科尔沁沙地生态治理法律保障体系完善之思考

宋丽弘，刘大炜

（内蒙古民族大学 政法与历史学院，内蒙古通辽 028000）

科尔沁沙地生态治理法律保障体系完善之思考

宋丽弘，刘大炜

（内蒙古民族大学 政法与历史学院，内蒙古通辽 028000）

科尔沁沙地作为我国境内最大的沙地，20世纪70年代起治理至今，依然未能取得满意的成效。其中，主要原因是对其治理的保障措施不力，尤其是法律保障体系不尽完善。文章试图从管理主体、产权制度、投入机制等多项内容入手，分析治沙法律保障体系的完善问题，希望能对治沙事业的发展有所裨益。

生态治理；法律保障体系；科尔沁沙地

科尔沁沙地是中国最大的沙地，位于大兴安岭南段东坡、松嫩平原西南部，分布在西辽河中、下游主干及支流的冲积平原上。行政区域在内蒙古自治区东部的兴安盟、通辽市、赤峰市和辽宁省的沈阳市、朝阳市、阜新市、铁岭市以及吉林省西部四平市、松原市、白城市，总面积约5.1万km2，其中大部分在内蒙古自治区境内[1]。

20世纪70年代，国家在建设三北防护林体系中，将科尔沁沙地治理列为其中重点项目之一，使其逐步走上有组织的、科学化的和规模化的防治轨道。科尔沁沙地治理主要经历了3个阶段：一是流沙治理阶段（1977年以前）；二是荒漠化过程及其整治的区域性综合治理阶段（1977-1985年）；三是荒漠化机理及其整治的典型研究阶段（1985年以来）[2]。

经过多年的努力，荒漠化示范区出现了逆转，恶化的生态环境有所改善，农牧民的生活水平也有所提高，并获得了一些成功治理荒漠化的经验。但是，在荒漠化治理中，由于法律保障体系的不完善，致使科尔沁沙地治理成效止步不前，甚至部分地区还出现了退化现象。因此，笔者认为，科尔沁沙地生态治理，必须完善治沙法律保障体系，否则，治沙成效难以取得突破性进展，也无法使其具有持续性。

为完善科尔沁沙地生态治理的法律保障体系，笔者认为，应从如下几个方面入手。

1 完善管理主体的权限，明确管理主体的职责

荒漠化防治是一项综合性工作，关系到植树造林、水土保持及土地管理等方面，涉及多个行政管理部门，因此，政出多门、各行其是、相互推诿、管理冲突等问题，必然层出不穷。这就要求在荒漠化治理中，必须确立一个具有核心领导地位的机构，统一规划、统一管理、统一协调荒漠化防治中各职能部门间的各种问题。

目前，管理荒漠化防治工作的主要行政部门有农业部、国家林业局、水利部、扶贫办、国家农业综合开发领导小组办公室、国土资源部以及环境保护部等7个部、办、局等，它们彼此独立，在荒漠化防治中，对区域规划缺乏统筹安排，资源的优化配置难以充分实现。因此，统一规划、统一调控、统一管理治沙工作，是荒漠化防治工程中必不可少的一个环节。

综上理由，笔者认为：应该设立一个直属于国务院林业主管部门的机构专项负责荒漠化防治工作，其职能主要有3项：一是负责协调荒漠化防治部门之间的职能冲突问题；二是负责调查、监测、评估和预报荒漠化地区的具体灾情；三是负责制定荒漠化治理规划[3]。

2 完善荒漠化土地的产权制度

自人类社会以来，人们对稀缺资源的争夺从未停止过。为了解决纷争，创立了产权制度。荒漠化土地产权制度的确立和完善，是解决荒漠化主体利益冲突的有效途径，是荒漠化防治顺利进行的有力保障。

首先，用法律的形式明确荒漠化土地占有者的权利和义务，即由土地管理部门给其发放荒漠化土地所有权使用证书，确立产权关系，让治理与受益紧密结合起来，从而激发荒漠化土地占有者治理荒漠化的主动性和积极性。

其次，用法律的形式保证荒漠化土地占有者对其占有的土地拥有长期的使用权，并可依法继承。

最后，用法律的形式使荒漠化土地作为一种资源进入市场流转，并建立完备的荒漠化土地流转机制，增强土地占有者对其的自有财产观念，精心治理，从而实现最大化的社会效益。

3 完善荒漠化土地防治的投入机制

荒漠化土地防治，是国家公共物品生产组成部分之一。其投资资金之巨大，对于公民个体而言，一般无法具备承担能力。因此，只能由政府牵头，建立一个稳定的投融资机制，以保障荒漠化治理的顺利开展。

