城市社会公益性就业组织的发展策略研究——基于北京市西城区的调查

李栋华

（首都经济贸易大学，北京 100070）

城市社会公益性就业组织的发展策略研究
——基于北京市西城区的调查

李栋华

（首都经济贸易大学，北京 100070）

采用问卷法和实地访谈法对北京市西城区的15个街道公益性就业组织进行调查，发现公益性就业组织现存的主要问题是政企角色混乱、薪酬体系不完善、提供的就业岗位少、组织氛围不融洽等。针对公益性就业组织存在的问题，增强社会公益性就业组织的能力，要完善人力资源管理体系及加快推进工会组织建设；加快对新型岗位的开发，确定合理的岗位范围；加快工会的组建进程；全面提升公益性就业组织人员的福利水平；逐步完善公益性就业组织的相关管理规定；迅速建立全方位的培训体系，加强对薪酬体系的构建及职业发展规划。

公益性就业组织；就业现状；福利水平；职业规划

一、对公益性就业组织调查的缘由

北京市社会公益性就业组织成立于1999年，其前身是社区公益性就业组织。作为安置本市城乡就业困难人员的就业实体，已经承接了各级政府部署组织的社会公关管理服务、绿色生态建设等公益性项目，为就业困难户进行了托底安置。为了充分开发公益性岗位，帮助城乡就业困难人员实现就业，2014年北京市人力资源和社会保障局、北京市财政局联合发布了《北京市社会公益性就业组织管理试行办法》。社会公益性就业组织建立后，将取代社区公益性就业组织，实现统一安置城乡就业困难人员、统一补贴标准、统一管理规范。

作为人口稠密的首都中心城区，西城区拥有常住人口130.1万人。2015年末，全区城镇登记失业率为0.86%，失业人员就业率为65.46%，就业困难人员就业率为68.56%。为了进一步了解本市公益性就业组织运行现状，深度探析公益性就业组织的现有问题，以期对北京市公益性就业组织及国内公益性就业组织提供可行性的建议与策略，课题组对北京市西城区公益性组织进行了系统调查。

课题组以600名公益性就业组织人员和相关管理者为调查对象，调查的程序是：首先利用问卷调查法确定抽样调查人数为600名；然后将600名指标平均分配到北京市西城区的15个街道社保所或社区服务中心；同时在此期间对15个街道公益性就业组织的管理人员进行走访调查。此次调查共发放调查问卷600份，回收600份，有效问卷522份，问卷有效回收率87%。

二、公益性就业组织人员的群体特征

此次调查的主体对象为城市中生活较为困难的群体——公益性就业组织人员。能进入该组织的人员基本是40-50岁人员、残疾人员、享受“低保”人员、“零就业家庭”人员、“纯农就业家庭”人员、登记失业一年以上人员等。

（一）基本情况

1.中年群体成为公益性就业组织人员的主流。公益性就业组织人员的年龄偏大，以40-50岁人数居多，其中男性远远多于女性。受访者中年龄在35岁及以下的有11人，35-40岁的有12人，41-45岁的有80人，46-50岁的有126人，51-55岁、55-60岁分别为182人和111人。中年群体成为公益性就业组织的主流是与公益性就业组织的准入标准分不开的。

2.就业相对稳定，但就业岗位局限。从工作年限来看，在社会公益性就业组织工作4-6年的有227人，工作6年以上的有152人，工作1-3年的有126人，工作1年以下的有17人。174人从事社区安保，155人从事劳动保障协管员，84人从事城市协管，68人从事其他类岗位，28人从事公共设施维护，13人从事残疾人协管员。从工作年限来看，大部分公益性就业组织人员的就业状态较为稳定，工作年限长，但就工作岗位来说，比较单一、集中。

3.公益性就业组织人员大多婚姻状况良好，家庭结构稳定。在受访者中，已婚的有380人，离异的有107人，未婚的有22人，丧偶的有8人，其他的有5人。其中，对于已婚者而言，其配偶仍处于就业状态的有202人，处于失业状态的有110人，处于退休状态的有155人，处于病退状态的有14人。此外，在该组织中，214人为夫妇双方抚养未婚子女的家庭，115人为独身者家庭，94人为夫妇两人家庭，60人为三代同堂家庭，21人为夫妇与已婚子女家庭。可以看出，大部分的公益性就业组织人员已婚者居多，家庭结构以夫妇双方抚养未婚子女为主，而这也在一定程度上表明家庭的经济负担较重。

4.公益性就业组织中大部分是低收入的失业人员。在从事公益性岗位前，250人为大龄失业人员，117人为登记失业一年以上人员，52人为享受低保待遇人员，47人为零就业家庭人员。其中，无收入的有198人，家庭月收入在1000元以下的有156人，家庭月收入在1001-3000元的有144人；家庭月收入在3000元以上的有24人。就其收入来源来说，依靠打零工方式的有189人，依靠家庭成员供养的有105人，依靠低保的有65人，依靠失业保险的有64人，依靠下岗生活费、房屋出租、原有积蓄等其他方式的总共有99人。这说明，参加公益性就业组织前，大部分人普遍都是低收入的失业人员，困难家庭者居多。

