基于地方需求的美国联邦政府教育财政供给策略

栗玉香，冯 骁

（中央财经大学 政府管理学院，北京 100081）

基于地方需求的美国联邦政府教育财政供给策略

栗玉香1，冯 骁2

（中央财经大学 政府管理学院，北京 100081）

美国是个典型的分权制国家，但联邦政府基于国家利益至上理念，在基础教育中扮演着越来越重要的角色。联邦政府如何在不改变美国地方自治的制度下，有效实施联邦政府的教育财政策略是值得研究的问题。通过尊重地方教育自治历史和宪政需求的教育干预策略，尊重地方财政需求的财政拨款策略，以及基于地方教育绩效问责的财政诱导策略的实施，美国联邦政府教育财政政策的执行机制不断完善。通过对上述问题进行研究，期望为我国中央政府提高教育财政转移支付资金绩效提供有益启示。

地方自治与财政分权；联邦政府与国家利益；绩效问责与财政诱导

美国是个分权制国家，教育分权、财政分权皆源于政治的分权。但联邦政府基于国家利益至上理念，在基础教育作为全国性公共产品进行供给方面扮演着越来越重要的角色，并取得明显的成效。联邦政府如何在不改变美国地方教育自治和财政分权的制度下，有效实施联邦政府的教育财政供给策略呢？尊重地方教育自治历史和宪政需求的教育干预策略，尊重地方财政需求的财政拨款策略，以及基于地方教育绩效问责的财政诱导策略等，在一定程度上提供了问题的答案。

一、尊重地方教育自治历史和宪政要求的联邦政府教育干预策略

地方教育自治是由美国教育产生和发展的历史决定的，即使作为美国建国基础的《联邦宪法》也没有涉及公共教育。《联邦宪法》第十条规定，“本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，保留给各州行使，或保留给相应各州人民行使”[1]。美国50个州有50个不同的州教育系统，每个州的内部又有很多不同的地方学校教育系统，全国有16900个学区，每个学区都有自己的运作理念和目标。在美国，公共教育虽然主要是州和地方政府的职责，但教育作为国家利益所在，联邦政府并不漠视或无所作为。联邦政府在尊重地方教育自治历史和宪政要求下，通过编制联邦补助法案、执行联邦关于保障民权及保护隐私的教育法案等政策和措施，从而实现对公共教育进行干预和有效供给的目的。

（一）联邦政府对公共教育的干预基于宪法的“福利条款”

“福利条款”即《联邦宪法》第一条第八款。根据该条款，国会有权基于公共利益和广泛的社会目的行使征税权，而教育一直是联邦政府关注的目标之一。尽管第一条并未明确强调教育，但根据该条款，联邦政府有足够的理由动用税收资金支持学校运转和教育项目的实施，并且基于民众福利出台教育法案。不过，美国建国后很长一段时间，联邦政府对公共教育的干预并不多，公共教育财政支出在教育财政支出中的比重也比较低。20世纪20年代到二战结束，联邦政府的教育支出占比仅从0.3%上升到1.4%[2]。在这一时期，美国公共基础教育基本属于地方政府控制。但20世纪60年代以后，随着美国民权运动的兴起以及美国70年代经济滞胀的出现，美国联邦政府通过了一系列的法案来保障每一个美国公民接受教育的权利，只要是美国公民，无论是白人还是黑人，无论是男性还是女性，无论是当地居民、西班牙裔还是其他种族，无论是居住在富裕地区还是贫穷地区，都有权接受政府提供的义务教育，都有通过教育以及培训获得工作的机会，进而获得维持生计的经济收入。如1965年联邦政府颁发的《中小学教育法》（Elementary and Secondary Education Act）、《高等教育法》，1966年的《儿童营养法》《成人教育法》，1968年的《教育总则法》（General Provision of Education Act）、《职业教育法案》，1974年的《特殊教育项目法案》《社区学校法》，1975年的《所有残障儿童教育法》《启智教育法》，联邦政府通过大规模补助教育的法案，联邦资助从单项到全面，从高等教育到各级各类教育，扫除了美国公民在种族、宗教、地域、性别等方面接受教育的障碍，联邦政府干预教育的策略与美国人民福利获得的需求紧密相连。进入21世纪后，小布什政府颁布的《不让一个孩子掉队》法案（No Child Left Behind，NCLB）、奥巴马政府的《让每个孩子都成功》（Every Student Succeeds Act），再次基于美国公民的福祉，为每一个受教育者提供公平、优质的教育服务。2017年，联邦政府干预教育的财政资金达694亿美元[3]，占美国公共教育财政拨款的10%，是二战后联邦教育拨款占比的10倍。