按照《国务院关于进一步加快防沙治沙工作的决定》（国发[2005]29号文），我国有可治理荒漠化土地53万km2，按现行投资标准1 500元·hm-2（三北防护林投资标准），则总共需要中央政府投资795亿元，年均17亿元。按照中央与地方（省、市级）2:1的比例出资，中央政府年均出资12亿元，地方政府年均出资5.6亿元[4]。

治沙资金的筹集可来源于以下渠道：①发行荒漠化防治专项国债筹集资金；②发行荒漠化防治专项彩票筹集资金；③专门设立国家荒漠化防治基金；④推行中央财政为主投入、地方刚性财政配套制度；⑤制订优惠政策，吸引外商资金。

4 完善生态效益补偿机制

生态效益补偿理论源自公共产品补偿理论和生态环境价值理论，它是通过规范的制度建设实现利益的合理分配。所以，生态补偿机制是一种利益协调机制，强调公平性。生态补偿机制的核心内容就是用资金补偿给治理生态环境者。在西方的经济理论中，公益性资源的补偿资金主要来自环境税收。

有效开展科尔沁沙地治理工作，生态补偿机制必不可少。建立完善的生态效益补偿机制，补偿资金的多方筹措是重中之重。因此，构建和完善其补偿机制，应从以下方面入手：一是建立生态效益补偿的平衡制度，由政府向全社会征收生态税，平衡该地区不同区域间的利益分配；二是建立生态效益补偿的财政制度，通过征收环境保护税扶植沙区生态治理行为；三是建立森林资源的多元产权制度，借助政府和市场功能，优化荒漠化土地占有者对不同类型土地占有的权利和义务，着重加强对生态公益林的产权管理，保证其公有化地位，克服个人对其经济利益的过度占有，使个人的治理及经营行为不损害公共生态效益[4]。

5 完善水资源管理制度

科尔沁沙区的生态治理与水资源密切相关，它事关沙区生态治理的成败。完善科尔沁沙区水资源管理制度，一要以人为本，合理统筹安排生活、生产、生态用水，在保证人畜饮用水等安全的前提下，合理规划节水措施，用以保障沙区经济的社会发展，维护沙区的生态安全；二要加强对流域水资源的统一管理，实行统一规划，统一调度，统一发放取水许可证，统一征收水资源费，统一管理水量和水质，避免“九龙治水”现象的发生；三要建立节水激励机制，推广节水技术，制定优惠政策鼓励个人购买使用节水灌溉设备。根据具体情况确立用水定额，并对节水行为给予奖励；四要建立科学合理的水价制度，在兼顾效率、公平的基础上，采取累积定价法，结合市场的供求关系决定其价格；五要明晰水权，用立法的方式确立一套水资源开发、利用及管理体系，尽量克服“公共悲剧”现象发生，实行先交费，后供水制度，规范水权体系中的“权、责、利”关系，将总量控制和定额管理等水资源管理制度作为重点建设和完善的内容。

6 完善草原管理制度

科尔沁沙地的退化与过度放牧息息相关。因此，完善草原管理制度是确保科尔沁沙地有效治理的保障措施之一。保护草原生态环境离不开草原管理制度，离不开草原法律制度。

草原管理制度是一个系统工程，涉及产权改革等问题，具体内容应为：

①进行草原产权制度改革，推进草原使用权流转制度建设，全面落实草原承包制度，让草原的承包人充分享有草原转让权、草原继承权、草原作价入股和作价资产抵押等各项权利，从而实现草原使用权人经济利益最大化。

②引导草原使用权人树立对草原财富的新理念，改变传统的“以畜为财”的旧理念。实行草原评估制度，划分草场级别，按级确定草原的载畜量，制定放牧标准，实现草原畜牧业可持续发展。

③积极改进畜牧业生产方式，大力发展舍饲养殖，建立养殖基地，由粗放式经营向集约化经营方式转变。积极改善牲畜种群结构，培育优良品种，提高出栏率，提高草原经济效益。

④大力发展人工牧草基地，既促进了荒漠化土地生态环境的恢复，也为舍饲养殖提供了物质保障。

7 完善森林产权制度

森林产权的落实及其制度的完善，是保护森林经营者及发展森林资源的动力，更是荒漠化事业健康发展的动力。在森林产权制度中，明确森林产权主体是中心，落实森林的收益权、处置权是关键。因此，森林产权制度改革应从以下几个方面入手：

