国有财产主体理论的评析与选择——以我国国有企业财产主体理论为样本

冯乐坤



国有财产主体理论的评析与选择——以我国国有企业财产主体理论为样本

冯乐坤

自我国继受前苏联的国有财产主体统一为国家以来，为了协调中央与地方之间的利益冲突，中央长期以来遂将部分国有财产的管理权转移予地方行使，但地方对其管理的国有财产的权属定性却一直备受关注，因国有企业事关中央与地方各自的经济状况，立法以及理论就首先对地方管理国有企业的权属定性进行关注。就地方管理国有企业的权属定性而言，我国对其理论历经了从分级管理到分级代表乃至分级所有的修正，但分级管理与分级代表仍然以固守国有企业财产主体统一为国家，并没有赋予地方对其享有所有权，所有权的权能欠缺无疑致使财产使用效率无法提高，国有财产流失也就较为严重，相反，赋予地方对其享有所有权，不仅有效地应对了实务中所存在的诸多弊端，也与现实中长期存在的地方已经对其享有所有权收益的事实相符，如此，我国未来立法应当予以采纳分级所有理论。当然，国有企业财产的分级所有往往对其他类型的国有财产主体修正具有示范性。

国有企业；国有财产；国有；地方所有

受前苏联国有财产主体理论的影响，我国遂将遍及全国各地的国有财产主体统一为国家，为了应对中央与地方因国有财产而形成的利益冲突，在建国后数十年的国有财产管理实践中，中央也就不断地将国有财产管理权转移予省、直辖市、自治区、地区、市、县、区等层级地方行使，尤其是对国有企业管理权的转移表现较为突出，各级地方就长期管理国有财产。尽管一直有见解认为国有财产主体为国家，各级地方并不能享有所有权，①但现实中却不断有见解对地方管理国有财产权的权属定性提出质疑。②同时，受地方长期享有国有企业管理权的事实影响，我国不同时期所制定的一系列规范性文件而对国有企业财产主体进行修正，相应也就出现了对国有财产主体修正的不同理论，诸种不同理论主要为统一所有与分级所有两种理论，且统一所有理论又分为分级管理与分级代表。③当然，我国关于国有财产主体相关立法以及理论主要以国有企业财产为主，国有财产主体理论也就以国有企业财产为样本进行研究，尽管此种研究状态不够全面，但通过对国有企业财产主体的准确解读却能够在一定程度上解决对国有财产主体的困惑。因地方享有的国有企业财产管理权的权属定性在不同时期有所不同，国有财产主体理论也就不断发生变化，国有财产主体必然有所不同。为此，本文特通过梳理我国不同时期的国有企业财产主体理论而对国有财产主体理论进行了反思，进而，为论证地方在国有财产管理中的主体性地位以及对地方享有的国有财产管理权的权属定性提供了理论基础。

一、分级管理理论之评析

自我国继受前苏联的国有财产主体统一为国家的理论以来，不论建国前的苏区、根据地乃至解放区，均将其出资设立的企业视为国有，但受当时的国内外局势影响，我国不同时期革命地区却处于各自独立状态，由此，当时的中央无暇顾及国有企业管理，不同时期的国有企业管理并没有统一，国有财产其实由各地方代为管理。④不过，基于集中力量进行经济建设，我国在建国后才开始将国有财产的主要管理权集中由中央行使，高度集中的计划体制也就形成，因此种高度集中的体制并不利于调动国有企业以及地方积极性，国有企业管理权就反复地在中央与地方之间转移，⑤但国有企业财产主体仍然固守为国家，中央与地方之间就形成了分级管理关系，地方其实处于管理者地位。尽管自上世纪80年代开始的针对赋予国有企业经营自主权改革对于调动国有企业的积极性成效显著，实务中却出现了国有财产流失较为严重的现象，1990年的《关于加强国有资产管理工作的通知》遂明确提出了分级管理的国有财产管理体制，1999年的十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》又明确规定了国有企业的分级管理体制。至此，国务院代表国家统一行使国有财产所有权、中央和地方分级管理的国有财产主体理论就正式形成。当然，分级管理理论并没有周全地予以解决现实中的诸多问题，现对其进行如下评析：