（二）联邦政府基于国家利益至上的择机教育干预抉择

颁布于1958年的《国防教育法》是在苏联发射第一颗人造卫星之后，美国联邦政府作出教育事关国家安全的判断后，从国家战略高度出发，大规模动用财政资金资助、干预公共教育的例证。出于国家利益和国家安全考虑，联邦政府向公立中小学的财政资助总额由1945年的0.4亿美元涨到1959年的1.75亿美元，1965年又增至2亿多美元，联邦教育投入占公立中小学财政收入的比例由1.4%猛增至7.9%[4]。1965年，国会通过的《初等和中等教育法》，确立了联邦政府基础教育财政补助资金的性质、类型、接受机关和拨款计算模型、使用范围等，联邦政府对公共教育的财政资助实现了制度化和规范化[5]。2008年世界金融危机之后，美国联邦政府为应对国家经济危机和保证国家经济安全，及时出台并实施了《2009美国复苏与再投资法案》（American Recovry and Reinvestment Act），在教育领域联邦政府投入1000多亿美元，对公共教育进行干预，并对这一计划的具体实施步骤和取得的效果进行评估，如大规模的升级学校硬件设施，创造21世纪的学校，提高教育技术水平和开发教学软件资源，提高教师工资以及实施高质量的师资培训，通过增加奖学金，为低收入群体和特殊教育提供资金支持。

（三）联邦政府对教育的干预与地方教育自治存在博弈，教育地方自治的传统没有根本性的改变

教育地方自治是美国教育的传统，地方政府希望通过教育自治保留和传承地方文化传统，满足地方居民对教育的需求，形成地方教育特色。在美国公共教育的发展过程中，教育的地方自治的确也给地方教育管理的灵活性、教育创新提供了较大的空间，同时也成为美国公共教育改革和发展的动力。追溯美国教育改革和发展的历史可以发现，美国历次大规模的教育改革运动路径是：从个别州的学区开始，为满足居民需求进行教育改革或创新→多个学区学习与范围的扩展→州政府在州内学区推广→多个州的学习和推广→全国教育改革运动。从奥茨的公共经济学理论来解释，地方教育自治即公共教育是俱乐部型的公共产品，每个学区居民对公共教育的需求大致相同，选择居住地的同时也认可了当地的公共教育。从制度经济学的制度变迁理论看，地方教育自治也使得美国教育政策的改革成本较低。因此，在地方教育自治与联邦政府对教育干预的博弈中，尽管联邦政府以教育的国家利益至上法案和财政支出优势施加影响，但联邦政府是在充分尊重地方自治和宪法需求的前提下进行教育干预的，教育地方自治的传统并没有根本性的改变。国内一些学者基于20世纪80年代以来美国一系列全国性教育改革运动中联邦政府作用进行了研究，得出“美国公共教育管理呈现中央集权取向”的结论，可以说是缺乏审慎思考的判断。

