法经济学视角下能源革命的路径选择与制度保障

马冉茂

（华东政法大学 经济法学院，上海 200042）

法经济学视角下能源革命的路径选择与制度保障

马冉茂

（华东政法大学 经济法学院，上海 200042）

能源作为公共资源的一种，兼具非排他性与竞争性的特点。“公”与“私”的糅合，阻碍了能源商品属性的回归，限制了能源市场体系的发展，导致了能源资源的利用效率低。为了解决上述问题，将我国由“资源优势”转变为“竞争优势”，必须厘清能源革命的内涵，分析能源革命兴起的缘由，明确政府与市场关系的边界，重构能源市场价格调节机制。并从立、改、废方面入手构建现代能源法律体系。

能源革命；市场；政府；管理体制；法治体系

能源作为世界经济发展的重要资源，不仅在世界经济结构中扮演着举足轻重的角色，而且在世界政治格局中也起着重要作用。从薪柴到煤炭，从煤炭到油气，再到今天的可再生低碳能源，“新”能源的利用驱动了工业革命的历史进程，促进了世界各国经济的发展和结构转变。

虽然能源在世界经济发展和政治格局中起到了重要作用，但也应看到能源特别是化石能源的利用也造成了资源破坏与环境污染，严重影响了世界经济的可持续发展。因此，无论是从经济发展来讲，还是从环境污染与资源破坏问题而言，都迫切需要进行能源革命，以在新一轮的竞争中占领先机。为此，深刻地理会能源革命的内涵，明晰能源革命兴起的缘由，从而为能源革命找准路径依赖和制度保障的研究就显得尤为重要。

1 能源革命的内涵

能源革命的内涵主要有：能源替代说、技术创新说、途径说、体制改革说四种。

1.1 能源替代说

该种学说的主要代表为努尔·白克力，其认为：“能源革命的本质是主体能源的更替或其开发利用方式的根本性变。”[1]朱明、苏辛一亦提出：“推动能源生产和消费革命的核心是调整结构，用清洁安全高效的能源生产方式淘汰落后、高污染的能源生产方式，让节能环保的用能方式替代粗放、不合理的用能方式，明确新能源的发展地位。”[2]

1.2 技术创新说

该种学说的代表是杰里米·里夫金，其提出：“目前面临的全球性经济危机，其本质是以化石燃料以及相关技术为基础的第二次工业革命日薄西山，无法再支撑世界经济的发展。而新通信技术必须和新能源体系结合、发展则为第三次工业革命的到来提供了契机。”[3]秦海岩则认为：“能源革命是人类社会发展历程中不可阻挡的潮流，而能源互联网赋予了其实现的技术可能。”[4]

1.3 途径说

途径说认为能源革命的实现路径依赖于能源消费方面的减量革命、能源清洁供给的增量革命和能源运行的效率革命。

1.4 体制改革说

体制改革说认为：“在能源革命四大领域里，能源体制革命居于核心地位，也是衡量能源革命最终能否成功的标志，这主要是因为体制革命对能源消费、能源供给和能源技术革命，既有支持，也有制约作用。”[5]

根据上述观点，笔者认为：能源革命的内涵是以能源体制机制的重新建立对技术创新、制度保障的呼唤而引起的能源替代过程。

2 能源革命兴起的缘由

2.1 能源消费结构不均衡

尽管中国的经济增长放缓且经济结构面临转型，但中国仍扮演着世界上最大的能源消费国、生产国和净进口国的角色。《BP世界能源统计年鉴2016》显示：“2015年中国能源消费增长1.5%，增速不到过去十年平均水平5.3%的三分之一，并且是自1998年以来的最低值。但中国仍然是世界上最大的能源消费国，占全球消费量的四分之一左右和全球净增长的34%。”且在我国的能源结构中，“煤炭仍是中国能源消费的主导燃料，占比为64%，是历史最低值。化石能源中，消费增长最快的是石油，增长了6.3%，其次是天然气，增长了4.7%。非化石能源中，太阳能增长最快（+69.7%），其次是核能和风能，分别为28.9%、15.8%。水电在过去一年增长5%”。从以上数据中不难发现，虽然非化石能源增速比较快，但化石能源在能源消费中仍然占据较大比重，能源消费结构迫切需要改变。

