试析政府权力清单的含义、法理属性及功能作用

许丽英，吴艳春

(1.中共黑龙江省委党校，哈尔滨 150080；2.黑龙江省社会主义学院，哈尔滨 150090)

试析政府权力清单的含义、法理属性及功能作用

许丽英1，吴艳春2

(1.中共黑龙江省委党校，哈尔滨 150080；2.黑龙江省社会主义学院，哈尔滨 150090)

当前,政府权力清单管理制度正在全国广泛推行，在此过程中仍存在内涵界定不清、本质属性不明、功能作用认识不到位等问题，为此亟须深入研究探讨，以促使全面实行的清单管理制度更加完善。

政府权力清单；法理；清单管理制度

清单管理制度是推进政府建设和治理创新的重要表现，是关系到法治政府建成的一个重要问题。在第十二届全国人民代表大会第五次会议上，李克强总理明确指出，2017年要全面实行清单管理制度。而在目前政府权力清单推行过程中，仍存在一些不容忽视的问题，亟须深入研究探讨，予以解决。

一、政府权力清单的含义

当前，尽管政府权力清单制度在我国已经实施，但由于对政府权力清单的概念法律上没界定，致使学界对其表述各异。其可分为为两要素说与多要素说两种。两要素说认为，政府权力清单制度是指政府及其部门或其他主体在对其所行使的公共权力进行全面梳理基础上，将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举，并公之于众[1]。其内涵包括以下方面：一是明确权力边界。即政府该管什么，不该管什么，哪些该审批，哪些不该审批，到底有哪些程序和流程等，都须用制度形式定格下来，其实就是打造了一个权力行为的笼子，让政府“法定职责必须为”“法无授权不可为”[2]。二是实行政务公开。即权力清单不是内部掌握，而要求“晒”出来，置于公众和社会的监督视野之下，让行政审批在“透明房”里进行。目前，多数学者持这种观点。多要素说认为，权力清单制度是政府及其部门或其他主体以“清权、确权、配权、晒权和制权”为核心内容的权力革命。多要素说是在两要素说的确权和晒权基础上增加了清权、配权、制权的内容，其实质是给行政职权打造一个透明的制度笼子，为行政机关依法行政提供基本依据，也为企业、公民提供便利条件[3]。对上述观点笔者不敢苟同。因为无论是两要素说与多要素说，都是考虑了问题的全面性，而忽视了实质性。尽管我国与国外“三权分立”国家的政府职权有所不同，但在法理上，各级行政机关是权力机关的执行机关，而且改革开放三十多年行政立法取得的成就，已经为行政机关依法行政奠定了法治基础，或者说权力的边界法律已有界定，即使某些权力边界不清，因为其是立法问题，也应由立法机关解决。在权力清单制度实施中，无论是明确权力边界，还是确权、配权，都超越政府的行政权力性质，与“法无授权不可为”的要求相悖。因此，笔者认为，权力清单制度的实质是晒权，而不是确权或配权，是要把法律法规已经明确的各行政主体法定的行政职权进行全面梳理，并以清单列表方式公之于众，主动接受社会监督，或者将行政法律法规规章中对行政职权原则性的规定进行细化、整合和集中，目的是将行政权力置于阳光下，将权力“关进制度的笼子”。因此，权力清单的法理依据是“法律不授权，政府无职权”。权力清单制度是在法律授权基础上对行政职权行使方式、程序的进一步明确，其目的是防止公权滥用。

权力清单制度重点包括权力清单制度的主体、权力清单制度的行政职权范围两个方面。一是权力清单制度的主体。由于我国现行法律法规尚未对权力清单制度主体问题进行明确规定，致使实践中权力清单制定主体，尤其是权力清单责任主体模糊不清。依照我国行政法理论，行政权行使的主体仅限于行政机关和法律法规授权的组织。但在我国现实生活中，行使行政权主体却没有局限于行政机关和法律法规授权的组织，一些群团组织、事业单位等也行使一些行政权力，尤其是部分党委系列的机关也享有一定的行政权力。其实，权力清单制度功能之一是为了避免政府部门之间因职责不清而老百姓被滞留在“模糊地带”的现象。因此，按照“尊重保护人权”的理念，亦为避免行政“不作为”现象的出现，在中国特色社会主义法治体系已明确的当下权力清单的主体应该具有广泛性和多元性，尤其责任主体更应如此。笔者认为，按照“权责一致原则”，实践中凡是具有行使国家职能的部门都应成为权力清单的主体。二是权力清单制度相关的行政职权范围。众所周知，行政职权是国家行政权的表现形式，是行政主体实施国家行政管理活动的权能。笔者认为，当前在推进权力清单制度的进程中，行政职权范围与权力清单的主体同样，也具有广泛性、多元性。其不仅包含行政执法，还应包括行政管理类和行政服务类及其他。根据《国务院法制办就推行行政执法责任制工作相关问题答疑》的规定，行政执法责任制包括行政处罚、行政许可、行政确认、行政强制，除此之外，还包括行政征收、行政征用、行政裁决、行政补偿、行政确认等。权力清单制度涉及的范围比行政执法范围广泛，除了包括行政执法类以外，还包括行政管理类和行政服务类及其他。如行政管理类中的行政监督、行政给付、应急处置、政府采购，行政服务类包括行政指导、行政合同等。概括而言，权力清单制度涉及的范围不仅包括行政执法类，还包括行政管理类和行政服务类及其他。