其一，分级管理理论是以国有财产主体统一为国家的前提下，依据国有企业财产既定的管理部门而由中央与地方分别行使对国有企业财产的管理权，此种理论其实将各级地方视为管理者，地方是以国家名义从事管理工作，但各级地方对其所管理的国有企业财产并不享有所有权，国有企业财产的所有权与管理权实际处于分离状态。同时，地方管理国有企业财产所负的对外责任就由国家承担，地方并非责任主体，地方对外不承担责任的现状就致使地方管理国有企业财产中欠缺所有者的责任心态，无论地方管理国有企业盈亏如何，其结果均由国家承担，⑥实务中出现效益不高的现实也就不可避免。当然，地方管理的国有企业一般由属于中央直接管理而委托地方管理、地方以其收入直接出资而设立的两种类型国有企业构成。因中央委托地方管理国有企业的收入直接归中央所有，地方一般无权取得，地方进行管理的积极性也就不高，此类国有财产其实就处于无人管理状态，⑦国有财产流失就成为普遍现象。相反，地方收入的多寡直接关系到地方利益，为了确保地方收入的最大化，地方必然积极地将地方收入直接出资设立企业，不论此类地方性企业为公益企业或者非公益企业，立法仍然将其定性为国有企业。如此，无论地方管理的国有企业出资来源如何，地方对其仅享有管理权，即享有有限的占有、使用、收益、处分的权利，所有权仍由国家享有，⑧地方转让国有企业财产需履行相应的中央批准程序，此种徒增交易成本的事实无疑不利于地方利益保护，且也就出现了“无人担当所有者、无人以所有者的思维进行决策”，仅靠行政审批和交易管制是无法实现所有者利益最大化的现象，⑨部分地方性立法开始予以明确赋予了地方享有收益、处分等所有权权能。⑩为此，有必要对地方享有的国有企业财产管理权的权属定位进行检讨。

其二，我国行政区划的绝大多数地方层级其实由省级、地级、县级、乡级构成，受长期以来中央将国有企业转移至地方管理的事实影响，国有企业财产其实就是由各级地方予以具体管理，[11]<>[12]<>

总之，分级管理理论其实就是对我国长期实务中所形成的中央与地方分别管理国有企业财产的事实承认，且此种理论仍以国家统一享有所有权为基础。尽管立法赋予各级地方对国有企业财产享有管理权目的在于保护地方利益，但国有企业财产归属于国家的事实却致使地方无法充分地享有其所管理的国有企业利益，地方管理国有企业的积极性也就不高，仅在一定程度层面对国有财产流失进行了防止，国有企业财产仍处于流失状态。为此，部分地方立法已经出现了赋予地方享有所有者权益的立法趋势，即赋予此种管理权具有所有权之实，此种立法实践无疑对地方管理的国有企业财产仍然归国有的理论进行了否定，加之，试图适用委托理论而对各级地方之间关系予以诠释在法理层面难以成立，地方对国有企业财产享有的管理权权属就应当重新定性。正因如此，2002年公布的《物权法（征求意见稿）》第49条拟定的“国务院代表国家统一行使国家所有权，国家所有的不动产或者动产由中央和地方人民政府分级管理”的立法设计就被人们所质疑。[13]

