构建湖南西部“新增长极”的一着重棋——鹤中洪芷生态城镇群建设对策研究报告

刘克立，孙 彤，曾 星，唐宇翔

（中共怀化市委党校，湖南 怀化 418000）

资政新论

构建湖南西部“新增长极”的一着重棋
——鹤中洪芷生态城镇群建设对策研究报告

刘克立1，孙 彤2，曾 星3，唐宇翔4

（中共怀化市委党校，湖南 怀化 418000）

湖南省“十三五规划”确定了怀化“一极两带”的战略定位，怀化市委市政府制定了“一个中心，四个怀化”的发展战略。以鹤城为核心的鹤中洪芷城镇群，位处怀化的地理空间中心，集聚了怀化最主要的城镇人口，集中了怀化最具潜力的产业园区，是怀化最大的集中连片生态良好片区。建设好鹤中洪芷生态城镇群，必须整合城镇空间、优化产业布局、放大生态优势、强化协调合作。

“新增长极”；生态城市群；构想

湖南省《十三五规划》确定了怀化“一极两带”的战略定位，怀化市委市政府制定了“一个中心，四个怀化”的发展战略。市第五次党代会更是将“基本奠定湖南新增长极地位”确定为必须坚决完成的“三大历史使命”。在此基础上，进一步提出“实施以城际快速干线为重点的鹤中洪芷生态城镇群建设工程”。课题组就鹤中洪芷生态城镇群建设问题，先后赴五个县市区、市高新区、市经开区和市直相关部门进行调研，并借鉴外地区的成功范例，进行对策性研究。研究报告如下：

一、鹤中洪芷生态城镇群建设的现实基础

与中东部发达地区比较，怀化仍然属于后发展地区，尽快实现后发赶超，是怀化的梦想。回顾怀化城市发展的历程，从地处湘西边陲的榆树湾小镇到今天拥有62万人口的中型城市，从四十年前的不毛之地到享誉全国的火车拖来的枢纽城市，怀化确实创造了一座新城崛起的奇迹。但即使不去与沿海发达城市相比，怀化与京广铁路沿线和环洞庭湖经济发达城市比较，在人口规模、经济结构与总量、产业转型升级与发展潜力、社会事业发达程度等方面，都有明显差距。特别在全省三个“增长极”中，岳阳市和郴州市的现有基础明显占优，怀化奋起直追，后发赶超的任务和压力巨大。

放眼未来，在五大新发展理念视角下，怀化—鹤中洪芷生态城镇群又具有诸多自身独特的后发优势，构成“新增长极”建设的重要动力和诱人愿景。

（一）日益凸显的区位交通和开放优势

鹤中洪芷生态城镇群地处我国东中部经济带和大西南经济圈的结合部，东北有长株潭城市群和武汉城市群，西北有成渝城市群，西有云贵城市群，南有北部湾城市群，是我国东中部地区通向大西南和大西南地区通江达海的交通要塞，也是沿海地区经济技术、产业西移的“桥头堡”，宏观上起着承东启西、南引北联的重要作用。同时，该城镇群正处在长沙—桂林—贵阳—重庆—宜昌地理空间的核心位置（见图1）。

图1 怀化与周边城市区位示意图

“十三五”重大交通项目的建设，更加凸显怀化的区位交通优势。在建的怀邵衡快铁将于2018年建成通车，渝怀快铁已经开建，张吉怀高铁开建在即并将南延至桂林。正在提质改造的怀化南站，在引入怀邵衡、渝怀快铁和张吉怀、怀桂高铁后，将拥有12台21线，日均客运量将从4000人次提高到20000人次，进入全国前20大高铁站。怀化高铁运用所的建设，将进一步提升怀化作为高铁枢纽的地位和客运中转运输能力。加上现有的湘黔、枝柳、渝怀铁路，沪昆、包茂、娄怀高速公里和芷江机场，特别是渝新欧铁路快运线中方起点从重庆南延至怀化，必将进一步加快形成怀化东进西出、南下北上的全方位开放格局，这是鹤中洪芷生态城镇群建设的核心优势。

