完善我国企业自行监测与报告程序的路径分析

胡 娟

（浙江农林大学法政学院，浙江杭州311300）

完善我国企业自行监测与报告程序的路径分析

胡 娟

（浙江农林大学法政学院，浙江杭州311300）

自行监测与报告程序作为调动企业积极性来关注自身污染、督促企业履行其环境保护义务的有效手段在近几年受到了广泛关注。自行监测与报告程序因其自身专业性强、难度大以及配套的监管、惩治制度的匹配不足等因素并不能完全发挥其作用。在分析我国企业自行监测与报告程序运行面临的困境基础上，提出明确企业主体地位，加强技术指导，鼓励社会各方积极行使知情权，规范社会监测市场等完善自行监测与报告程序的路径。

自行监测与报告；监管；完善措施

为落实、完善环境法关于企业自行监测与报告部分的相关规定，我国于2013年推出了《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法》，2014年企业自行监测与报告制度正式开始试点。这不仅标志着国家重点监控企业自行监测拉开序幕，也为我国建立企业自行监测与报告制度奠定了基础。目前，国家重点监控企业自行监测已在全国推行，自行监测信息录入与发布平台有效运行，自行监测结果受到环保部门的重视，自行监测与报告制度建设初见成效。

1 自行监测与报告程序的内涵分析

1.1 自行监测与报告程序的内涵

自行监测与报告制度究其内涵是企业遵守环境保护法等相关法律法规的规定，为了解企业自身的排污情况、污染治理设施的运行状态以及对企业周边环境综合质量的影响，自行组织开展环境监测活动并进行定期报告的制度[1]。自行监测与报告的方式多样，企业可利用自身的技术、人员和设备依照最新的监测方案开展活动；也可转交给具有资质的监（检）测机构代其开展监测活动，由企业自行负总责。具体的监测内容：污染物排放监测——监测直接向环境排放的水、气污染物等；周边环境质量影响监测——监测排污单位周围的空气、地表水、土壤、地下水等周边环境介质；与有毒污染物排放紧密联系的关键工艺参数监测——在特定情况下，可以通过对这些关键工艺参数进行检测以替代或补充排放监测；污染处理设施处理效果监测——如果环境管理对污染处理设施有其他要求，或排污单位认为有必要性的，应对污染处理设施处理结果进行监测。

1.2 自行监测与报告程序的意义

毋庸置疑，自行监测与报告程序的运行有力调动了企业监测自身污染情况的主观能动性，不仅发挥了企业的主体作用，也避免了企业在扩大生产、发展事业的过程中因违反环境保护相关法律法规受到处罚以及因环境损害所承担的环境赔偿。对企业而言，不仅降低了生产成本，保障了生产效率，还促进企业通过树立良好的形象，进一步提高了综合竞争力。

另外，企业自行监测与报告程序的运行不仅有利于降低对环保监测部门财政人员配置的要求，减轻环保部门的压力；也能促进企业与环保部门间的交流，有关部门在监测与报告过程中既能够宣传最新的环境保护法律法规，又能够及时了解企业在自行监测与报告过程面临的困境及难题，在提供技术指导的同时，将现实中遇到的最新难题反馈到试行的监测法案制定部门，并加以完善，做到现实与立法层面的环环相扣、联动配合。自行监测与报告程序还为公众监督企业的排污情况、污染源处理等提供了一个新的平台，使公众能够积极参与到自行监测与报告工作中。

2 我国自行监测与报告程序的发展现状

2.1 我国自行监测与报告程序的立法进展及推行状况

在《中华人民共和国环境保护法》总的指导下，我国在立法层面对于自行监测与报告的规定不断细化和完善，目前主要有《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法》《国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开办法》以及《排污单位自行监测指南》等。根据环保部发布的推广现状，从行业层面上，我国于2016年先后公布了关于黑色金属冶炼和压延加工业、水泥工业、火力发电厂以及造纸业等高污染行业的监测技术指南的征求意见稿；而从地域划分角度来说，陕西省、山东省、甘肃省、贵州省、海南省、湖北省、河南省都先后开展了围绕自行监测与报告程序的工作会议、培训活动，制定了创新方案等。纵观进展情况，不难发现，许多省市对自行监测与监控的重视与日俱增，但就全国而言，推广尚有不足，立法层面的突破也较为缓慢。