二、分级代表理论之评析

分级管理理论初衷在于防止国有财产的流失，受此种理论具有的前述固有缺陷影响，其仅在一定限度内防止了国有财产流失，各级地方享有的国有企业财产管理权并不具有独立性，实务中的具体管理完全受制于上级乃至中央的行政命令，地方管理国有企业财产的积极性不高，国有企业财产仍存在大量流失，反思与重构就成为必然。为此，2002年的十六大报告遂明确要求应建立“分级代表”的国有财产管理体制，2003年的《企业国有资产监督管理暂行条例》第4条、第5条首次在立法层面进行了规定，2007年的《物权法》第55条又明确规定了“国家出资的企业由国务院、地方人民政府依法分别代表国家履行出资人职责、享有出资人权益”。至此，我国正式形成了分级代表的国有企业管理体制理论，即将国有企业财产主体统一为国家的前提下，立法授权国务院和地方分别代表国家履行出资人职责，但此种理论仅以国有企业财产为限，并没有扩展到其他类型的国有财产。[14]<>

其一，与分级管理理论仅授权于国务院代表国家行使国家所有权的规定相比较，分级代表理论授权国务院、地方同时成为国有企业的代表者。就立法规定的各级地方享有国有企业财产管理权而言，1994年的河北省人民政府办公厅发布的《关于加强国有企业产权交易管理的通知》、1994年的武汉市人民政府办公厅发布的《关于加强国有企业产权交易管理的通知》、1994年的广东省人民政府办公厅发布的《关于加强国有企业产权转让管理的通知》均规定“转让县属企业应当经地级市政府批准”，1999年2月国家经贸委等部门联合发布的《关于出售国有小型企业中若干问题意见的通知》指出“除地级市以上政府有权审批其管辖范围内的企业出售外，其他任何部门、机构、企业和个人均不得决定出售企业”，进而，2003年的《企业国有资产监督管理暂行条例》第2款规定了“省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别代表国家对由国务院履行出资人职责以外的国有及国有控股、国有参股企业而履行出资人职责”。实际上，此种从中央到地方的立法是对上世纪90年代“转让县级管理的国有企业须经市（地）批准”的程序要件认可，其结果将代表国家行使所有权的地方层级限定为省、地两级，县级地方被排除在外。然而，现实中一直存有县级地方将其收入出资设立被确定为国有企业的地方性企业的事实，加之，县级地方自建国以来一直管理国有企业，由地级地方作为国家代表管理此类财产并不适当，县级地方利益保护必然会被忽视，此种情形势必引发县级与地级地方之间的利益冲突，有必要予以反思。

其二，就分级代表理论中的代表者享有的权利义务而言，现行立法赋予了其履行出资人职责与享有所有者权益的权利义务，作为代表国家管理国有企业财产的各级地方也就履行出资人的职责与享有所有者权益。因出资人出资设立企业后必然会成为企业的股东，财产出资人就是财产所有人，对企业享有所有权者权益的出资人必然为企业股东，企业财产的占有、收益、使用、处分等权利理应由其股东即出资人享有。由此推之，既然立法赋予了各级地方对其所管理的国有企业财产中的法律地位为出资人且享有所有者权益，地方其实为其所管理的国有企业股东，在理论层面，地方也就对其享有了所有权，将此类财产仍称为国有就与法理相悖，[15]<>[17]<>[16]

其三，分级代表理论强调中央与地方均以国家代表身份管理国有企业财产，此与分级管理理论仅授权国务院统一代表国家管理国有企业财产具有本质的区别。因分级管理理论中的国家唯一代表为国务院，地方管理国有企业财产的权利来源于国务院的委托授权，下级地方管理国有企业财产的权利来源于上级地方的委托授权，此种多级委托授权的法理逻辑后果必然致使各级地方均为国务院以及上级地方的受托人，各级地方均丧失了主体的独立性，地方管理国有企业财产的积极性不高实属必然。相反，分级代表理论却有效地避免了分级管理理论中所出现的多级委托理论弊端与争议，其所产生的直接法律后果就是赋予了各级地方直接作为国家代表而管理国有企业财产，国务院与各级地方之间以及各级地方之间也就不具有隶属关系，各级地方管理国有企业已经具有一定的独立性，地方对其所管理的国有企业财产的享有权利主体资格毋庸置疑。就代表理论而言，代表者并不具有独立人格，往往与被代表的主体为同一人格，且其行为的法律后果由被代表的主体承受，既然分级代表理论分别赋予国务院与地方作为国家的代表者，国务院与地方均直接作为国家的代表，立法其实就将国务院与地方均视为独立主体，所产生的责任均由国家承担，尤其是国有企业的分级代表理论又通过确定各级地方为出资人而赋予各级地方对国有企业享有股东的权利义务，此种立法设计其实已经超越了传统的代表理论，将其视为“代表”其实已经名不副实，各级地方成为了独立主体，立法对各级地方赋予了出资人地位其实也就致使各级地方对国有企业管理权已经与所有权相当。