2.2 能源利用效率低

以往我国主要是依靠粗放型方式促进经济的发展。据相关统计，“中国每增加单位GDP的废水排放量比发达国家高4倍，单位工业产值产生的固体废弃物比发达国家高10多倍。中国单位GDP的能耗是日本的7倍、美国的6倍，甚至是印度的2.8倍。”能源的利用效率与发达国家相比还有很大差距。

2.3 国内环境状况持续恶化

进入21世纪以来，我国经济粗放型发展所造成的影响逐渐显现出来，大气污染严重，水污染流域扩大，土壤污染面积增加，促使我国不得不对经济发展方式和能源消费结构进行调整。《关于国家应对气候变化规划（2014—2020年）》明确提出，到2020年实现单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，非化石能源占一次能源的比重达到15%；《中美关于应对气候变化联合声明》中承诺，将在2030年左右使二氧化碳排放达到峰值，且非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。但2014年中国非化石能源占一次能源消费比重仅为11.1%。[6]现实与目标之间的巨大差距，迫使国家能源委员会首次召开时，李克强总理再次强调要推动能源生产和消费革命，提高能源绿色、低碳、智能发展水平，促进改善大气质量，走出一条清洁、高效、安全、可持续发展之路。

3 能源革命的路径选择

在对能源革命内涵深层次理解和能源革命兴起原因分析的基础之上，笔者认为能源革命的路径选择应为界定能源领域中政府与市场的关系，促进能源市场体系的建立。这是因为“市场作为方便交换而存在的制度，也就是说，它们的存在是为了减少开展交易活动的成本，并提供了创造性的活动”[7]。因此，能源体制革命从目标变为现实依赖于政府与市场关系的界定和现代能源市场体系的重构两个方面。

3.1 政府与市场关系的界定

能源体制革命的首要目标就是要清晰地界定政府与市场之间的关系，明晰公共与私人的法律界碑。反映在能源资源中，就是将能源资源中的竞争性环节与非竞争性环节分开，竞争性环节完全归于市场，从而引入多元主体的参与，扩大能源市场的对外开放程度，形成由价值决定价格、供求关系影响价格的市场体系，通过竞争来优化资源的有效配置，从而规范交易，进而降低交易成本，实现经济效益和资源利用效率的最大化。

其次，可以通过制定三张清单来厘清二者之间的关系：即政府的权力清单、责任清单和负面清单。权力清单就是行政机关的活动应当以明确的法律授权为前提，对政府机关能做什么作出详细的规定，防止政府机关胡作为、乱作为，从而做到“法无授权即禁止”；责任清单是在权力清单的前提下，对行政机关不依法行政、合理行政时，政府机关及其直接责任主体所要承担的责任予以明确规定，从而使政府明其权、知其责；负面清单也就是将能源行业中不能做的领域或业务列出一个清单，只要企业不触及清单中所列事项就可以，从而实现“法无明文规定即可为”。

3.2 现代能源市场体系的重构

现代能源市场体系重构的核心在于还原能源资源的商品属性，打破传统政府能源定价机制，形成能源价格主要由市场决定的机制。正如亚当斯密所言：“有一只看不见的手引导着市场经济，那么价格制度就是这只看不见的手用来指挥经济交响乐队的指挥棒”。在市场经济中，“价格是引导经济决策，从而配置稀缺资源的信号。对于经济中的每一种物品来说，价格确保供给与需求达到平衡”[8]。同时，“竞争的经济也需要依靠价格作为一种信号，指导独立的生产者和消费者们各自的行动，使他们各自独立的努力综合成高效率的结果”，从而使能源资源在全要素生产率中得到有效的配置。