（二）得天独厚的秀美山水和生态优势

怀化地处武陵山和雪峰山之间、沅水之滨的山丘盆地上，位于东经109.95°，北纬27.5°，属亚热带季风气候，年平均温度16.40C，常年平均降雨量1600毫米，高等植物多达2589种，陆生野生动物2425种。富集的温、光、水、气、种质资源和肥厚的土壤条件，使这一区域成为地球同纬度上最适宜植物生长的地区，被百姓誉为“插根扁担也能长成参天大树”，属全国九大生态良好区之一。鹤中洪芷生态城镇群正好处在这一区域的核心地带，连绵不绝的武陵山和雪峰山环绕周边，成为其得天独厚的生态屏障；沅水上游众多支流水系密布于此，形成五溪汇流的秀美景象。据统计，这一区域已拥有国家自然保护区1处（鹰嘴界）、省级自然保护区2处（康龙和三道坑），国家级森林公园和湿地公园5个（雪峰山、中坡山、凉山、嵩云山、清江湖），是名副其实的山青水秀的生态宝地。区域各城镇除泸阳镇外，都处在舞水和沅水之滨，具有依山傍水的独特的自然地理条件。这是鹤中洪芷生态城镇群建设的天然优势。

（三）瑰丽厚重的历史积淀和文化优势

鹤中洪芷区域有着悠久的历史和灿烂的文化，在中华民族的发展进步中具有厚重而独特的历史地位，发挥过铄古耀今的重要作用。这里有辉映古今的稻作文化。在沅江之滨的安江镇，高庙遗址的发掘被列为2005年中国第二大考古新发现，将人工栽培水稻的历史前推到7000年以前，被誉为“高庙文化”；上世纪七十年代，袁隆平在一水之隔的安江农校发明了举世闻名的杂交水稻，形成了弥足珍贵的“杂交水稻文化”，安江镇也因此被誉为“上下七千年，古今两神农”的神奇之地。这里有享誉中外的和平文化。“八年峰火起卢沟、一纸降书出芷江”。1945年8月，中国政府在此接受日本侵略者的洽降、投降，标志着中国抗日战争乃至世界反法西斯战争东方战区的彻底胜利，芷江从此成为蜚声中外的受降之城、胜利之城、和平之城，矗立在受降园中的抗日受降纪念坊被誉为“中国的凯旋门”。这里有以洪江古商城为代表的洪商文化。它起源于唐代，鼎盛于明清，因沅水而兴，传承千载，经世为用，被誉为“中国资本主义萌芽的活化石”。这里还有瑰丽多姿的民族文化。尤以侗苗文化为最，风雨桥、鼓楼、侗族歌舞、合拢宴等独具浓郁民族风情。特别值得一提的是，怀化作为火车拖来的新兴城市，无论建设者还是市民均从四面八方汇聚而来，形成了开放包容的城市禀性，孕育了兼容并蓄的文化特质。

（四）富有特色的生态城镇群初具雏形

鹤中洪芷统筹发展早已引起人们关注，2006年市委即提出了鹤中洪芷一体化的战略构想。迄今虽未形成统一规划和全力推进的总体态势，但市级和各县市区都进行了积极探索。怀化市城市规划修编时，将开发重点从“总体向东，局部朝南”调整为“以舞水河和太平溪为轴线，主体南延西进，适度向东扩展”；中方县大力实施旺市融城战略，主动对接主城区向北发展；洪江市治搬迁黔城后，直接融于怀黔经济走廊建设；芷江县逐步将发展重心东移，同时加快了航空港建设步伐。到目前为止，在鹤中洪芷接边地区直径50公里左右的山丘盆地中，已经初步形成了以怀化主城区—鹤城区为龙头，以中方、洪江市、洪江区、芷江四个县城镇为支撑，以安江、托口、罗旧、泸阳、桐木等特色骨干建制镇为基础的生态城镇群的雏形。