5.公益性就业组织人员多数是劳动力市场的弱势群体。被访者中，文化程度为高中的318人，初中120人，大专69人，大学本科及以上13人，小学及以下2人。其中，认为自己没有其他就业选择加入公益性就业组织的有231人，认为受家庭生活压力影响不得不加入公益组织的有144人，因为喜欢公益性岗位的相关工作而加入组织的有113人，把加入公益组织当作寻找其他工作之前的过渡的有14人。数据表明，大部分公益性就业组织人员的文化程度为初、高中，将近一半的人由于没有其他就业选择而进入该组织。

（二）对公益性就业组织的相关评价

1.工作稳定，但收入低成为公益性就业组织人员普遍关注问题。在被调查的公益性就业组织人员中，有361人认为“每天工作时间比较固定”，有202人认为“现在的工作比较正规，有一定的安全感”，认为“付出远大于所拿到的工资”有214人，认为“工作补贴无法满足日常开支”的有242人。调查表明，有近一半的公益性就业组织人员认为收入低成为其面临的主要问题，这也是该组织人员难以摆脱政府救助的主要原因。

2.对公益性就业组织的认可度较高，需要提高支持力度。调查表明，有262人认为“所在的公益组织是一家不错的公益性组织”，有341人“愿意长期任职，直到退休”，也有191人认为组织“没有及时解决自身的家庭困难”。总的来看，一半以上的公益性就业组织人员对现有的公益组织持比较满意的观点，但也有一部分人员对于组织能够解决家庭困难的能力产生了怀疑。

3.公益性就业组织的人力资源管理水平欠佳。在被问及人力资源管理的相关问题时，有89人认为“组织不会根据特长来安排工作”，有197人认为“现有的补贴标准是不合理的”，有227人认为“街道办事处会提供业务培训和职业指导”，有248人希望“在组织中得到职业上的发展”。数字表明，公益性就业组织的人力资源管理能力还是比较欠缺的，而公益性就业组织人员对其人力资源管理水平也提出了期望。

4.公益性就业组织人员希望拓宽岗位范围，谋求身心发展。调查显示，有269人认为“组织理应开发出更多的岗位供其应聘”，有289人希望“组织能够开展更多的文娱活动”。可以看出，超过一半的公益性就业组织人员表达了岗位开发及开展文娱活动的强烈需求。

（三）公益性就业组织存在的若干问题

公益性就业组织中存在的若干问题主要来源于问卷分析及走访调查的相关发现。

1.政企角色混乱，相关管理规定不完善。公益性就业组织既包含政府身份，又包含企业身份，使得大部分人对公益性就业组织的职责认识不到位，进而会误导公益性就业组织人员与政府之间的关系，这难免会造成公益性就业组织的沟通不畅及管理不力，使得整个组织难以达到原先预期的效果。此外，这也进一步说明政府对相关管理内容在具体规定上有所欠缺。如：现有的公益性就业组织缺少相应的办公条件和办公人员，统一的补贴使用标准也没有明确规定，而且也缺乏对安置人员工伤认定的管理办法和依据。

2.未构建完善的薪酬体系，人力资源管理能力不足。就目前来看在该公益性就业组织之中所有的岗位补贴都是相同的，这也暴露出了一些问题，如：通过社会招聘的劳动保障协管员和公益性就业组织中的劳动保障协管员，其工作内容大体一致，但通过社招的劳动保障协管员工资高于公益性就业组织中的劳动保障协管员。另外在该组织中像劳动保障协管员相较于其他岗位要求技能较高，工作标准较高，但是工资却与其他岗位的工资一致。这类问题极大地影响了公益性就业组织人员的工作积极性，同时也严重削弱了组织中理应存在的公平感。另外由于缺少相对的晋升标准，使得对公益性就业组织人员的管理能力下降，如：城管协管员在各社区工作，没有统一的联系人，想设立组长，但没有经济上的奖励没有人愿意承担。可见，该公益性就业组织的薪酬体系并未建立，此外，对岗位分析和评估也明显不足，如：警察协管经常抱怨其工作较为危险，而且经常受到警察的指责，心理不平衡。不难看出，该公益性就业组织的人力资源管理能力是比较欠缺的。

3.心理疏导欠缺，培训意识不足。由于公益性就业组织人员本身就是就业弱势群体，家庭负担重，压力大，而且生活上经常遇到各种各样的问题，进而导致心理问题的产生，甚至是心理疾病，但目前来看，该组织中并不存在心理疏导的职能。另外，经过走访发现，有些被调查者对当下的角色定位不清，仍然有一种等靠要的懒惰思想。还有些被调查者不思进取，指望凭借公益性组织消磨时光，期盼到退休年龄拿养老金。此外一些就业困难人员因为面子问题、体力问题等不愿意从事像保洁、绿化、服侍老人的工作，即使岗位开发出来也没人愿意工作。该类问题有必要引起管理者的重视，对其心理进行合理疏导。同时，应加强公益性就业组织的培训工作，建立完善的培训体系，进而提升自身竞争力，改善就业质量。