总之，适用代表理论的直接法律后果就使作为国家代表者的国务院与地方各自具有了独立的主体地位，采纳替代分级管理理论的分级代表理论的立法态度转变其实就是对既有国有企业财产管理权长期转移给地方管理的事实认可，但分级代表理论仍然固守各级地方代表国家管理的企业财产仍归国有，地方并没有被赋予享有所有权，加之，现行立法并没有赋予县级地方享有代表国家行使对其已经长期事实上享有管理国有企业财产的权利，县级地方也就无法对此类国有企业财产享有出资人的权益，中央与地方之间的利益冲突也就无法解决。如此，尽管分级代表理论仍然固守以国有企业财产主体统一为国家为基本前提，但已经比分级管理理论有所进步，加之，地方对其所管理的国有企业财产权属定性已经与所有权相差无几，即在固守国家是国有企业财产所有者的前提下，财产所有者主体所享有的一切权益却由地方所享有，[18]<>[19]<>[20]<>

三、分级所有理论之评析

我国地方管理的国有企业一般由中央出资设立、地方自己出资设立、中央与地方共同出资设立等三种类型构成，但不论出资途径如何，立法均将此类企业财产视为国有，如此，无论接受委托或者被授权代表国家的各级地方是否真正地基于国家利益出发而管理国有企业财产却值得质疑。同时，各级地方对其管理的国有企业财产实质上享有了支配权，且对其事实上已经享有所有者权益，此种事实现状无疑与将各级地方管理的国有企业财产的权属仍定性为国有的理论相悖。为此，我国长期以来就存有应将地方享有的国有企业财产管理权的权属定性为地方所有权的见解，[21]部分地方立法已经开始赋予地方对其管理的国有企业财产权享有所有权之实，进而，也就形成了以国有企业财产具体管理者—中央或者地方为标准而确定其所有权主体的分级所有理论，即国务院直接管理国有企业财产的所有权主体应为国家，各级地方管理的国有企业财产的所有权主体则应为各级地方。当然，与前述分级管理、分级代表理论相比，分级所有理论赋予了地方对其管理的国有企业财产享有所有权，所有权的权能完整性不仅与现实中长期存在的地方已经对其享有所有权收益的事实相符，且有利于财产使用效率的提高，地方利益随之得到保护，我国未来立法应当予以采取。因与现行国有财产理论相冲突，有必要对其进行如下解读：