鹤中洪芷区域集聚了怀化最主要的城镇人口、最具发展潜力的产业园区、最便捷的交通条件和最完善的公共服务体系，是怀化经济社会发展最为活跃的核心区域。区域国土面积6566平方公里，其中城镇建成区面积103.4平方公里；常住人口总数169.21万人，其中市镇人口97.93万人，分别占全市的34.52%和46.74%；国内生产总值598.16亿元，公共财政收入68.12亿元，分别占全市的46.99%和61.49%（见附表）。怀化工业园、怀化经开区和县市区5个省级工业集中区全部汇集于此。同时，上述城镇除洪江区和托口镇外，均有高铁或者高速公路过境，交通已经相当便捷。

表1 鹤中洪芷区域建设情况一览表

但是，推进鹤中洪芷生态城镇群建设，当前仍然面临诸多矛盾和问题。一是尚未形成战略共识，市级和县市区仍然处于各自为政的状态，低水平重复建设和过度竞争屡见不鲜，缺乏统筹推进机制，没有真正形成协调推进鹤中洪芷生态城镇群建设的浓厚氛围。二是缺乏顶层设计和总体规划，对于城镇群建设的战略定位、整体布局、战略重点等都尚未明确，尤其是内部交通、供水、供电等基础设施缺乏统一谋划，存在明显不配套、不对接、不完善问题；生态体系建设缺乏统一规划和考核机制；极端条件下水资源调控能力有限；产业集聚缺乏明确分工和合理布局等，各城镇难以找到协同发力的着力点。三是缺乏务实管用的政策措施和过硬的激励约束机制，在土地供应、信贷投资、对外招商、政务服务和建设环境等方面均存在明显差距。四是缺乏强有力的组织领导，市级作用不明显，统筹推进的力度不大，县镇协同对接的主动性不强。

二、鹤中洪芷生态城镇群建设的总体构想

“生态城镇群”是一种全新的社会经济形态，是经济系统、人文系统与生态系统在优化的城镇空间结构中的有机整合和有序运行，其目标是达到城镇群可持续发展，实现能量聚集与辐射功能的最大化和最优化。[1]因此，鹤中洪芷生态城镇群建设既要贯彻以人为本、全面协调可持续的发展观，立足于交通枢纽和生态文化资源优势与特色，实施“一个中心、四个怀化”的建设战略；又要通过区域协调与发展，形成一个空间结构合理、开放度高、辐射力强、经济繁荣、社会和谐及生态良好的区域经济合作区。力争到2030年，城镇群建成区面积达到160平方公里，人口达到160万人，成为辐射大西南、对接成渝城市群的省级重点城镇群。

（一）构建“一核三轴一环”的空间布局和城镇体系

“一核”即鹤城区主城区、中方县城、怀化高新区和怀化经开区，逐步对接发展融为一个整体，成为鹤中洪芷生态城镇群发展的核心引擎。“三轴”即怀化至芷江、怀化至洪江、怀化至泸阳，均以城际快速干线连通，并创造条件规划建设城际轨道交通。“一环”即怀化—安江—洪江区—黔城—托口—芷江—罗旧—怀化外环通道。近期规划建设芷江至托口、安江经蒋家至怀化二级公路，并与现有公路联接形成闭合的交通环。远期以包茂高速、怀芷高速公路为基础，规划建设芷江西——江市高速公路，形成鹤中洪芷的环状快速大通道（见图2）。

图2 “一核三轴一环”空间布局示意图

1.做大做强怀化生态中心城市。要以建设武陵山片区最大中心城市、沪昆高铁经济带和张吉怀精品生态文化旅游经济带交汇核心城市为目标，逐步使城市常住人口增加到100万人，成为我国中西部地区具有较大影响力和区域控制力的中心城市，抢占地域分工和资源配置的制高点，提升鹤中洪芷生态城镇群在区域