反观我国能源定价机制则是指导定价或价格控制，即对能源价格规定了上下限。这种价格控制遭到经济学家的强烈反对，其认为“价格并不是偶然过程的结果，而是隐藏在供给曲线与需求曲线背后的千万企业和消费者决策的结果”，具有确保供给与需求平衡，协调经济活动的功能。虽然决策者进行价格控制的初衷是其认为市场结果是不公平的，进行价格控制的目标就是帮助那些受害者。但是通过价格控制却达到相反的结果且模糊了正常情况下价格指引社会资源配置的界线。因此，现代能源市场体系重构的重要目标就是能源价格机制的建立，并在此基础上建立能源市场交易体系，这样能源的商品属性才能得以回归。

对此，也许有学者提出反对，认为会存在市场失灵问题，不否认此种现象确实存在，因为“从表象上看是市场机制在调节社会经济活动中出了问题，但从法和经济学的研究视角深究下去，许多市场失灵问题并不是市场机制本身的缺陷，而是由社会经济制度尤其是法律制度层面所引起的问题。社会经济制度尤其是法律制度的不完善或者不合理造成了交易费用过高和产权界定的困难，致使经济活动的主体无法利用市场机制从事经济活动。也即是制度的缺陷导致了市场机制发挥调节经济运行的前提条件缺失从而导致市场失灵的。”[9]因此，能源革命市场路径呼唤制度上的创新与保障。

4 能源革命与制度创新

4.1 能源革命与管理体制创新

能源价格机制的形成以及竞争性能源交易市场体系的建立为现代能源市场体系的重构奠定了坚实的基础。但由于能源自身所具有的“公私”属性，在能源的配置过程中，单纯地依靠市场是不够的，会导致严重的市场失灵。而政府有时可以改变市场结果。因此，现代能源管理体制是在充分发挥市场在资源配置中决定作用的前提下建立起来的，需要对能源管理体制从能源机构和机构职能上进行改变和完善。

4.1.1 能源部门的重组

目前，我国的能源管理职权被分散在发改委、国土资源部、国资委等多个部门之中，部门之间存在着职能缺失或重叠。因此，将原来分散的能源职权统一到一个监管部门之中，建立大能源机构，从而减少监管职权的分散性和重叠性对企业带来不确定性，并努力使其与能源市场体系相匹配，从而推动能源革命的扎实前进。

4.1.2 能源监管部门职能的转变

由分散的能源监管部门到集中的大能源机构的建立为政府在能源监管方式转变方面铺平了道路。而政府监管方式的转变就是由原来的通过项目审批、行政许可、价格控制等手段转变为战略和规划引导上，从宏观方面推动能源市场的健康有序发展。

4.2 能源革命与法律制度创新

有意识地通过法律进行社会变革是当今世界的基本特征。这是因为“作为社会变迁工具的法律，能够达到有效地重新组织各种社会关系的效果，直接影响着社会变迁的性质和速度。”[10]因此，法律制度不但能够为能源革命提供制度保障，而且能够加速能源革命的进程。但从我国现有的能源法律体系来看，尚不能满足能源革命的需求，需要对能源法律制度进行立、改、废三方面的改变。

4.2.1 立的方面

虽然我国能源发展已有60余年的历史，但我国的能源法律体系尚未完善。现行法只有四部单行能源法，即：《煤炭法》 《电力法》 《可再生能源法》 《节约能源法》。与能源相关的法律法规有30余部，有30多部国务院颁布的行政法规，有9个已经参加的与能源相关的国际条约，有200多部部门规章，有近千部地方法规、规章[11]，初步建立了能源法律体系。但是对各个能源单行法及政策文件有指导意义的《能源法》尚未出台。同时对太阳能、核能等可再生能源的单行立法存在缺失。所以应加快《能源法》的制定步伐，其内容除应涵盖能源监管主体、权利与义务、法律责任等方面，还应对能源定价机制、能源利用效率方面予以明确。单行法方面应加快制定《石油法》和《天然气法》 《原子能法》，从而使能源法治体系更加完善。