①划分分类经营标准，确立产权收益。即对经营不同类型森林的产权人制定不同的收益标准，采用不同的评价原则。如果经营的是商品林，应以其产权收益直接体现；如果经营的是生态林，其收益应由生态效益决定，用生态补偿的方式间接体现。若二者兼而有之，经营者的收益可按比例分别获取[5]。

②进行资产化管理，将森林资源货币化，并通过市场使其保值增值。具体而言，就是将森林资源的有偿使用制度与森林资产的科学评估体系有机地结合起来，让森林资源的经营人真正握有森林的实有资产，而非虚拟资产。

③明晰森林的产权关系，将所有权人（国家）和经营权人（使用权人）形成契约关系，让经营者拥有切实的收益权。

④分类登记森林产权，界定林地产权和林木产权，以法律形式保障林地产权使用人和林木产权所有者的合法权益。

⑤建立健全森林产权交易机制，让森林资源能够有效流转，激发多元的林业主体参与林业建设的积极性，从而提高林业的生态效益。

⑥完善森林产权的法律保护制度，让森林经营人的使用、收益、转让等权利，置于法律的保护之中，让其既规范森林经营人的市场行为，也规范政府的管理行为。

8 实行国家生态购买制度

生态购买，是一种激励机制，是对环境治理者的一种物质回馈行为。它是在生态环境脆弱地区，选定一个具有代表意义的区域，经过经营人生态治理，依据该区域林木草地生态恢复的数量以及质量付给经营人相应的报酬，但林木与草地所有权、使用权仍不发生变化。

生态购买制度是一种管理生态效益的形式，其特点是按质论价，按需取酬，目的是调动治理者的造林种草、护林育草的积极性。

国家生态购买制度的建设，应把握好4个主要环节[6]：

①建设生态购买条件保障系统。在该系统中，政府处于核心地位。它既是该工程的主持者，也是该工程的投入者，即买方。

②建设生态购买实践系统。在该系统中，购买者，是国家行为，代表国家利益，并向国家负责。

③建设生态购买监督系统。在该系统中，生态购买工程的验收者，要严格履行监督职能，为国家负责。

④建设生态生产者系统。在该系统中，生态产品的供应者，要按照国家生态市场的需求，组织和建设相应的生态产品，并从中获取经济报酬。

在贫困的半干旱生态地区，选择一个典型区域实施国家生态购买制度，可以在短时间内达到“生态致富”的效果，解决该地区的贫困问题。通过实施生态购买制度，让生态治理市场化，彻底改变计划经济体制下生态建设一刀切模式，从而走上政府推动与农民自愿相结合的生态建设途径。

9 完善法律保障体系

2002年1月1日，我国的《防沙治沙法》已经生效实施，但其局限性要求我国应尽快建立与之配套的荒漠化法律保障体系。

①为沙区生态承载力制定法律标准，使荒漠化治理有据可依。具体内容：明晰荒漠化土地的范围，为荒漠化土地下定义；为沙区的土地利用及沙化土地的封育等制定技术标准；为沙区的植被恢复、林木建设、农牧业发展等制定技术规则。

②为荒漠化土地治理制定法律强制限期，采取行政强制措施，让荒漠化土地承包者提高治理土地的自觉性，从而达到荒漠化土地治理效率大大提高的目的。

③为沙区确立环境影响评价制度，对沙区的治理及开发要进行环境影响分析和评估，对破坏沙区生态环境的开发建设项目，不得批准立项；对已经批准实施的建设项目，要加强监督；对治理措施不力并造成土地沙化面积扩大的，要责令其限期整改，情节严重者，要依法追究责任。

④为沙区荒漠化土地防治建立规划制度，由主管部门根据国情、沙情，对荒漠化土地的各类型的治理，在一定规划期内进行总体安排，从宏观上总体把握沙区生态资源的“防-治-用”问题，解决好当前利益和可持续发展之间的矛盾。