分工协作中的地位和战略竞争力。①继续加快现有主城区扩容提质步伐，完善以城市交通、供水供电、城市污水处理、园林绿化和公共服务体系为重点的城市功能，加强以“五城同创”为重点的城市管理，创建国家卫生城市和国家文明城市。②尽快争取将中方县撤县设区，调整纳入主城区范围，作为怀化生态中心城市的主体功能区进行规划和建设。③尽快争取将怀化高新区升格为国家级高新区，重点发展医药健康产业和绿色食品产业，努力建成全国医药健康产业示范基地和全国绿色食品产业示范基地。④进一步做大怀化经开区，重点建设西南地区一流商贸物流基地和文化（广告）创意产业园。同时，将芷江县罗旧镇、公坪镇、水宽乡纳入经开区范围，规划成为怀化市生态文化旅游配套服务功能区。通过整合，形成一市四区的“大怀化”格局，为可预见的省级行政区划改革超前做好准备。同时，搞好与周边城镇的规划衔接和职能分工，增强对鹤中洪芷生态城镇群的辐射带动作用，真正承担起增长极的功能。

2.做优做特县级城关镇。县城镇是县域政治、经济、文化中心，是构建鹤中洪芷生态城镇群的重要支撑，要优化城市环境，形成自己的特色。一是芷江镇作为受降之城、胜利之城、和平之城，城市建设与管理均已有良好基础，城市人口达到14万人。要继续依托航空港和毗邻凤凰、梵净山的有利条件，放大胜利之城，和平圣地的品牌效应，尽展浓郁的侗民族风情，力争整体打造为五星级的生态文化旅游城市，城市人口达到20万人。二是黔城镇作为怀黔走廊的重要一极，既有2200多年的黔阳古城养在深闺，又有黔城新城高起点规划建设；既有积淀厚重的历史文化，又是规划中亟待开发的产业基地，关键要做优环境，聚集人气，制造热点，力争建成古城新城交相辉映、工贸旅游竞相发展的新型工贸旅游城市，城市人口达到12万人以上。三是洪江区要持续保持旅游兴区的战略定力，在继续挖掘和完善古商城旅游的同时，进一步依托独特的山水资源和优良的生态环境，特别是极具典型性的沅水太极地形，高起点规划建设以旅游为主要功能的“太极新城”，尽快将洪江区整体打造为五星级的生态文化旅游城市，城市人口达到8万人以上。四是作为原怀化地区和黔阳县治地的安江镇，虽已退出县城镇序列，但仍是周边30万人口区域的经济中心和教育医疗中心，承担着类似县城镇的职能，城镇人口近8万人。要抢抓怀邵衡铁路建成通车、极大缩短与怀化主城区距离的机遇，依托丰富的水资源、宽阔的地理空间和独具优势的环境容量，重点打造成为武陵山片区重要的现代材料工业重镇，城市人口达到10万人以上。

3.做精做活特色建制镇。托口镇依托清江湖独特的水面资源，借鉴瑞士精品旅游开发的成功经验，打造成为临水型旅游度假新镇；桐木镇依托中国南方葡萄沟的发展，以葡萄基地、葡萄酒加工和葡萄度假酒庄为重点，打造成为独具葡萄特色的旅游休闲小镇；罗旧镇地处怀芷高速公路、怀铜高速公路和怀芷城际快速干线的交叉点上，交通区位将极大改善，可以花山寨为基础，规划发展观光农业和农家乐，建成城郊型旅游休闲小镇；泸阳镇依托中方工业集中区，走产城融合发展路子，建成怀化东部特色工业镇。同时，值得特别关注的高山盆地—黄岩，海拔850米左右，可开发利用的盆地达10余平方公里，且离怀化枢纽和主城区的直线距离不到20公里，可以加大力度，规划建设为避暑型旅游度假小镇。

（二）构建怀化—黔城—洪江区—安江“U”U型产业走廊

规划和建设产业基地，必须同时具备大交通、大能源、大水量以及足够的地理空间和环境容量等必备条件。在怀化—黔城—洪江区—安江“U”型走廊上，非常难得地兼备了这些条件。该区域内有高速铁路、快速铁路、普通铁路、高速公路、国省干道纵横交错，有500千伏、200千伏、110千伏多条高压输变电线路凌空而过，有舞水、沅水贯穿全境，尤其是怀黔盆地、安洪盆地具有足够的发展空间和环境容量，规划和建设大型产业基地的条件相当优越。