二、尊重地方财政需求的联邦政府教育财政拨款策略

（一）联邦政府厘清地方政府的教育事权和其拥有的财权

基于事权的财政分权是美国财政的基本体制。美国以地方为主自治和自主管理公共教育事务的财政基础来源于地方财产税，由于财产税有比较稳定的税基，地方公共教育经费就获得了稳定收入。21世纪以来，虽然地方政府教育经费支出比重有所下降，1989—1990年公立初中等教育中地方资金占总收入的55%，2001—2002年下降到44%[6]，2003年下降到42.8%。但财产税依然是地方政府最大的教育经费收入来源。不过，伴随着美国社会对教育公平政策内涵理解的不断扩展，即要求公共教育由入学机会公平到获得教育结果公平，从人人有学上到人人都成功，公众对公共教育财政投入的需求也在不断增长。2002年，全美公立中小学教育开支约3580亿美元，2003年增长到4400亿美元，2014年美国的资本性教育支出在2013年基础上又增长1000亿美元。公立学校的教育支出无论对于当地政府还是州政府而言，都毫无疑问是最大的预算支出项目。

地方政府教育财政压力的不断增大，使州和联邦政府教育转移支付的作用不断凸显。因为地方政府是以学区为单位获得教育财政收入来支持公共教育的，但各学区内经济发展水平不同、居民富足程度差别很大，导致各学区财产税税基差别较大，富裕的学区与贫困学区生均教育经费差异也较大。有学者利用2001年美国新泽西州各学区的生均教育经费和人均应税的财产进行线性回归分析，结果表明，各学区的生均教育经费与其学区的富裕程度明显正相关[7]。学区间生均教育经费差异引发了美国大多数州的教育财政诉讼案，贫困学区的学生家长及社会组织要求州政府承担更多的教育经费投入责任，改变教育经费的拨款模式，均等学区间公共教育资源配置的差异。

州政府为促进公共教育财政公平采取了积极的政策。例如，为保障州内学区间教育经费的均衡，州政府确定全州生均经费基础水平，并要求当地通过最低的财产税率，地方政府提供基础费用的一部分，比如，州内生均经费为3000美元，州政府要求当地政府通过最低的财产税率，比如1%，地方政府提供该费用的一部分[8]，其余由州政府拨款[9]。当然，也有州政府全额承担学区教育经费的，比如夏威夷州，但这在美国是特例，因为夏威夷州只有一个学区。1989—1990年预算年度中州的拨款已经达到47.2%，州对学区的拨款已超出学区由财产税支撑的46.7%的比例了[10]。受经济危机影响，2013年美国公立中小学校经费为6037亿美元，虽然来自州政府的（2731亿美元）比例跌至45.2%，低于来自地方政府的投入（2747亿美元）比例45.5%，但来自联邦政府的投入（559亿美元）比例提高到9.3%，州和联邦政府开始在公共基础教育财政投入中承担了主要的角色。

（二）联邦政府实施教育专项拨款策略

联邦政府对公共教育的投入基本属于专项拨款，虽经多次改革，但基本性质并没有改变。联邦政府干预是出于国家教育利益考虑，21世纪以来，联邦政府的干预考虑的是“通过促进教育卓越和保证教育机会公平、为提高学生成就以及参与全球化竞争做好准备”。联邦政府教育预算拨款分为永久授权拨款（类似中国的法定支出，比如，生均教育财政性教育经费占GDP4%的指标）和自由裁量权拨款（即每年需要与其他政府部门预算竞争）两种。联邦教育部自由裁量的预算权位于联邦政府机构的第三位，仅次于国防部及健康和人力服务部，联邦教育部在部门预算竞争中处于较为强势的地位。教育部的中小学项目每年服务将近15000多个学区和在99000所公立学校、34000所私立学校就读的大约5600万学生。在不同时期联邦政府实行重点项目、人群的专项财政资助。比如，20世纪60年代至80年代中期，联邦政府为改善全国学校中贫困、增加低学业成就学生的受教育机会和促进教育机会公平，“Title I”就是最具代表性的教育财政转移支付项目。在这一时期，联邦政府专门用于支持特定方面教育的财政拨款，即教育财政专项转移支付项目多达上百个，分属于联邦不同的政府部门，比如健康和人力服务部的“启智项目”和农业部的“学校午餐项目”。