二、政府权力清单制度的法理属性

权力清单制度的逻辑起点在于限制权力，其法律属性表现以下方面：

1.权力清单是权力与权利的有机结合。权力清单的价值取向是在有效规范公权力的情况下进而有效保障公民的私权利。对行政主体来说，其行为方式包含依法作为和依法不作为两个指向。由于行政法律关系与民事等其他法律关系不同，在行政法律关系中，行政相对人有些情况下是承担义务的，甚至是剥夺其权利，侵害其利益的。进入20世纪后，我国在国家行政职能的增加和行政权的扩大后，进行“减政放权、强化职能、优化服务、放管结合”的行政管理体制改革，但随着国家大规模的社会经济文化建设，个体的自由和权利受到侵害时的诉求或冲突发生的几率也在增大。如土地征收、房屋拆迁都会涉及权力与权利的关系。面对“强大”的公权力，如果不将较为抽象的法律规范予以具体化并公之于众，个体的自由和权利就容易受到侵害。因此，权力清单在明确确定公权力同时，能够有效保障公民的私权利。因此，从此意义上说，权力清单是权力与权利的有机结合。

2.权力清单应是动态与静态的有机结合。众所周知，事物的动态与静态是相对的，权力清单的动态与静态是从形式与内容方面进行的考量。从形式上看，权力清单一经公布便具有相对稳定性，或者称其为静态。权力清单的依据是法律法规规章，由于其制定的依据具有相对稳定性，因而权力清单也具有其属性。从内容看，权力清单涉及的权力范围、数量和类型、行使方式等不可能一成不变，永远处于静止状态。由于国家治理本身就是一个动态过程，也需要对权力清单的内容做出适当调整。另外，由于法具有相对稳定性和滞后性，立法不可能事前对所有权力进行事无巨细的明确授权，即使当时授权明确、合理，因为现实情况发生变化，所以权力清单的内容也必须随着客观情况的变化而变化。

3.权力清单是授权与控权的统一。权力清单不可能将行政权力“一网打尽”。从管理学角度看，权力清单制度的建立是需要成本的，且其成本的投入是为进一步控制、规范权力，防止行政权力被肆意滥为。如果行政权力被肆意滥为，就违背法律授予行政主体行使行政权力的宗旨。从行政权的属性看，行政自由裁量和权力滥用是一对矛盾。“自由裁量意味着在合理意志范围内，符合法定要求并服务合法目的采取行动”，这样的行政行为即具有公定力、执行力和拘束力[4]。权力清单制度在规范行政权力的同时，并不否认行政权所具有的自由裁量之属性，其是控权与授权的统一。

4.权力清单是实体与程序的统一。权力清单主要目的是根据有关法律法规规章梳理部门承担的主要职责，并将主要职责进一步细化为具体事项。特别是围绕社会关注度高、群众反映强烈的市场监管、食品安全、安全生产、环境保护等领域涉及多个部门管理或者需要多部门密切配合的事项，进行梳理并明确相关部门的职责边界。而政府部门承担的主要职责及部门之间的职责边界在法理上理应属于实体问题，属于实体法规定的内容。如前所述，权力清单的本质在于“晒权”。尤其按照强化公共服务的要求，梳理本部门以促进社会发展为目的直接为行政相对人行使各项权利创造和提供必要条件所开展的具体服务事项，其中不仅包括职责范围与边界，很重要的是对职权行使的条件、程序、步骤进行明确和细化。由此可见，权力清单是实体与程序的高度统一。

5.权力清单是显性和隐性的统一。政府权力清单梳理的依据首先是宪法、行政法律法规对行政职权的明确规定，因此，政府及其部门在权力清单制定时只是对相应的权力进行清理统计，抑或对法律法规权力界定进行再次表述，不需要也不允许进行更改。从这一意义上讲，权力清单具有显性。然而，有些政府及其部门的权力并不是宪法和行政法律法规明确规定和赋予的，政府及其部门在制定权力清单时需要依法厘清各项权力的职责边界，明确相应权力内涵。也就是说，在这种情况下，政府及其部门的职责边界及权力内涵不是法律法规直接明确表述的，从这一意义上说，权力清单又具有隐性。可见，政府权力清单是显性与隐性的统一。

