论中国共产党统一战线工作条例中的法治理念

2017-03-07胡利明

河北省社会主义学院学报 2017年1期

关键词：条例程序法治

胡利明

(中央民族大学法学院, 北京 100081)

论中国共产党统一战线工作条例中的法治理念

胡利明

(中央民族大学法学院, 北京 100081)

统一战线是中国共产党党建的“三大法宝”之一，既成为条例的的核心内容，又成功蕴涵现代法治要素，还运行法治思维全面完善法治状态，全面追求法治价值和全面展现法治理念。与时俱进紧跟时代步伐体现准时法治，国家成为主题法治理念整体，领导形成核心法治理念，程序规范依法法治理念，法定提供“确定”的法治理念，最后汇集成整体法治理念。

统一战线；工作条例；法治理念；整体法治；全面法治

统一战线既是党的建设和群众路线的重要发展，又是中国特色的执政、参政的工作方法。初步考察其历史轨迹，统一战线创立于中国革命时期，发展于新中国探索时期，成熟于改革开放年代，繁荣于中华民族即将伟大复兴的“四个全面”时代。在全面依法治国促进下自我提升统战质量，容易紧密关联并蕴涵法治理念，既是统战工作创新，又是法治的创新突破，还是法治观念的进步，或多或少体现于《中国共产党统一战线工作条例(试行)》(简称为“条例”且不带引号，为表述简便不特别说明条款序号事实为“引用”)。

一、与时俱进：准时法治理念

中共中央于2015年颁布了党史上第一部统一战线条例，自此之后开启了“有法”统战的先河，成为统战工作的历史创举，突破了事实统战传统。条例紧跟时代节奏，适应时代发展步伐，彰显时代精神，散发法治芳香，既有历史传统支持，又有时政要素，还有终极目标的激励，更有准时法治的高端要求。

1.历史思想：法治源头。任何事项都有历史源头，法治的最初源头为自然法，原因在于：“自然法”就是自然理性告诉我们必须要做的事情，因为理性是认识自然法的基础[1]。可知，自然法是理性的代表，理性又是自然的理论根基，自然和理性相互促进、相互替代和相互提升对方。其实，自然法是社会性的法律，它教导人们如何为人，做一个人类社会中有用的成员(译者导言)[2]。据此，条例有“自然法”根源，最原始的“自然法”是马列主义，最近的是习近平同志的系列重要讲话，诸多“自然法”逐渐成为其历史传统、指导思想和法治理念的源头。

2.四个全面：法治时代节拍。法治是中国的时代主题，重点集中依法治国，建设社会主义法治国家，这是法治时代的原始模型。目前，依法治国融入“四个全面”时代，紧密围绕战略布局开展统战工作，既不是“单枪匹马”依法治国，又不是为依法治国而治国，而是全面协调整体推进依法治国。反过来说，“四个全面”既

成为法治国家的时代节拍，又成为条例的“中心思想”，还是现代法治理念的核心精髓，更是紧跟法治时代步伐。

3.中国梦：法治时代目标。中国梦是最近要兑现的迫切目标，将成为国家和政党所有工作的“圆心”。条例作为国家治理的重要规则之一，有助于全面优质地做好统战工作，同样必须以中国梦为“核心”：实现“两个一百年”奋斗目标和为中华民族伟大复兴的中国梦服务。中国梦启程于全面法治时代，既是法治的动力源泉，又是法治的精准目标，还是法治的时代步伐，更是追求法治价值的“宏观存在”，实实在在成为全面法治时代的重要目标。

4.国家统一：法治时代结果。条例是以“统一战线”为重要内容，以“法治”为重要核心，以“国家统一”为最终目的：既维护社会和谐稳定和国家主权安全，又保持香港澳门长期繁荣稳定，更要实现祖国完全统一。可见，国家统一是工作目标，统一战线是具体手段，法治既是“指导思想”，又是“中心思想”。因此，统一战线成为法治时代发展的理想结果，契合现代法治思维，吻合现代法治理念，融合现代法治思想，贯通国家整体统一的法治路径。