（三）联邦政府的教育拨款是弥补而不是替代

联邦政府的教育转移支付项目在实现联邦教育政策目标过程中，发挥了积极的作用，但分散的教育财政专项资金也直接影响了教育财政政策执行的整体效果，导致教育经费增加、规模不断扩大，而学生学业成绩不能同比提高甚至出现下降，改革联邦教育拨款方式的呼声不断高涨。联邦政府《1981年综合预算调整法》和《教育巩固与促进法案》改革了联邦政府的拨款方式，合并了以前分散式教育专项资金项目，一部分教育专项资金由国会授权成为永久性拨款项目。此后，联邦政府教育财政拨款方式经过多次改革，基本形成了一般拨款、综合性拨款和专项拨款三种形式。尽管联邦政府用于教育的一般拨款、综合性拨款赋予了州和地方政府使用资金的自由裁量权，但联邦政府仍然确定了资金的大致使用范围，仍然带有专项资金性质，只不过给了州和地方政府较大范围使用专项资金的权力。因为，联邦政府教育拨款的性质是弥补而不是替代，负有特定的政策目标，至于解决生均教育经费差异问题，完全是州和地方政府的财政责任。这是美国教育财政分权体制的典型特征，而且至今也没有从根本上改变。

三、基于地方教育绩效责任的联邦政府财政诱导策略

绩效问责源于美国20世纪80年代的新公共管理运动。1993年，国会通过《政府绩效与结果法案》（Government Performance Results Act，GPRA），要求联邦政府机构建立明确的绩效目标，在绩效目标与所计量的结果之间建立起清晰的联系，并在新的预算拨款之前向国会报告是否达成了绩效目标[11]。政府绩效问责的推行很快波及公共教育领域，教育绩效问责也开始兴起。

1994年，联邦政府颁布了《2000年目标:美国教育法案》，州政府教育绩效问责制度开始建立。2002年，《不让一个孩子掉队》法案开始在全国推行教育绩效问责[11]。这是第一次将财政资金与学业成绩联系在一起，强调根据学校完成目标的情况以及绩效问责的结果进行财政资金的分配[12]。

从财政学视野看，教育绩效问责就是，花钱办事情，并且把事情办好。通俗地讲，联邦政府教育绩效问责的财政诱导，就是拿钱买绩效。联邦政府以财政资金资助为“诱饵”，诱导州与地方政府参与执行联邦政府绩效问责的教育政策，根据教育绩效问责的结果给予不同程度的奖惩和干预。由此可见，财政诱导是联邦政府基于地方教育绩效的财政供给策略。

2002年实施的《不让一个孩子掉队》法案明确规定，各州要按照其设立的学术标准进行考核和问责，对达不到目标的学校，联邦政府将采取相应的干预措施[13]。当然，2009年，奥巴马政府改进了《不让一个孩子掉队》法案中过度评估与绩效责任体系。2009年之后，联邦政府大力资助特许学校计划，鼓励创办更多成功的特许学校。新增的特许学校投资基本限定在改进特许学校绩效责任体系、干预举步维艰的特许学校、定期关闭低绩效的特许学校上。但无论如何，在美国教育分权的管理体制下，在公共教育主要是州和地方政府事务的前提下，联邦政府如何基于国家利益至上的理念以及地方教育自主的现实，有效实施教育绩效问责是其必须面对的问题。为此，联邦政府推行了以财政诱导策略为主辅之以协商谈判策略、赋予地方自由裁量权策略以及如教学与评价分离、评估信息公开、市场和社会广泛参与的保障政策。

（一）联邦政府基于地方教育绩效问责的财政诱导策略

作为有利于全国教育改革和发展的政策，联邦政府是完全可以以国家利益至上为由强制推进教育绩效问责的。但联邦政府并未如此行动，而是基于地方教育绩效问责要求，采用了以财政诱导为主辅以其他策略的教育财政供给策略束。这是在充分尊重地方自治和自主权下做出的选择。