三、政府权力清单制度的功能作用

推行权力清单制度的目的，既是从中央到地方自上而下施行的政府内部的自觉行动，也是从中央到地方政府一次具有较强法治色彩的革命，其主要功能和作用表现在以下方面：

1.推行权力清单制度有利于加强行政立法。我国行政法律体系较为庞杂，由法律、行政法规、地方性法规、规章等不同形式组成。从实践层面看，由于法律的原则性致使其可操作性不强。尽管近年来行政立法不断加强，但行政法规、规章仍然具有很强的原则性，而且行政法律体系庞杂，因此，推行权力清单制度，有利于对行政权力进行规范并进行制度化运作。应该说，权力清单制度本身不具有行政立法属性，但却可以倒逼立法良性，是对行政立法天然缺陷的自我修复。

2.推行权力清单制度有利于提高治理能力。党的十八届三中全会首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化，而国家治理能力和治理体系的现代化实质上是制度的现代化。在行政领域，在法治政府建设中，推行权力清单制度是深化行政治理的突出体现，既是一次崭新的行政实践，也是国家治理能力和治理体系现代化的制度回应，还是具有开拓意义的制度创新，必将为国家治理体系注入行政治理的强大内生动力。改革开放以来，随着我国法治建设进程的不断推进，行政权力法治化初见成效，但目前依然存在行政权力膨胀、行政程序繁杂、权力运行不透明等问题，权力清单制度在一定程度上是行政权力法治化的载体，因此，权力清单法治化意味着行政权力法治化、国家治理现代化的实现。

3.推行权力清单制度有利于建设责任政府。责任政府就是对人民高度负责的政府。责任政府要求国家行政机关及其工作人员必须科学、合理、有效地履行职责,一旦违法失职或行为不当,就必须承担相应的责任。权力清单要求政府承担的责任具有广泛性，其不仅包含行政法律责任[5]，还应包含政治、道义责任。学界一些学者认为，权力清单一般包括“清权、晒权、制权”等环节。笔者认为，权力清单的“清权”“晒权”有责任的成分，但在行政法治建设的现阶段责任追究依据、条件尚未成熟，而只有“制权”，才能保证行政主体一旦违法失职或行政不当承担相应的责任，真正做到“有权必有责”。因此，一个内容全面、能达到预期效果的权力清单必须包括责任部分，使民众能够了解行政权力边界，知晓行政权力运行轨道，以监督行政权力的有效运行。

4.推行权力清单制度有助于激发主体活力。权力清单在按照有关法律法规规章，梳理、细化部门承担的主要职责和职责边界，切实做到把该管的管住管好，并按照强化公共服务的要求，梳理本部门以促进社会发展为目的直接为行政相对人行使各项权利创造和提供必要条件所开展的具体服务事项。由此可见，推行权力清单制度能够为经济主体进一步放权松绑，为企业家提供可预期的市场环境和激励机制，激发市场活力和内生动力。政府在推行权力清单制度的同时，必须建立责任清单制度，坚持“法定职责必须为”，把该负的责任负起来。按法律规定行使职权，以此激发主体活力，为“大众创业、万众创新”提供更好环境。

5.推行权力清单制度有助于维护社会和谐稳定。近年来，全国范围内发生的群体性事件中，有的事件突破了集合、静坐、小规模上访等形式，而演变成破坏性、负面影响较强的暴力冲突事件。究其原因，有的与政府行为有直接或间接的关系。如2012年四川发生的“什邡群体性事件”，当地部分群众因担心宏达钼铜多金属资源深加工综合利用项目会引发环境污染问题，情绪激动地到什邡市委、市政府聚集，最后警民之间发生冲突，致使多名群众受伤。尽管最后什邡市委、市政府平息了此次事件，但反思该群体性事件便不难发现，此事件与政府权力清单有一定联系。如在该事件中，警民冲突就涉及公安机关职责权限问题。目前针对一些征地拆迁、司法不公、执法不严的群体性事件，一些基层党委、政府忽视公安机关职责权限，而错误地将公安机关当作解决矛盾的主力军。其实，从法定职责权限看，解决群体性事件中群众的类似诉求不应是公安机关职责，公安机关对此也无能为力。政府要求公安机关出面既超出公安机关的职责范围，也不能达到预期的效果。如果当地政府具有较强的权力清单及责任清单法治意识，坚持“法定职责必须为”“法无授权不可为”，就可以避免类似暴力冲突的群体性事件发生。

[1]任进.权力清单制度迎难而进[J].瞭望周刊，2014，(23).

[2]任进.推进政府及部门权力清单制度[J].行政管理改革，2014，(12).

[3]许丽英.权力清单有效性实施的制度保障[J].黑龙江省社会主义学院学报，2016，(2).

[4]张千帆.宪政原理[M].北京：法律出版社，2011：202-204.

[5]许丽英.权力清单制度的法治机理及实施策略[J].世纪桥，2016,(1).

[责任编辑：梁桂芝]

2017-03-27

黑龙江省社会科学研究规划项目(16EXD01)

许丽英(1961-)，女，黑龙江哈尔滨人，法学教研部教授。

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1008-8520(2017)03-0044-04