尽管水网密布，但许多湖河难以互通，成为“死水”，自我净化能力大幅下降，一旦出现水体污染，治理难度极大。

2.2 城市生活污水直排

近几年南昌市民数量快速增长，大量的生活垃圾尤其是生活废水如粪便污水等未经处理直接排放到河湖，导致市内河湖污染，如玉带河、抚河等接纳了周边绝大部分居民的生活污水，长5.6 km的抚河河道汇集了南昌市半个城区的生活污水和部门生产废水，每天大量污水通过19个排污口汇入抚河。再加上部分市民环保意识不强，随手乱扔垃圾的现象时有发生，例如傍晚在河湖边散步时把自己购买的零食包装袋随意丢入河湖当中，这也在某种程度上加剧了河湖的污染。

2.3 工业生产废水的大量排放

“2015年江西全省废水排放量22.32亿t，其中工业废水排放量7.64亿t，城镇生活污水排放量14.65亿t”[1]。其中“南昌市工业废水排放量1.36亿t，城镇生活污水排放量为3.74亿t”[3]。如此巨大的排放量集中排放于面积只有7 600 km2的南昌，污染程度之重显而易见。此外，城区河湖由于过度商业化开发，加之种养殖业迅速发展，种植过程中投放的过量化肥流入河湖，畜牧业产生的畜禽粪便污水也大量排入水库湖泊，这也在一定程度上影响了水库湖泊的水质。

3 南昌市城区水污染治理困境

众所周知，水污染治理是世界难题，不仅国家层面的水污染治理困难，基层水污染治理更加困难。从治理情况来看，南昌市城区水污染治理困难较大，主要面临如下困境：

3.1 财政支出不足，治污强度不够

污染问题是大众民生问题，当前我国污染治理是本着“谁污染谁治理”的原则进行，这种模式对于大规模工业点源污染相对有效，而南昌市城内水污染主要源于城镇生活污水，为面源污染。这种面源污染难以确定污染主体，或是即使确定了污染主体（如玉带河、抚河等污染主体即为周边居民），由于居民本身难以承担如此巨额的治理成本，加上生态环境本身也是政府必须提供的一项基本公共服务，因此水生态环境只能由政府托底治理，由政府投资。依据国际经验，只有当治理环境污染的投资占GDP的比例达到1%～1.5%时，可以控制环境恶化的趋势；当该比例达到2%～3%时，环境质量可有所改善[4]。2015年，南昌市GDP总值为3 667.96亿元，而直接用于生态保护和环境治理的投入仅为7.2亿元，仅占全市GDP比重的0.1%[3]，由此可见，当前南昌市的环境污染治理财政支出严重不足，难以有效破解生态环境污染困境。

3.2 治理运行机制不顺畅

水生态环境治理涉及到不同区域和诸多部门，统筹协调难问题一直困扰着我国污染治理，导致治理运行机制不顺畅。首先是条块分割，政出多门，职责交叉问题严重。依据现有环保管理体制，环保职能分属环保、发改、国土、渔政等近20个部门，多头管理往往会造成交叉重复管理，九龙治水最后是无龙管水，推诿扯皮现象时有发生。而且政出多门、权责脱节还严重影响行政效能和政府公信力，既增加管理对象负担，也浪费有限的行政资源。其次是多部门统筹协调难。生态环境治理是一项系统工程，难以由单一部门或区域独自完成。顶层设计不足，各部门、各区域之间的协调配合非常困难，导致难以形成统一高效的治污合力。以南昌市为例，河湖污染治理工作并非由环保部门说了算，还需要通过发改委、国土部门、市政部门等多方研讨，等区域内部各部门协调通过后，再上报区政府。然而生态治理有时并非某个区政府能承担，还涉及其他的县区，如需要治理的玉带河、抚河、青山湖等内河内湖就横跨多个城区，不同城区政府的治理意愿并不一致，直接受污染严重区政府治理意愿强烈，但其他区政府不一定希望马上治理，因此只能层层上报，由南昌市协调治理，在层层上报过程中已经付出了大量的时间和精力，待上级同意之后往往还涉及到资金问题，又要不同政府进行协调承担。一个治理工程从申报到立项往往以年计时。因此，有必要成立有效的协调机构，例如目前江西省正在实施的“河长制”，就是很好的解决对策。

3.3 治理主体单一，治理模式相对滞后

正如前文所述，目前水生态环境污染治理主体仍以政府为主，政府既是整个生态环境保护的监管者，也是生态污染治理的供给者。然而由于污染治理是一项专业性较强的工作，政府自身并不具备治理的实际执行能力，只能采取政府招标的方式，委托专业机构对环境进行治理。而在这一过程中引发的腐败寻租问题频频出现，时常为人们所诟病。而且单一的监管主体往往导致监管效能低下，甚至因缺少制衡而出现腐败，在某种程度上降低了违法成本。许多排污企业只需要交纳少量的罚款即可进行排污，没有了进行设备升级的动力。从这个意义上讲，单纯的政府一元治理显然已经难以满足生态治理发展的需要，必须构建政府、社会、公民多元化治理体系，充分发挥政府顶层设计与监管职能、积极引导专业性企业或社会组织参与治理以及构建全民参与的环保治理层级。通过政府购买公共服务方式，依托市场机制实现生态环境污染治理高效运行。