1.协商谈判策略：联邦宪法并没有直接授权给联邦政府干预教育的权力，美国分权的政治体制决定了联邦政府与州政府、地方政府之间不是上下级政府的隶属关系，联邦政府的政策执行更多需要通过协商谈判、财政支出博弈来实施。实践也证明了协商谈判策略是明智的选择。事实上，《不让一个孩子掉队》法案在推行期间就曾遭遇到一些州不同程度的抵制。比如在2004—2006年，夏威夷州为捍卫独立的教育领导权，曾宣称不要联邦政府的经费资助，弗吉尼亚州和犹他州也通过州议会的立法拒绝按联邦政府的意志实施教育改革[14]。由此看来，联邦政府强制推行教育绩效问责之路是非常困难的。

2.财政诱导策略：美国经济发展同样存在不平衡问题，不同的州和学区教育财政的支付能力也同样存在差异。比如，1999—2000年，阿拉斯加州、亚拉巴马州、路易斯安那州、新墨西哥州、北达科他州、南达科他州、密西西比州等，联邦教育拨款占州教育经费支出均超过了10%以上[12]。2009年，联邦政府推出包括了大量的教育投资项目的“刺激经济”计划。比如，奥巴马总统签署了《2009美国复兴与再投资法案》，当时计划将1150亿美元直接补助教育系统。对州和学区政府而言，联邦政府高额的教育拨款具有极大的诱惑力。同时，从学区居民的教育需求来看，使孩子获得高质量的教育和高水平的学业成绩是共同的愿望，这在一定程度上也对州和地方政府形成了一定的政治压力。这些因素构成了州与地方政府对联邦政府的财政依赖，也是联邦政府实施财政诱导的基础。

3.自由裁量权策略：自由裁量权主要是强调州与地方政府在使用联邦教育经费时的自主权。由于州和地方政府对教育拨款使用方向、项目的实际需求存在差异，拥有一定的自由裁量权可以使州和地方政府更灵活使用联邦教育拨款来解决实际问题。因此，联邦政府赋予州和地方政府使用资金自主权恰恰满足了这一需求。比如，1994年的《2000年目标：美国教育法案》规定，州、学区、学校可以灵活使用联邦政府提供的资金；2001年的《州和地方资金转移法案》允许州和地方无须批准便可以转移不超过50%的联邦资金[15]。

（二）联邦政府保障财政诱导策略实施的政策

联邦政府实施的财政诱导策略赋予州和地方政府使用教育拨款较大的自主权，会不会出现挪用、挤占、浪费教育经费的问题？联邦政府为保证财政诱导策略中的教育拨款有效使用，实施了相应的政策。

1.实施教学与评价分离，保证教育绩效评估的客观性。美国联邦政府实施的教育绩效问责，不是上级政府对下级政府、政府对学校的教学检查，而是由多个绩效问责主体参与的活动。政府、企业、社会组织、公民组织乃至公民个人都是问责的主体。因为公共教育是在花纳税人的钱，作为纳税人有权利知晓和监督财政资金的使用方向及结果。绩效问责由三个部分组成：标准、评估、奖惩或干预。在绩效问责体系中：一是绩效标准由政府、民间组织或研究机构共同制定。比如，2010年发布的《共同核心州立标准》是由州首席教育官理事会（Council of Chief State School Officers）和该协会“最佳实践中心”共同开发[16]。二是绩效评估系统由政府委托民间机构开发。比如，2010年10月，联邦政府开始为“更智能平衡评价联盟”开发与《共同核心州立标准》相匹配的综合评价系统提供了额度达 1.6亿美元的发展基金[17]。三是学生学业成绩测定是通过社会化考试的方式来实施的。