2.2 我国自行监测与报告程序的问题分析

企业自行监测专业性要求严、难度大、成本高。以2014年1月1日开始正式实行的《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法》（以下简称为《办法》）为例，规定了企业的监测方式，手工监测、自动监测以及手工与自动监测相配合的方式。《办法》对不同监测方式都作出了细致规定，自动监测需要保证全天的监测状态，而手工监测针对不同对象的监测频率往往不同。手工监测与自动监测的规定条件都包含专业的设备、设施或通畅的网络环境以及两名以上持有省级环境保护主管部门颁发的污染源自动监测数据有效性审核培训证书的专业技术人员，这样的基础投入专业性要求高、难度大。在报告方面，“企业需每月初的7个工作日内向环境保护主管部门报告上月主要污染物排放量，并于每年1月底前编制完成上年度自行监测开展情况年度报告”[2]，这无疑增加了企业的成本。另外，我国自行监测与报告程序还存在如下问题：

2.2.1 违法成本低，法规震慑作用不足

现行环保法对罚款的规定虽然取消了上限的限制，甚至采取了“按日计罚”的新规定，但是依据“按日计罚”追究责任的相关案例还不具有普遍性，“长了牙齿”的环保法还不够锋利[3]。相对于自行监测所投入的监测器械、大量人力等高额成本，许多企业会选择逃避监测义务、监测数据造假或者谎报监测结果等手段，即便后续会面对民事及行政处罚，而相对低额的经济处罚对于企业来说无疑是个“合买卖”的选择。因此，在实际操作中往往会面临震慑作用不足的窘境。

2.2.2 政府未能完全发挥作用，监管不到位

首先，在自行监测与报告的最新文件中，可以找到关于企业报告频率、周期、真实度等具体的要求，但对于政府如何监管、监管周期、监管结果等情况言之甚少，基本只有笼统的规定。其次，纵观各省政府部门关于监测信息的监督及公布并不能满足《办法》第十九条规定的“在省级或地市级环境保护主管部门统一组织建立的公布平台上公开自行监测信息”。[4]

3 完善自行监测与报告程序的相关建议

3.1 明确企业主体地位，促进发挥主体作用

正如环境保护部环境监测司司长罗毅所说：“作为环境保护责任的主体之一，开展自行监测是企业的职责所在，要通过加强企业自行监测，强化企业的环境意识。”[5]目前参与到自行监测与报告程序中的企业普遍认为监测与报告提高了生产成本，增加发展的桎梏，未能主动转化思想将保护环境作为自身主动承担的责任。企业应转化固有思想，提高环保意识和责任感，将自行监测与报告程序中的基础投入划分到企业长期发展的大规划中，预留出适当的人、财、物用于自行监测，这样企业既能有效关注自身对外界环境的影响，及时改进生产方式，优化升级产业结构，避免因污染问题影响企业运作；也能借由自行监测与报告程序广受关注的契机培养企业文化，塑造积极承担社会责任、诚信经营的企业形象。

明确企业的主体地位，首先要立足现有法律规定，提升企业对整个环境监测与报告制度中自我定位的准确认识，企业并非纯粹的受监管、被督促的对象，而是整个制度中的“源动力”。除企业自身转变观念外，在整个程序运作中需要提高对企业监测数据的重视度，在保证真实度的前提下，有效利用监测数据作为监督企业排污的有力工具，从而提高企业的积极性。

3.2 环保部门加强技术指导、监督与管理

正如前文所述，自行监测与报告程序存在难度大、专业性强等特点，这对一些中小企业来说，无疑为企业履行环境责任增加了很多障碍，因此需要相关环保部门根据法律法规规定，提供行之有效的技术性指导。根据目前出台的规章规定，“……监测的规定条件都包含……两名以上持有省级环境保护主管部门颁发的污染源自动监测数据有效性审核培训证书的专业技术人员”，环保部门可以组织企业或者社会机构中的监测人员进行技术培训，帮助其持证上岗，学习最新的监测理论和实践操作知识，为企业的监测人才储备提供帮助。另外，对于监测能力强、报告及时且属实的企业，予以专项的奖励补助或税费退缴。

环保部门虽实行的是监督性监测原则，但需对企业自身或企业委托的社会监测机构的监测资格进行鉴定，对其资质和能力进行详细的认定并登记在册，以便此后的定期考察。对企业自行监测现场进行实地检查，对不符合环境监测法律法规规定或者不满足现有技术规范的监测行为，勒令企业及时整改并上报整改结果，对于拒不整改或者监测结果造假的企业，除采取暂停其专项补助、取消其政府采购资格甚至取消其排污许可证等措施外还可尝试些惩罚性措施来提升环保部门的监督作用。除此之外，虽然《办法》规定“应当在省级或者地市级环境保护主管部门统一组织建立的公布平台上公开自行监测信息”，但在实践中许多省市的环保部门并未对平台进行及时跟进，各地政府可以开阔思维，将这一统一平台设置在除政府网站、环保部门网站外的第三方网站，从而充分辅助公众发挥监督职能。