4 解决南昌城市内河湖污染的对策与思考

解决城市内河湖的水污染问题，需要政府、企业、社会及公众四位一体，多方联动，形成整体治理合力，才能真正解决这一问题。

4.1 引入市场机制筹措治理资本，利用PPP模式治污

江西省财政收入总体偏低，而污染治理资金需求量大，治理周期长，各级政府的压力极大。因此必须进一步拓展融资渠道，要充分利用社会资本，引入PPP模式。PPP其实质就是政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益[5]。这在一定程度上可以拓宽公共服务融资渠道，同时也便于盘活社会资本，形成多元化的投资路径，这也是当前对地方财政投资乏力的重要补充，能减轻财政压力，确保公共服务可持续发展。通过引入PPP模式可以很好地破解资金困境，并进一步提高玉带河、抚河、青山湖等城区河湖的治理效率。

4.2 强化协同治理，用好用实“河长制”

水生态治理是一项系统工程，其治理往往涉及多个部门、多个区域。协调难问题一直是困扰政府的重要瓶颈。九龙治水往往出现推逶，治理效率极低，因此必须要革新治理理念，强化协同治理。目前全国正在实施的“河长制”是解决这一问题的有效举措。所谓“河长制”，是指由河道所在辖区党政领导担任河长，主要负责辖区内河道的治理，以实现河道水质和环境改善[6]。依托现有的“河长”，可以很好地解决河湖治理面临的协调沟通难现象，强化了河湖环境的协同治理，在更大程度上提升了监管的效能。河湖污染治理已经成为了各级行政领导头上的利剑，也有利于从制度顶层设计层面为河湖治理奠定坚实的基础。当然，在充分发挥“行政河长”作用的同时，也要积极发挥“民间河长”（广大志愿者）的力量，通过构建河湖治理信息化虚拟平台，实现信息的共享共通，实现全面治理。

4.3 创新治理模式，推进河湖治理政府购买公共服务

传统治理低质低效的主要原因是治理主体过于单一，而河湖治理专业性极强，过去依托政府这个非专业部门显然是难以适应水污染治理的。因此必须要转变治理方式，引入更多的治理主体，让专业的人做专业的事。要引导并培育一大批生态治理的龙头企业与骨干社会组织进入到水污染治理当中来，实现多元治理新框架。政府要明确自身定位，让市场在资源配置中发挥决定性作用，重点做好规划与评估，把治理的主要工作交给治理企业或组织完成，通过向社会购买河湖污染治理公共服务的新方式来提升治理的效率。

[1]江西省环境保护厅.2015年江西省环境状况公报[R/OL].[2016-06-03].http：//xxgk.jiangxi.gov.cn/bmgkxx/shbj/gzdt/tjsj/201606/ P020160603659028285249.pdf.

[2]南昌市水务局.南昌市水资源质量公报第4期[EB/OL].[2015-05-19].http：//www.jxncsw.com/article.jsp?articleid=1167.

[3]江西省统计局，国家统计局江西调查总队.江西省统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2015.

[4]王帅.浅析我国财政支出特点及其结构优化[J].经营管理者，2015（1）：87.

[5]李晓婷，汪冀.基于PPP模式的城市污水处理工程投融资研究[J].中国环境管理干部学院学报，2012，22（1）：41-44.

[6]艾小榆，梁海涛.中小河流“河长制”长效管理模式探讨[J].广东水利水电，2016（5）：20-23.

（编辑：周利海）

Current Condition of Water Eco-environment Pollution,Causes,Treating Difficulties and Control Measures in Nanchang

Qiu Anmin
（Nanchang Institute of Technology,Nanchang Jiangxi 330099,China）

Nanchang city has many rivers and lakes:one big river,two inland rivers and eight lakes.In recent years,the city rivers gradually silted up,a large number of production and living sewage discharged into the rivers and lakes.The water quality worsened sharply,cyanobacteria phenomenon occurs,lake governance was trapped in trouble.Nanchang city solved the difficult by introducing market mechanism using PPP mode to raise the social capital,making good use of"the chief of river",strengthening the cooperative governance,innovating management mode of lakes, and promoting the government purchase of public services.

water pollution,governance difficulties,governance countermeasures

X52

A

1008-813X（2017）01-0029-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2017.01.08

2016-12-27

2016年江西高校人文社科项目《赣江新区水生态保护与治理创新机制研究》研究成果；江西省水安全与可持续发展软科学研究基地招标课题《城市水生态治理PPP模式机制分析与路径探索》（15JDYB04）

邱安民（1983-），男，江西南康人，毕业于南昌大学管理科学与工程专业，博士，讲师，主要从事水安全与公共部门治理的研究。