⑤实行营利性治沙登记制度，让治理者的治理权、使用权、收益权等权益都能得到相应的法律保障。

⑥实行责任考核奖惩制度，将荒漠化土地防治作为沙区地方各级政府主要领导的政绩考核内容，并规定奖惩办法，从而促进荒漠化治理进程。

⑦实行土地荒漠化监测预警制度，全面、准确、及时地掌握荒漠化演变趋势，为更好地管理荒漠化治理活动提供科学依据。

⑧建立生态民法典，让荒漠化治理从行政领域逐渐转入民事领域，弥补行政手段的局限性，提高公民个体对荒漠化土地治理的关注度，从而调动全社会治理荒漠化土地的积极性。

10 建立科技支撑体系

荒漠化防治离不开科学技术，建立荒漠化科技支撑体系是确保荒漠化防治工作顺利进行的重要保障。荒漠化防治科技支撑体系的建立，主要抓好以下几个方面的建设：

①整合科技资源，完善科研管理机制。在国家层面，科技部应从国家需要出发，组织与协调各方科技力量，形成一个强大的攻关集团，对重点问题进行专项研究。特别是要促进高校等科研院所与地方的治沙企业、单位的科技合作，从而积极推动荒漠化防治科技事业的发展。

②加强科技、生产一体化建设。防治荒漠化科技成果，不应以追求单项技术成果数量为目标，而应把工作重点放在技术转化方面。要从战略高度出发，将防治荒漠化科技配套建设与创新作为重中之重，形成“科研与生产”、“示范与推广”、“教育与培训”一体化的建设格局。

③联合攻关解决荒漠化防治工程中的技术难题。一要突破解决沙区植物选种、栽培等技术难题；二要突破解决沙区水资源利用技术难题；三要突破解决沙区不同类型土地治理技术难题；四要突破解决沙区环境安全与沙产业开发技术难题。

④构建荒漠化防治工程效益评价指标体系，开展荒漠化防治工程效益评价研究，为荒漠化防治工程建设提供科学依据。

11 建立荒漠化监测和预警体系

荒漠化防治过程中，人们对沙区原有生态系统进行了重建，但系统内部的平衡关系不能破坏，否则，就会出现系统内的逆向演替。因此，需要建立荒漠化监测和预警体系，及时了解荒漠化灾害的发展状态及危害程度，并警示和规范治沙行为。

荒漠化监测预警指标，由监测区自然地理状况、气候状况、土壤水文状况、植被变化状况、土地利用状况（结构）变化、社会经济状况、与土地沙漠化有关的主要社会经济活动、土地沙漠化治理状况及其效果等一系列项目指标组成，由其反映荒漠化土地的动态变化，并以此作为预警分析的依据。

荒漠化监测体系建设，应从监测网络体系、沙尘暴灾害预警系统、沙漠化监测预警系统和完善工程效益定位监测站网等方面入手进行建设，并在此基础上，建立荒漠化土地监测信息库，建立生态状况监测年报制度，尽量做到准确把握荒漠化动态，为荒漠化防治提供科学的依据。

总之，科尔沁沙地治理是一项系统工程，涉及领域十分广泛，因此，需要相关部门密切合作、统筹安排。但是，在这项系统工程中，政策规划、法律保障体系的建立和完善更显重要，因为它能为治沙工程的顺利开展及实施保驾护航，能在治沙工程中保护治沙人的合法权利和利益，能让治沙事业彰显社会公平和正义。

［1］张炜，杨金恒，岳太青.科尔沁沙地治理问题及对策[J].林业经济，2006，（7）：18-21.

［2］王蕾，哈斯.科尔沁沙地荒漠化研究进展[J].自然灾害学报，2004，(4):8-13.

［3］刘雨沛.我国荒漠化防治法律问题研究[D].长沙：中南林业科技大学，2008.

［4］高兵桃.科学发展观视阈下的土地沙漠化治理研究[D].兰州：兰州理工大学，2011.

［5］谭世明，覃林.试论林业产权问题[J].林业经济问题，1997，（4）：13-18.

［6］延军平，徐小玲，刘晓琼，等.基于生态购买的西部经济与生态良性互动发展模式研究[J].陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2006，35（4）：96-100.

(责任编辑：董莉莉)

S718.57

A

1001-1714（2017）05-0043-05

2017-05-20

通辽市与内蒙古民族大学科技合作项目（SXYB2012112）。

宋丽弘(1968-)，女，教授，主要从事国际环境法、民族法研究。E-mail:lp671106@126.com。