3.3 社会各方积极行使知情权、监督权与参与权

目前，关注环保问题是全社会的普遍认知，但对于自行监测时企业必须履行的法定义务这一点公众往往知之甚少，通过不断宣传，可推进全社会对企业自行监测工作的认识，调动全社会监督企业自行监测的积极性。随着此类观念的传播，当出现企业不按规定履行其法定监测及公开职责时，公众可向专门的环保部门举报，收到举报的环保部门应当及时进行调查，核查企业监测情况，督促企业履行职责。

就环保部门而言，行使监督权主要体现在两个方面：一方面是环保部门监督企业自行监测的方案、内容、监测结果的真实度等等，确保监测方案的制定情况、监测内容的实行情况以及监测结果的公开情况；另一方面是环保部门的内部监督，上级环保部门对下级环保部门监督企业监测、公开工作的开展进行日常考核。以上在现有规章中已有体现，但在具体的运用中仍然缺乏完整的保障机制，对于公众自行起诉污染源监测不当以及对环保部门监督不作为提起行政复议或诉讼的规定需要进一步完善，为公众行使监督权免除后顾之忧。

3.4 规范社会监测市场、提高市场活跃度

就目前企业本身的监测能力来看，企业自行监测与报告程序的运行离不开社会化监测机构的技术支持，高强度的专业性要求对于许多企业来说，在设备和人员上都是不小的考验。随着对自行监测的普遍重视、专业分工的不断细化，专业化监测行业逐渐兴起，专业化社会监测机构应运而生。这一方面提高了监测的专业化，减轻了企业的监测压力，有利于充分利用社会资源，但另一方面良莠不齐的监测机构也给环保部门的监督增加了难度，因此规范社会监测市场成为发挥社会化监测作用的重要前提。[6]

规范社会监测市场的当务之急是加快出台关于社会监测机构运行的相关配套法规，构建适合社会监测机构运行的市场环境，引导社会监测机构规范有序发展。环保部门可配合企业制定社会监测机构资质认定或等级划分的清单，进行专项业务的投标，予以专项资金的财政支持。此外，吸收社会资金及外资以增强市场机制活力，鼓励企业间通过加强自身监测能力来参与监测市场的竞争。企业通过社会机构进行自行监测的应当牢记追责机制，在选择社会监测机构时不能抱有侥幸心理，在企业、社会监测机构、环保部门的多重法律体系中做好衔接，形成良性互动。

企业自行监测与报告程序作为近几年愈加被关注的重要程序，需要全社会各方群力群策，普遍重视，来促进这一程序充分发挥它对环境保护的积极作用。

[1]马梦青.我国企业自行环境监测的现状、问题及法律规制[J].甘肃社会科学，2015（1）：184-186.

[2]国家重点监控企业自行监测及信息公开办法（试行）.[2017-03 -09].http：//www.eepn.com.cn/zcfg/2/5307.html.

[3]汪劲.创新环境违法制裁条款实行最严格的环保制度[J].环境保护，2013（7）：35-37.

[4]石磊，杨毅.论重点监控企业自行监测及信息公开管理措施[J].能源与节能，2014（4）：110-112.

[5]罗毅.推进企业自行监测加强监测信息公开[J].环境保护，2013（13）：13-15.

[6]于涛.环境监测市场化的思考[J].中国环境管理干部学院学报，2005，15（3）：34-35，44.

（编辑：周利海）

Path Analysis on Perfecting Self-monitoring and Reporting Procedure of Chinese Enterprises

Hu Juan
（School of Law and Politics,Zhejiang A&F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China）

As an important way to mobilize enterprises to pay attention to their own pollution initiative,effectively urge enterprises to fulfill their environmental protection obligations,the selfmonitoring and reporting procedures has been widespread concern in recent years.Because of their own strong specialty,difficulty and the lack of supporting the regulatory and punishment system and other factors,the self-monitoring and reporting procedures can not fully play its role.The purpose of this article was to analyze the dilemma faced by China's enterprises to monitor and report on their own procedures,and to put forward the perfect path of self-monitoring and reporting procedures as follows:clarify the status of the main body of the enterprise,strengthen technical guidance,encourage the parties to actively exercise the right to know and to regulate social monitoring and market.

self-monitoring and reporting procedures,supervision,perfecting measures

X322

A

1008-813X（2017）03-0010-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2017.03.03

2017-04-10

胡娟（1994-），女，安徽六安人，浙江农林大学环境与资源保护法学硕士研究生在读，主要从事生态保护法律与政策的研究。