5.准时法治：法治时代精神。条例是“四个全面”时代的法治产物，既准时适应时代发展，又准时追求公正目标，还主动追求法治精神：准时到达的公正为“准时公正”[3]，据之借鉴，统一战线适应时代发展节奏，外观上以“准时公正”为目标，实质上是准时法治的必然结果，体现法治时代精神，显现法治时代晶核，共同汇集与时俱进的准时法治精神，追求准时公正的法治目标。

由此可见，统一战线与时俱进于时代，在时代发展中散发法治芳香，在法治推动下高品质从事统战工作，提升统战的法治质量。事实上，统一战线既有历史思想构建法治源头，又有“四个全面”紧跟法治时代节拍，还有中国梦追逐法治时代目标，更有法治时代的祖国统一结果和准时法治的创新精神，全面构建国家整体法治观念，全面构筑国家主题法治理念。

二、国家：主题法治理念

统一战线由中国共产党创建，运行于国家治理领域，维护祖国统一成为其“关键词”，这既追求国家的整体状态，又实现整体法治目标，还培养法治整体观念，形成整体国家的主题生态，成为现阶段的主题法治理念。“国家”既是统一战线的追求目标，又是条例的工作内容，还是统一战线创新发展法治的结果。

1.国家和政党：法治主体。统一战线是中国共产党以执政党身份创建的战线联盟组织，外观路径是执政党主导统战工作，中国共产党落实领导职责，实质上维护国家整体完整，确保高质量追求祖国统一，将国家和政党要素有机地融合、揉合起来。既发挥政党的主观能动性，又挖掘国家的治理能力，还通过国家治理追求善良的法治价值。例如，政党如何在现代性社会的善治中发挥积极作用，是“善”的现代性制度必须正视的重要问题[4]。条例是统一战线的工作指南，既是执政党统战工作的指南针，又是国家统战工作的法则，还是国家和政党在统一战线领域的核心纽带，共同显现法治主体的理念内涵。

2.社会主义和爱国主义：法治旗帜。中国统一战线具有社会主义性质，社会主义成为其核心特征，既要高举爱国主义和社会主义旗帜，又要坚持大团结大联合的主题，还要在此基础之上高举法治旗帜，共同着墨社会主义和爱国主义的法治色彩。既在法治环境中形成社会主义核心，又加深爱国主义情感，还在社会主义和爱国主义情感熏陶中逐渐升级法治品质，逐渐鲜明法治旗帜，逐渐明确法治的社会主义特色，逐渐夯实爱国主义的法治基础。

3.社会主义道路：法治方向。统一战线具有社会主义性质，条例体现社会主义特色。只能“坚定不移走中国特色社会主义道路”，既是统战法治的技术要求，又是统战道德的意愿追求。原因在于：道德导向价值是引导个人价值向道德标准靠拢，向道德看齐，向道德聚集，形成道德源流成为社会的主流价值[5]。据此，统一战线坚定不移地走社会主义道路，来源于其价值根源，即以道德为法治动力，以道德为法治价值，以道德为法治方向，坚定统一战线的法治方向。

4.爱国：法治主题。“爱国”是统一战线的主题，既要坚持社会主义宏观大前提，又要坚守爱国主义伟大旗帜，还要“巩固和发展爱国统一战线”。据此，条例坚持以“爱国”为核心主题立场，既是统一战线的本色要求，又是爱国主义的特色要求，还是法治的主题要求，即通过爱国主义逐渐形成现代法治的价值主题和社会主义法治理念。

由此可见，统一战线由执政党创建，其他政党或团体积极参与，共同形成国家和政党双重特征的统一战线联盟。既高举社会主义和爱国主义的法治旗帜，又坚持走社会主义道路把握法治方向，还集中聚集爱国的法治主题，共同体现“国家”的主题法治理念。

三、领导：核心法治理念

领导既是领导主体，又是领导行为，还是事实核心，更是以“中央”为核心，在中国表述为中国共产党的核心领导。中国共产党是所有中国事项的领导核心，全面领导社会主义伟大事业，全面安排国家的重大战略部署，全面领导统一战线，共同表达出中共领导的“核心”法治理念。