2.公开教育绩效评估信息，以便公众监督。信息公开是监督的前提，州、学区、学校定期公开教育绩效的相关信息，比如，“呈送对象清晰，呈现信息全面”的年度绩效报告[18]。教育绩效报告是州、学区、学校对社会承诺的回应，这些回应必须考虑公众关注的关键信息，比如，绩效目标，学生实际学业成绩，学校的努力、差距缩小程度等信息[19]。信息公开可以通过多种方式，比如网络、公告、传单、家长会议等，最大限度地方便公众获取这些信息，以利于更好地监督。

3.鼓励市场和社会参与，倒逼地方政府有效使用联邦教育拨款。联邦政府为提高教育拨款使用绩效，赋予学生家长更多选择学校的权利，学生可以参与到教育券计划、特许学校计划之中，自由择校。这些计划本身是“钱随人走”，地方政府不仅要满足学生家长的这些需求，而且还要负担由此而带来的相关费用。这样就迫使地方政府及学校必须不断提高办学绩效，否则，原来的公立学校就会面临关门或者被政府选定的教育公司接管而成为特许学校，地方政府不仅获得联邦政府资助的教育经费减少，还要额外承担因教育失败而带来的经费支出。

四、启示

美国联邦政府教育拨款与我国中央政府教育财政转移支付资金性质类似。联邦政府基于地方需求的教育财政供给策略，能够在教育绩效问责政策实施中发挥作用是由多方面因素综合影响的结果。其中一个重要的原因是美国联邦政府在没有改变并充分利用地方教育自治传统、财政分权体制的优势下，实现了国家教育发展战略目标。我国基础教育实行地方负责制，在“以县为主，省级统筹”的教育财政管理体制下，基础教育经费来源主要是地方政府财政供给和中央政府教育财政转移支付拨款两个部分，这点和美国相似，只不过我国强调的是地方政府基础教育的自主权，美国注重的是地方政府基础教育自治权。美国联邦政府基于地方需求的教育财政供给策略为我国提供的启示在于：

一是尊重地方政府基础教育管理自主权，尤其是中央政府教育财政转移支付资金使用自主权。因为我国基础教育存在不均衡的发展态势，不同省份的地方政府面临的实际教育经费需求存在着差异，尊重地方政府教育管理自主权可以更好地满足区域内公众教育需要。因为，从教育作为公共产品和服务有效供给来看，地方政府相比中央政府更能够了解公众教育实际需求。

二是尊重已有法律规范，明确中央政府和地方政府的责任边界。中央与地方政府的政治责任边界越清晰，社会政策效果越明显。纽约大学的Saad Gulzar和独立学者Benjamin J.Pasquale的相关研究证明，政治责任的边界划分对于政策结果具有重要意义，如果政客无法通过付出努力赚取相应的政治资本，就不会有动力去督促官员工作[20]。我国基础教育财政管理体制规定了中央与地方政府教育经费供给责任，中央政府教育财政转移支付是建立在地方政府财政努力的基础之上的。中央政府教育拨款是补助而不是替代，地方政府基础教育财政供给责任是不容推卸的，必须从根本上消除等、靠、要的思想。

三是激发地方政府教育供给的创新性、避免用单一模式或中央行政命令提供教育财政供给。中央政府要加强教育财政供给的针对性，避免出力不讨好，同时也要避免“中央点菜、地方买单”的问题。中央政府在不断加大对地方政府教育财政转移支付规模的同时，也要不断强化教育财政支出的绩效问责，强化地方政府以“办人民满意的教育”为绩效导向，发挥教育管理过程中的创新性，构建创新驱动的地方基层教育财政管理模式。

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编辑 张志强

张慧敏

G40

：A

：1007-905X（2017）03-0113-06

2016-11-15

北京市哲学社会科学规划基地重点项目（10AbJG383）

1.栗玉香，女，中央财经大学政府管理学院教授、博士生导师，主要从事教育经济、教育财政及政府经济研究；2.冯骁，男，中央财经大学政府管理学院博士研究生，主要从事政府经济及教育税收研究。