构建这一“U”型产业走廊，可以分为三步走：第一步，以怀化经开区、怀化高新区、中方湘商文化产业园、洪江市工业集中区为主体，建设“怀黔千亿走廊”。其中河西经开区应调整规划，将控规范围扩大到公坪、罗旧一带；洪江市工业集中区应主动向怀化高新区靠近，实现无缝对接。该走廊以生态产业为主导产业。第二步，在“U”型产业走廊底部，以大唐会同300万千瓦石煤发电项目为主体，加上洪江电站、托口电站，构建装机容量超过400万千瓦的能源基地。第三步，精心规划安洪走廊的产业布局。该走廊尤其是安江周边地势开阔，且分布在沅水两岸，又有鸡公界和凉山天然分隔，不会对怀化主城区造成任何不利环境影响，其下游距离辰溪县城120公里以上，且有三大梯级电站库区沉淀自洁，环境影响整体可控。洪江区循环经济工业园和安江硅、锰冶练加工有了一定基础。特别是怀邵衡铁路在建，怀化经黄岩隧道至安江仅有20余公里，交通联系更为便捷。待怀邵衡铁路与渝怀铁路连为一线，则安洪走廊即可依托贵州铜仁和渝东南地区丰富的矿产资源及粗加工产品，与区域优质能源融合发展，打造成武陵山片区重要的现代材料工业基地。

（三）构建以“一心一环”和“三大节会”为核心的雪峰山生态文化旅游区

鹤中洪芷生态城镇群具有丰富的生态文化旅游资源和得天独厚的交通通勤条件，又是湖南省重点规划的张吉怀精品生态文化旅游经济带的重要一极。加上周边地区富集的优质旅游产品和旅游市场，怀化借力发力，统筹规划和全力推进生态文化旅游快速发展正当其时。鹤中洪芷生态城镇群要将生态文化旅游作为靓丽名片和战略性支柱产业来培育，以克服区域旅游资源相对分散、各自为政开发模式难成气候之困境，必须加大统筹规划和资源整合力度，大力提升旅游规划和开发的层次与水平。

1.重新确立和规划建设“怀化旅游集散中心”。怀化正处在两条国家级黄金旅游走廊的交汇点上，一条是海南—桂林—张家界—西安生态文化旅游黄金走廊，一条是上海—嘉兴—井冈山—韶山—遵义红色旅游黄金走廊。与此同时，以怀化交通枢纽为中心，在100公里左右半径内，有雪峰山旅游区、凤凰旅游区、梵净山旅游区等；200公里左右半径内，有崀山风景区、万佛山侗寨旅游区、镇远旅游区、张家界旅游区、桃花源旅游区等；300公里左右半径内，有桂林旅游区、千户苗寨旅游区、遵义旅游区、武隆旅游区、恩施旅游区以及韶山旅游区、南岳衡山旅游区等。随着大西南现代立体综合交通枢纽的形成，怀化具有建设成为国家级的旅游集散中心的潜在条件与可能。因此，建议把“旅游集散中心”重新确立为怀化城市建设又一新的功能定位，并与高铁新城建设相结合，从而与怀化商贸物流中心一并形成“双中心”的功能格局。要利用怀化现有的交通枢纽优势，规划建设连接高铁站、火车站、各汽车站以及芷江机场的专用快速通道，建成最方便快捷的游客换乘中心；依托旅游主体功能区，规划建设集游客住宿、餐饮、购物、娱乐为一体的游客服务中心，提供优质高效的旅游配套服务；通过加强宣传推介，引导国内外游客把怀化作为武陵山片区旅游最便捷的进出通道。

2.尽快规划建设“鹤中洪芷生态文化旅游环线”。以现有铁路、高速公路和芷江机场为基础，以雪峰山为依托，重点将鹤中洪芷外环大通道打造成为一条靓丽的生态文化旅游精品环线，并将怀化旅游集散中心、芷江和平城、清江湖、黔阳古城、洪江古商城、安江稻城、凉山康龙森林公园等，全部整合在这条精品旅游环线上，进而规划建设成为独具特色的“雪峰山生态文化旅游区”，以此对接张家界、桂林和梵净山、崀山的旅游市场，实现怀化旅游“中部崛起”。