1.中共领导：法治核心。领导既是组织，又是行为；中国共产党是领导核心，法治需要领导核心，进而表明中共成为法治的领导核心。据此类比借鉴：全面从严治党的目的、目标是为了将党锻造为党的事业和“四个全面”的坚强领导核心[6]。可知，中共领导统一战线，法治是统一战线的领导核心，进而推论中共领导将成为统战的法治核心，正好契合统一战线由“中国共产党领导”的法治理念，既是法治的领导核心，又是统一战线的法治核心，还是中共领导制度的核心。

2.工农联盟：法治基础。统一战线由中国共产党领导，必须依托于“工农联盟”，这既是法治领导核心，又是核心法治的载体，还是法治基础的“领导”。其实，工农联盟由中共领导，依赖于坚实的诚信根基，原因在于：诚信既是道德要求，又是法治追求，更是行政法治的严格要求[7]。可见，工农联盟构建统一战线的法治基础，既是中共领导核心的继续，又是法治基础的物质载体，还是构建核心法治理念的重要物质要素，间接提升“领导”的核心法治理念。

3.劳动者、建设者和爱国者：法治范畴。统一战线基于平等统战，既是平等的统一战线，又是以平等为核心开展统战工作，还是追求平等的价值目标。其实，平等作为一种价值诉求，是对不平等现实的反思性把握[8]。更具体而言，平等与自由孪生而伴，缔造平等的法律地位，制造平等的法律空气，形成平等的法治观念[9]。可见，条例以统一战线为主线，科学界定统战对象，将“劳动者、建设者和爱国者”有机地“统战”于整个联盟，他们又是统一战线的“主体存在”，构建法治的重要范畴，既具体落实中共领导核心法治理念，又是工农联盟的法治主体性要素，还是重要的法治范畴要素。

4.主动参与：法治意愿。统一战线由执政党统一领导、策划和部署，但不强制推行之，而在于统战主体(对象)的主动意愿参与，包涵着意愿性法治要素，类似于行政指导的“基因”。例如，行政指导是现代行政法的创新发展方式，淡(弱)化了行政权的强制性，促进引导相对人自愿合作行政，配合行政主体完成行政程序[10]。可知，统一战线吸纳了类似行政指导的“自愿合作”因素，淡化强制性，促使统战主体(对象)自愿参与、接受统战，主动保持自律统战提升统战质量。其实，自律是主动性追求，在主动积极性下促进自律[11]。统一战线属于自愿主动统战联盟，既有核心主动要素，又有自愿的意愿特征，还是法治的精神意蕴，形成“领导”型的法治意愿，核心动力在于“主动”法治理念。

由此可见，“领导”不仅仅是事实行为，而且是法治精髓和法治动力，既体现法治理念，又显现法治“核心”，还形成以“领导”为核心的法治理念体系。其中，中共领导构建法治核心，工农联盟夯实法治基础，劳动者、建设者和爱国者组成法治范畴，主动参与体现法治意愿，共同打造统战的领导核心法治理念。

四、程序：依法法治理念

条例既是确立统一战线的法律地位，又规范统战行为，还是为统战准备程序规则，形成规则的法治理念，即培养成“依法”的法治习惯。程序原则上是正义的“形象代表”，正义是程序的追求目标。条例以统一战线为法治主线，实质是以程序为基本规则步骤，既依程序“办事”，更是“依法”统战，形成程序法治理念。

1.依法：程序宏观原则。条例实践统一战线战略，制定条例的重要目的在于规范统战工作，既提供统战根据，又准备统战的行为规范，还为其划定权力边界，实质上让统一战线根据法治思维受制于法律规制。据此借鉴：法治国家的开端是让国家统治本身受制于法律规范[12]。具体言之，法治的精髓在于规则，规则的效力主力来源于主动遵守，它的威望在于法的神圣精神[13]。条例的诸多条文宏观上体现法治国家的权力主动受制约原理，微观上受具体规则规制，行动上主动遵循统战规范，合力提升统一战线的法治神圣威望，进而形成“依法”的程序总原则，成为程序依法标准，更成为“依法”程序的核心理念。