4.岗位单一，公益性就业组织人员可选择的岗位少。在该组织中从事社区安保和劳动保障协管员的人数及比例是最高的，而从事其他岗位的人员较少，这有可能是由于岗位需求的限制和岗位范围的局限性所导致的。另外，政府在开发岗位的同时，也应做好岗位的后续工作，如岗位安全、岗位的职责规范、人员的管理权责。当然之所以造成现有的情况，也与起初的岗位分析、岗位评价、培训、人岗匹配等有诸多关系。

5.文娱活动欠缺，组织氛围不融洽。在上文中我们发现，公益性就业组织人员希望该组织能够开展更多的文娱活动，希望从该组织中谋求更多的职位和身心的全面发展。就目前来看，工会成为了文娱活动的主要组织载体，但有工会的公益性就业组织可谓是少之又少，另外，经费的限制，更使得文娱活动难以开展。

三、完善社会公益性就业组织发展的途径和办法

（一）加快对新型岗位的开发，确定合理的岗位范围

根据北京市西城区的实际需要及时开发新岗位，如：养老送餐服务、老人护理、心理慰藉、老旧小区管理服务等。目前，就业困难群众能够胜任，并能够满足社会公共利益需求的岗位主要包括：（1）公共管理类。主要包括社区安全保卫、治安巡逻、城市交通协管、社会保障服务等。（2）社区服务类。主要包括社区环卫、楼道清扫、消毒保洁、社区公共环境绿化、社区公共设施看管维护等。（3）公共事业有偿服务类。主要包括非机动车停车场看管、街道社区农贸市场管理、初级卫生保健、托老托幼及残疾人服务、家政服务、配送餐服务等。另外，随着社会的进一步发展也可以不断引入符合社会需求的新型岗位。

（二）加快工会的组建进程，全面提升公益性就业组织人员的福利水平

帮助未成立工会的街道尽快成立工会，并且要充分发挥工会的各项作用，鼓励开展各项活动，促进身心健康发展，如：心理咨询活动、文艺活动等。同时也应有效体现工会的福利作用，进一步促进公益性就业组织人员的身心发展，加大对公益性就业组织人员的帮扶，营造良好的组织氛围。

（三）加强对薪酬体系的构建及职业发展规划

薪酬体系的构建，应做好对已开发岗位的岗位分析、岗位评价，进而对岗位进行分级，之后进行科学的薪酬制定，如：可以对西城区范围内的公共管理岗位进行系统梳理，并对岗位进行分析研究，评价岗位的价值，做到岗位的差异化管理，以期科学人岗匹配，达到根据劳动的复杂性和繁重程度及危险性支付补贴的目的。薪酬制定的原则而言，应根据岗位性质及贡献度，但薪酬的差距不应过大，控制在合理范围内，科学考核岗位工作者的工作业绩、工作态度和工作能力，并与月度奖金挂钩。如：各街道月绩效工资不再实施一刀切的发放方法。职业发展规划方面，管理者的职业发展规划应体现公平合理，对工作业绩突出者应给予表彰，甚至是提拔；而公益性就业组织人员的职业发展规划不应过于死板，而且应减少晋升层级，同时应注重职业发展和薪酬层级的关联度，比如可以对某些岗位设立组长职务，并对从事该职务人员增加一定数额的补贴。

（四）建立全方位的培训体系

对于管理者的培训，应注意加强管理者对公益性就业组织的性质的认知。同时，提高管理技能和水平，如统计能力、解决突发事件能力、平衡协调能力、逻辑分析与判断力、沟通能力、政策领悟力等。另外也应培养管理者的服务意识，提升公职人员的职业素养，着重加强对公益性就业组织人员的职业道德、法律法规、工作技能、心理辅导等方面的培训和指导，提高公益性就业组织人员的整体素质。[3]此外要引导公益性就业组织人员树立正确的就业观念，使其充分认识到公益性岗位并不是一种福利待遇和救济手段，而是政府开发的就业岗位，是服务社会公众的一种劳动岗位，只有通过劳动付出才能获取劳动报酬。最后，还要引导公益性就业组织人员认识到公益性岗位是一种托底就业安置岗位，其工作待遇不可能很高，不要有盲目攀比的心理。

[1]胡蝶，张向前.公益性岗位开发与大学生就业分析[J].浙江树人大学学报，2011（5）：83-87.

[2]英明，魏淑艳.探索公益性岗位建设的有效途径[J].人民论坛，2014（14）：125-127.

[3]丁峰.城市失业弱势群体社区就业援助研究[J].贵州社会科学，2012，（10）：111-113.

责任编辑：詹花秀

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1009-3605（2017）03-0018-04

2016-03-09

李栋华，男，新疆库尔勒人，首都经济贸易大学硕士研究生，主要研究方向：人力资源开发与管理。