3.精心培育和推介“三大节会”品牌。一是“中国芷江·国际和平文化节”。继续坚持定期举办，久久为功，累积和放大品牌效应；深化海峡两岸交流基地和中美文化交流基地建设；与鹤中洪芷生态城镇群建设和生态文化旅游发展深度融合，把芷江打造成享誉中外的胜利之城、和平圣地，大大提升怀化的知名度和美誉度。二是“中国怀化·世界杂交水稻与粮食安全论坛”。粮食安全始终是人类安全面临的重大挑战，当年美国人布郎“谁来养活21世纪的中国”的考问言犹在耳。虽然国内粮食生产已创造13连增的世界奇迹，但自然风险和市场风险并未远去，粮食问题依然严竣，并一直为世界所强烈关注。在成功举办首届“中国怀化·世界杂交水稻与粮食安全论坛”的基础上，有计划地定期举办下去，持续放大“上下七千年，古今两神农”效应，不断扩大怀化的影响力和感召力。三是“中国雪峰山·国际户外运动挑战赛”。重大体育赛事历来是最吸引眼球和注意力的活动，能够经互联网等新兴媒体快速传播。户外运动越来越成为日益普及的大众体育项目。鹤中洪芷优越的山水自然条件和丰富的人文景观，具备成为全国乃至世界知名户外运动基地的天然禀赋。洪江市曾经有过有益探索，成功举办了第一、二届“中国雪峰山·全国户外运动挑战赛”，雪峰山被国家体育总局登山运动管理中心初步确定为全国五大户外运动示范基地。建议继续启动实施这一赛事，并进而发展成为“中国雪峰山·国际户外运动挑战赛”，迅速提升怀化形象的传播半径和吸引力。与此同时，规范举办“怀化三古文化节”“中方刺葡萄节”“洪江嵩云山樱花节”和“洪江市柑桔花节”等。

（四）构建以“五区一廊一园”和城镇园林绿化为重点的生态体系

1.建设五个重点生态功能区，形成生态城镇群优良的生态屏障。一是位于生态城镇群东部的凉山、黄岩、康龙生态功能区。这里山高势雄，生态良好，三者紧密连为一个整体。特别是凉山之于怀化市，就如同泰山之于泰安市，应加紧规划建设成为怀化主城区的国家级森林公园。二是位于生态城镇群东南角的嵩云山、鹰嘴界和蟠龙湖生态功能区。这里森林丰茂、山青水秀，在蟠龙湖两岸，有十万亩竹海风光，要进一步补齐短板，提高生态品位和层次。三是位于生态城镇群西南角的环清江湖生态功能区。这里是托口电站的水库淹没区，坝前水面开阔，一眼能望见的水面达16平方公里，比杭州西湖面积的两倍还多。湖面波光粼粼，湖周山峦起伏，山水相依，水天一色，蔚为壮观。但由于移民人口密集，环境容量有限，目前水面网箱养鱼成风，水葫芦泛滥，零散坡耕地随处可见，修复清江湖生态系统的工作紧迫而繁重，要下大气力进行治理。四是位于生态城镇群西北角的明山、三道坑、木叶溪、蟒塘溪生态功能区。目前生态状况良好，已经形成了50公里的生态环路，要进一步加大保护力度，巩固和扩大生态成果，适时升格为国家自然保护区或者国家级森林公园。五是位于生态城镇群北部的环中坡山森林公园生态功能区。要扩容提质，进一步加强怀化主城区北部的生态屏障建设。