2.分配正义：程序微观原则。程序是分配资源的规则，既是依程序规则安排资源占用，又根据依法程序处理资源矛盾，还是要程序公正地合理规划资源分析，更要通过程序分配追求程序正义。例如，“公正”是人类对物质财富、政治权利、发展机会等社会资源进行合理分配所体现的公平合理性，即分配正义[14]。可知，统一战线是条例的主题，条例将类似于上述“分配正义”的标准分配相关统战“资源”，既在统战中根据程序思维分配统战资源，又恰当安排各个统战主体的若干事务，还保证公平公正分配统战资源。例如，由中共执政领导统一战线，以工农联盟为基础，由劳动者、建设者和爱国者共同构建统一战线联盟，具体包涵十多个统战主体对象，既是程序微观原则作用的结果，又是分配正义的具体“操作”代表。

3.程序：依法的规则。程序既是法治原则的重要内涵，又是法治的具体规则步骤；法治又是程序的宏观精神指导，既是抽象原则，又是具体程序规则。据此，法治原则主要属于一种程序性原则，使它与法治观念区分开来[15]。条例是主动遵循法治原则统战，既要法治性全面开展统战工作，又要严格按照程序统战，原因在于：依程序推进是法治核心[16]。可知，程序是条例的规则核心，运行程序思维，既是统一战线的程序规则，又是依法的程序实体，还是按照程序统战的依法规则。

4.法治思维：程序思路。法治紧密关联程序，程序是法治的具体实践；法治离不开程序支持，程序离不开法治保障；程序既要法治思维，又要法治规则；法治既要程序原则，又要程序思维。其实，法治思维是现代法治国家的基本治国思路，在治党领域有可参考的“技术参数”[17]。条例规制统一战线既有法治的宏观思维，又有程序的具体规则，还有法治思维的程序思路。例如，法治思维是一种规则思维、程序思维，它以严守规则为基本要求，强调法律的底线不能逾越、法律的红线不能触碰[18]。可见，统一战线总体运行法治思维统战，既要保证程序规则思维统战，又要严守基本程序立场，还要坚守不突破法治底线，更要不触碰法治红线，保证在程序思路轨道上统战，逐渐养成依法的法治习惯。

5.公开：程序透明性。程序是公开的产物，既是公开的规则，又是公开的意蕴，还是公开的法治理念，据此之借鉴：道德原则只能是普遍的和公开的[19]。可知，公开是道德的外观，也可以运行到我国宏观立法领域。例如，立法法修法坚持开门立法的科学理念，将“后台立法”彻底质变为“前台立法”[20]。另外，公开属于法治规则，规则又是程序的载体，显现程序的透明性。例如，规则的法治本意是“清澈透明”，即必须保证清晰不模糊、明确不抽象和可操作性强不难办，有相对可操作的标准[21]。据此，条例以统一战线为工作对象，将与之相关的统战事项公开化，实质上体现程序规则理念，将曾经不太公开透明甚至是潜规则的事项主动公开，主动追求程序法治目标，体现其公开性、透明性和平等性。

由此可见，程序紧密关联法治，法治为程序既提供宏观环境，又为其确立公开精神，还为其贡献法治力量，体现彼此之间的紧密关系：程序是法治的“保障力量”，法治是程序的运行环境[22]。据此，条例中尽管没有公开提出程序概念，但无形蕴藏着诸多程序理念：依法提前确立程序宏观原则，分配正义具体落实程序微观原则，程序属于依法规则，法治思维统领程序思路，公开确保程序透明性，共同形成程序依法的法治理念和丰富背后蕴涵的法治涵养。