4.2.2 改的方面

在立法层面促进能源市场改革，理顺不同能源类别之间的价格关系之后，应在大能源视角下打破条块分割的局面。在油气领域，增加油气勘探开发合资合作的相关规定，解决企业参与油气开发所面临的法律问题[12]。在煤炭、电力领域，现行的《煤炭法》 《电力法》都是90年代中期制定的，其制定背景与初衷与现在能源的发展现状已不相适应，应尽快予以修订，还原能源的商品属性，使能源产品的价格能够真正地反映市场供求关系。

4.2.3 废的方面

法规、规章、标准等规范性文件中与能源商品属性相违背，与能源市场体系建立不相符的应予以废止。同时，对于新能源标准的制定应主动与国际能源标准和行业标准相衔接，从而使国内的能源产品亦能够在国际能源市场体系中实现其商品价值。

5 结语

在“新常态”与“供给侧”改革背景之下，我国的能源革命肩负着沉重的使命。无论是宏观上的制度设计，还是微观上的实践运用，都要求在推动能源革命过程中构建合理的能源价值链规则，还原能源的商品属性，同时，促进能源管理体制改革，构建和完善现代能源法律制度，从而为能源市场体系的建立，市场价格的机制形成奠定基础。

[1]努尔·白克力.稳步推进能源革命，走中国特色能源发展道路[J].中国经贸导刊，2016（18）：7-9.

[2]朱明，苏辛一.能源革命中的新能源发展[N].中国能源报，2014 -10-13（04）.

[3]杰里米·里夫金.能源革命与中国角色——访《第三次工业革命》[J].理论参考，2013（1）：25-26.

[4]秦海岩.能源互联网与能源革命[J].福建理论学习，2015（4）：35-39.

[5]林伯强.能源革命的核心在于体制革命[N].中国证券报，2014-11-07（4）.

[6]杜悦英.能源革命，何为抓手[J].中国发展观察，2015（11）：42-43.

[7]罗纳德·H科斯.企业、市场与法律[M].盛洪，陈郁，译.上海：格致出版社，2014：6-7.

[8][美]曼昆.经济学原理：微观经济学分册[M].6版.梁小民，梁砾，译.北京：北京大学出版社，2014：91，124.

[9][美]罗伯特·考特，托马斯·尤伦.法和经济学[M].史晋川，董雪兵，等译.上海：格致出版社，2010：65.

[10]思拉恩·埃格特森.经济行为与制度[M].吴经邦，李耀，朱寒松，等译.北京：商务印书馆，2007：7-8.

[11]叶荣泗，吴钟瑚.中国能源法律体系研究[M].北京：中国电力出版社，2006.

[12]彭源长，马建胜.能源法治是能源革命题中之义——专访全国律协环境、资源与能源法专业委员会副主任陈臻[N].中国电力报，2014-07-22（2）.

（编辑：周利海）

Path Choice and Institutional Guarantee of Energy Revolution from The Perspective of Law and Economics

Ma Ranmao
（School of Economic Law,East China University of Political Science and Law,Shanghai 200042,China）

Energy resource as one of public resources,has both characteristics of public non-exclusive and private competitive goods.The blend of"Public"and"private",hindered the return of energy commodity attributes,limited the development of energy market system,and resulted in low efficiency in the use of energy resources.In order to solve these problems,China will transfer the "resource advantages"into"competitive advantages",and then crack"resource curses",we must clarify the connotation of the energy revolution,analyze the causes of the rise of the energy revolution,clear the border between government and market relations,and reconstruct the energy market price adjustment mechanism.Also we should reform the management system of energy economy, and build a modern energy legal system from the aspects of legislation,reform and repeal.

energy revolution,market,government,management system,law system

D912.6

A

1008-813X（2017）01-0014-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2017.01.04

2016-12-13

马冉茂（1991-），男，河南南阳人，华东政法大学经济法学院2014级环境与资源保护法学硕士研究生在读，主要从事环境与资源保护法学的研究。