2.建设“芷江—安江”水生态文明示范长廊。即从芷江沿舞水至怀化、中方、黔城，再接沅水至洪江区、安江的水生态长廊。要加大流域两岸生态保护和生态治理，严管污水处理和达标排放，加强河岸工程防护和水土保持，将这条长廊打造成靓丽的百里水上风光带。同时，针对极端干旱条件下舞水河历史最小径流量不足8m3/秒，无法满足急剧增长的城乡人口和工农业生产用水的状况，应当未雨绸缪，及早研究和论证“引沅（水）入舞（水）”或者其他后备水源的可行性和具体方案。

3.建设洪中芷接边区域现代立体生态农业示范园。在沪昆、包茂和拟规划的芷江至江市高速环线内，包括中方县排楼和桐木，洪江市黔城、岩垅和沅河，以及芷江县萝卜田、晓坪、禾梨坳、楠木坪和冷水溪共10个乡镇，规划建设现代立体生态农业示范园，积极探索“山顶戴帽子、山腰挂果子、山下种稻子”的立体开发模式，逐步形成以中方县桐木镇为主体的湘珍珠刺葡萄种植示范基地、以洪江市岩垅乡为主体的黔阳冰糖橙种植示范基地，以及芷江县萝卜田、晓坪为主体的桔柚种植示范基地。

4.建设和提升城镇内部园林绿化体系。坚持绿色宜居理念，规划建设城镇生态公园、生态广场、生态小游园以及沿路沿河生态慢行系统，城镇绿地率达到35%以上；完善污水收集和处理系统，逐步实现雨污分离，城镇污水全部集中处理并达标排放；大力实施生态工程，积极打造海绵城镇。与此同时，还要高度重视和加强城际绿化带建设。

通过以上生态工程建设，构建鹤中洪芷生态城镇群生态系统的总体框架，凸显区域生态特色（见图3）。

图3 “五区一廊一园”生态体系示意图

三、推进鹤中洪芷生态城镇群建设的对策建议

生态城镇群建设是一项综合性系统工程，涉及到经济社会的方方面面，必须在自上而下的治理模式下，建立起城镇间紧密联系的合作机制，共同解决城镇群发展面临的区域性公共问题，保障城镇群高效、协调、公平、和谐的发展。

（一）建立鹤中洪芷生态城镇群建设管理综合机构

首先，要在生态城镇群的管理体制和运行机制上大胆创新、先行先试。可以比照其他地区的做法，市委、市政府尽快作出关于建设鹤中洪芷生态城镇群的决定，设立权威的城镇群建设管理机构。如果创新力度更大一些，可以申请设立省直管的新区，由省委、省政府从项目立项、建设资金、财政政策等方面给予全方位的管理和支持。其次，加强横向政府间的合作，实现组织保障、规划衔接、利益协调、资金分担、信息共享、政策协调、激励约束和争议解决等机制。建立县（市、区）长联席会议制度，研究决定、协调推进城镇群间合作的重大事宜；设立事权匹配的办事机构，负责城镇群间合作的日常工作。建立城镇群间跨行政区划的专项事务协调委员会，对区域规划、交通、环保、信息、公共事务等专项事务进行衔接、落实和监督。第三，培育区域性民间组织。推进区域性的中介服务和行业协会组织的建立，充分发挥市场和社会力量在城镇群建设中的积极作用。

(二 )编制鹤中洪芷生态城镇群建设规划

根据城镇群发展的内在规律，抓紧编制《鹤中洪芷生态城镇群区域规划》，对区域发展定位、目标设定、空间布局、产业规划、生态规划和体制机制等进行全面界定。规划的编制，可以由市发改委牵头，联合规划、建设、国土、环保、交通、林业等部门进行。要理顺生态城镇群空间规划与土地利用总体规划、城镇规划与园区规划、产业布局和生态功能区划分等的关系。对于规划的后续监管与实施等方面也要注重进一步规定。

(三)出台鹤中洪芷生态城镇群建设的支持措施

1.优先安排以交通为重点的基础设施建设。重点是建设怀芷、怀洪、怀泸城际快速干线，芷江至托口、安江经蒋家至怀化二级公路；积极创造条件，申报争取城际轨道交通和芷江至江市高速公路项目；将鹤中洪芷生态城镇群区域列为全域旅游示范区；将特色建制镇的基础设施建设纳入“美丽乡村，幸福家园”工程项目。