五、法定：确定法治理念

“法定”是现代法治的重要标志，既是保障权利的有效手段，又是规范规制权力的有效武器，还是权衡利益天平的砝码。例如，公法上的权力法定、私法上的物权法定，税法上的税权法定等等都是现代“法定”的形象代表。条例以统一战线为工作内容或对象，能够显现诸多的“法定”标志，提前确立若干法定事项，体现对应的法治理念，限于篇幅只能非常有限列举之，可能会有“重大遗漏”，但不会影响“法定”的确定性法治理念。

1.基本政治制度法定。条例在党内属于根据党章制定的第一部统一战线专门性“法律”，将发挥总章程功能取得基本法的效果，贯彻着统一战线总章程观念，原因在于：总章程的观念使宪法一定程序上成为包罗万象的政治宣言[23]。事实上，统一战线是国家政党制度方面的基本政治制度的重要内容，既是社会主义制度的具体落实措施之一，又是政治协商制度的物理载体，还是基本政治制度的法定化过程。

2.多党合作的政党协商制度法定。国家治理是系统的综合工程，既将所有有益的方法或制度用于国家治理，又要追求国家善治目标，还要运行善治思维治理国家。其实，国家治理现代化的一种理想状态，是实现国家和社会的善治[24]。统一战线属于多党合作的重要渠道，既有“多党合作”的渠道路径，又有政党协商的具体方法，还有政治制度的具体落实，更有国家治理现代化的高端追求。要求多党合作的政治协商制度法定化，确保统战权力的规范运行，保障其他统战主体对象的合法权益。

3.统战机构法定。条例既在宏观上法定统一战线，又微观具体法定统战机构。例如，中央成立统一战线工作领导小组，办公室设在中央统战部；中央和县级以上地方党委设置统战部。可见，从中央到地方县级党委应当设置专门的统战机构，其他级别的地方党委或单位党委可根据统战工作实际情况，设置统战专班(人)。将统战机构设置法定化，事实上为设置统战工作的机构准备法律根据，显现法定的确定性法治理念。

4.统战职责法定。条例为统战主体(对象)详细“划定”了若干责任，从民主党派到无党派人士基于不同身份各有不同的统战职责，既是依法统战的现实需要，又是按照依法行政程序统战的法治要求，还是法治统战的职责法定化技术要求。例如，依法行政成为依法治国的重要方面和重要途径，是依法执政的具体措施和依法治理社会的主导方式[25]。据此，统一战线可以借鉴依法行政的法治路径，运行法治思维统战，获取法治性效果，统战职责法定是重大进步，提升了统战的法治内涵。

5.统战调配法定。条例比较全面地规定了统战方面的人事安排规则(人事调配事宜)，将中央和地方各级统战机构负责人的担任或兼任情况有所“交待”。例如，在动议和讨论决定党外干部的调配前，应当征求统战部门的意见。另外，民族、宗教工作部门主要负责人具备条件的可以担任同级党委统战部副部长；省、市两级地方政府领导班子应当配备党外干部。另外，条例还规定若干调配规则规范人大、政协、法院、检察院和高校的统战工作，全面统战显现职权法定理念。

6.统战监督法定。条例既有监督主体法定内涵，又有监督对象法定内涵，还有监督方式的法定内涵; 既正面“预制”统战工作规范丰富统战法治内涵，又完整地提供监督性规范。“中国共产党和各民主党派实行互相监督”是最宏观的监督原则，具体外观表现为：中国共产党既处于领导和执政地位，又自觉接受民主党派的监督。在民主监督方面，要求民主党派和无党派人士通过提出“意见、批评、建议”方式法治监督执政党。

由此可见，法定的法治因素蕴涵于统一战线，实质上是条例的重要法治精神表达，既有基本政治制度宏观性法定要素，又有多党合作的政党协商制度法定规则，还有统战机构、职责、调配和监督方面的法定要素，共同服务于确定的法治理念。

六、全面：完整、整体法治理念

条例是统一战线的最高工作规范，既有上述诸多法治理念要素，又有相对全面的法治要素；既是法治通用因素的实践发展，又是创新发展公正观念的结果，还是整体法治的具体落实，更是完整法治的内在精华，显现完整或整体的法治面貌。