2.实行最严格的生态保护制度。将凉山康龙、环中坡山、嵩云山蟠龙湖和明山三道坑四个生态功能区整体纳入一类生态红线控制范围，严格实施禁伐措施；将环清江湖和现代立体生态农业示范园纳入二类生态红线控制范围，严格实行限额采伐；对芷江至安江水生态文明示范长廊，实行严格的污染治理和达标排放，坚决关停污染企业。

3.积极探索“飞地经济”模式。位于罗旧镇的芷江县工业集中区，距离怀化自来水厂不足20公里，影响怀化城市供水质量与安全，只能发展清洁生产。可在怀化自来水厂下游、怀化工业园或者怀化经开区范围内，规划一定面积的园区给芷江县作为产业发展用地，其经济发展指标和财税收入全部划归芷江县，从而有效解决环境保护与县域经济发展之间的矛盾。

4.建立更加高效的“创新人才”引进机制。对重点发展的商贸物流业、医药健康产业、绿色食品产业、生态文化旅游业方面紧缺的创新型人才，实行更加便捷灵活和扶持有力的引进政策。

5.进一步加大开放平台的建设。在已经设立口岸和武陵山片区商标受理中心的情况下，进一步加快保税区建设，尽快引进外资银行，实现报关、保税、结汇一体化，迅速提升开放型经济发展水平。

(四)做好鹤中洪芷生态城镇群建设的宣传和推进工作

作为武陵山片区第一个生态城镇群，这一品牌将带来巨大的投资机会和商业机会，为武陵山片区实现脱贫攻坚、和谐健康发展提供范例。要利用各种专家论坛、招商引资、经贸洽谈会的机会，通过多种传播媒体，宣传推介鹤中洪芷生态城镇群，特别突出它的山水性、生态性、文化性和沪昆高铁、张吉怀文化旅游两大经济带的交汇性。对建设中的各种问题、课题展开多层面的研究，加大“芷江和平文化节”“世界杂交水稻与粮食安全论坛”等节庆活动的推广力度，抢占鹤中洪芷生态城镇群建设的舆论高地。同时，对城镇群建设中的基础设施、产业项目、新型业态做好立项准备，争取更多政府支持以及商业投资机会。面向全社会，多形式、多层次地开展生态环保教育，大力宣传和倡导人与人、人与自然、自然与经济和谐的生态价值观，推广生态的生产方式和生活方式，使广大民众和党员干部特别是决策层的观念得到升华和转变。对各级干部进行生态行政教育，强化“环境是资源、生态是资本”的理念；对企业经营者进行环保法律、绿色减排的教育，帮助其确立“资源有限、创意无限”的环保责任意识；对广大公众通过媒体宣传、信息公示、公益宣传等方式形成、[2]扩大知情权和参与率，使“健康生活、绿色消费、生态文明”理念深入人心。

本课题建议鹤中洪芷生态城镇群规划建设的重点工作

[1]李松龄.论创新发展的动力机制与制度环境[J].湖湘论坛，2016（2）：84.

[2]肖功为，贺羽中.湖南“农三化”发展水平及其互动协调发展评价研究[J].邵阳学院学报：社会科学版，2016 （1）:72-75.

责任编辑：秦小珊

F3

A

1009-3605（2017）03-0054-08

2017-04-10

怀化市哲学社会科学成果评审委员会2016年度重点课题“鹤中洪芷生态城镇群建设对策研究”（项目编号：HSP2016031807）。

1.刘克立，男，湖南溆浦人，中共怀化市委党校常务副校长，主要研究方向：区域经济学；2.孙彤，男，湖南麻阳人，中共怀化市委党校校委委员、副校长，主要研究方向：区域经济学；3.曾星，女，湖南靖州人，中共怀化市委党校科技教研部副主任、经济学讲师，主要研究方向：区域经济学；4.唐宇翔，女，湖南芷江人，中共怀化市委党校科技教研部教师，主要研究方向：农村经济、区域经济学。