1.国家：整体公正的法治。全面成为法治的重要内涵，法治价值要追求全面，全面要依托于法治，通过全面丰富法治内涵。据此，在法治中夯实全面，在全面推进下铸就法治理念[26]。与之紧密相关的是国家因素，这又是完整公正的重要内涵。例如，完整公正是做人为事必须有头有尾、善始善终，才能完成全部公正[27]。可知，统一战线既有比较全面的主体因素，又有相对全面的制度规则，还有追求整体国家的目标价值，属于整体公正(法治)的重要范畴。其实，制度公正最突出的功能在于抑恶扬善[28]。可见，统一战线宏观上属于制度公正规则发挥调节功能，既能为统战工作“扬善”，也能尽量为之“抑恶”，进而保障国家整体善良，促进国家善治统一，提升国家的整体法治品质，显现整体公正的光辉形象。

2.政党、民族、宗教、阶层和海内海外：主体完整法治。条例以统一战线为工作内容，以政党(中国共产党)为核心领导，以民族、宗教、阶层和海内海外等方面构建主体体系，形成比较完整的主体系统。从特定区域的民族主体方面构建大统战，从类型信仰的群体纳入统战领域，各阶层成为统战主力军，海内海外共同构建统战对象的全面主体。

3.执政党和参政党：全面共同法治。统一战线属于各政党、派别和群体的共同战略组织，既有中国共产党的执政党的主体地位，又有民主党派(团体、人士)的参政党地位，将中国所有主体囊括于大统战联盟形成相对全面的主体体系，形成共同的法治观念，发挥全面法治的特有功能，显现整体法治公正状态。

4.民族和宗教：配套性完整法治。中国的统一战线工作比较特殊，既有民族特色，又有特定的宗教信仰，还有彼此交叉的若干特色；既显现外观重视，又让开展民族和宗教工作“有章可循”；既保证完整统战主体(对象)，又形成配套性的统战法治主体，还显现配套性完整法治形象，所有的将是条例的“工作重点”。

5.港澳台海外：补充性完整法治。除特定地区或信仰群体之外，统一战线重点在于联系港澳台和海外同胞，他们既是统战的主体，又是最迫切需要统战的对象，还是统战工作的重要补充，形成更加完整的整体统战法治状态，发挥完整法治统战的积极作用。

6.新阶层：时代步伐的完整法治。由于社会发展新常态、新生态和新气象，随着社会条件变化，不断会有新的社会阶层人士涌现之。他们通常是社会精英阶层，更应该成为统战的对象范畴，条例重点地将其纳入之，这是时代步伐的应有结果，既有时代性特征，又有法治性动力，还有完整法治的内在意蕴，更有全面法治理念的效用。

由此可见，条例以统一战线为主题，既有统战规则，又有统战精神，更有统战的榜样示范。尤其是中国共产党领导，各民主党派积极参与统战，发挥实际效用在于“榜样”示范效用，原因在于：榜样是一种全面的和最具有感染力的道德教育方法[29]。进而思论，条例最终落脚到全面完整整体法治价值目标，既有国家的整体公正价值，又有政党为主体核心的多主体参与融合的完整法治价值，还有执政党与各参政党、民族群体和宗教团体，港澳台海外同胞的共同参与统战，也有新社会阶层积极参与统战，形成完整的法治状态体现整体法治形象。

综上撰论，统一战线是具有中国特色的战略联盟，既有利于促进执政党建设，又有利于提升执政党的执政水平，还有利于促进参政党派(群体、人士)的参政水平，更有利于创新统战的法治内涵。条例不仅仅是党内统战联盟，而且可能升级为国家统战联盟，更是法治统战的最初“载体”；既是全面统战的法治工具，又是法治统战的初步规范条款，还是依法治党和依法治国的重要创新路径；既属于依法治国的重要方面，又是执政党高效执政的重要“抓手”，还是统战创新的法律保障；既是法治创新拓展统战领域，又是统战在法治领域的升级，还是法治与统战的思想融合，更是法治理念在统一战线中的制度理念和思维创新，为法治统战夯实必要的物质、精神和理念基础。

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