其一，分级所有理论渊源不是短时间内形成的，而是基于地方公有制理论的出现而逻辑演绎的结果。受我国一直将前苏联公有制理论视为圭臬的影响，建国初期也就一直否定地方所有制理论的存在，但却允许中央与地方分别管理公有制经济。[22]后随着上世纪80年代开始的国有企业改革的逐步深入，中央将国有企业转移予地方进行管理以及地方自己出资设立的国有企业的所有制性质问题开始被关注。基于省、市、县各级地方对此类国有企业长期享有管理权的事实，理论层面就出现了各自公有制的见解，即各地经济发展条件不同的事实不可能将统一的公有制理论在全国予以实践，应当承认中央与地方各自的公有制，[23]不过，此种理论仍然以公有制为基础，地方公有制其实就是公有制的一种特殊形式。同时，自国家在上世纪90年代明确要建立市场经济体制的改革后，国有企业的股份制改造以及部分中小国有企业转让遂成为了普遍现象，中央与地方关于国有企业财产的利益分享问题愈来愈突出，如何确定二者的利益边界就成为当时较为棘手的问题之一，理论层面遂又出现了公有制由多层次构成的见解，公有制不仅包括国有制与集体所有制，还包括地方公有制等形式，[24]即地方公有制是生产资料归本地区人民共同所有，主要为本地区人民利益服务，地方公有制范围相当广泛，现实中往往存在着多层次的地方公有制，相反，国家所有制则是全国范围内人民的公有，且为全国人民的利益服务，国有企业财产主体理论就与公有制理论中的国有制密不可分，但地方公有制与国家所有制同样为公有制的构成部分。[25]当然，公有制理论所发生的此种变化必然会触动以其为基础而形成的国家所有权理论，地方所管理的国有企业财产权的权属定性就开始出现了地方享有所有权的见解，中央与地方对其各自管理的国有企业财产分别享有所有权的分级所有理论初具雏形。既然公有制中理论中已经出现了由多层次所有制构成的变化，公有制中财产所有权就不应限于国家所有权，不同类型的公有制肯定有相对应的所有权类型，地方公有制相对应的所有权类型肯定为地方所有，地方管理的国有企业财产应由地方享有所有权，无视分级所有必然与公有制理论所发生的变化不符。

其二，分级所有理论的优点在于将国有企业财产所有权的主体重新进行了划分确定，即中央直接管理的企业仍为国有，地方直接管理的国有企业以及地方直接出资的企业则为地方所有，如此，分级所有理论仅是将部分国有企业财产的性质从国有变更为地方所有，各级地方享有所有权其实就是分级所有理论的核心，因地方所有的企业财产为部分国有企业财产，确定地方所有企业财产范围就应当将部分国有企业财产主体变更为地方。就地方所有与国有的关系而言，有见解认为，“地方所有应当为国有一种特殊形式，其性质上仍属国家所有权，不将地方所有称为国有的原因在于将其与联邦、中央所有或整个国有相区别，其具有国有性质是从地方政权具有的国家性质而言，毕竟地方政权是国家政权的重要组成部分。”[26]实际上，与分级管理、分级代表所固守以统一为国有的基本前提相比，地方所有并不以国有为理论基础，地方所有是一种独立的所有权类型，与国有同为独立的所有权类型，地方全体社会成员应为此类财产的直接主体，国有与地方所有的所有权主体并不相同，[27]只不过，在将中央或地方直接管理的企业财产均视为国有的前提下，分级所有其实是为了应对现实中所存在的中央与地方之间的利益冲突且对地方利益保护不利的情形之下而构建的理论，其结果就是缩小了国有企业财产范围而赋予地方对部分国有企业财产享有所有权，所以，地方所有并不是以国有理论为基础。[28]此外，受立法将国有企业财产授权予中央政府与地方政府代表国家进行管理的影响，有人又主张中央政府所有、地方政府所有的见解，[29]须注意的是，此种见解中的中央政府所有就是国有、地方政府所有就是地方所有，据此，地方政府所有与地方所有并无质的区别，二者是同等程度的概念，但因地方政府往往为地方所有的具体行使主体，适用地方政府所有的法律术语也就不太准确，应以地方所有的法律术语为准。[30]

四、余论

我国现实中的国有财产范围相当广泛已经是不争的事实，将国有财产分为企业型、资源型、行政事业型等等财产类型也是较为普遍的分类方法，本文所论及的国有企业财产仅仅为企业性国有财产的其中之一。然而，计划经济时期的我国一直由国家垄断了企业出资，所形成的国有企业事关国家的经济命脉，国有企业财产在国有财产类型中就比较典型，中央与地方往往因国有企业的利益分享而引发冲突，为此，应对二者之间的利益冲突进行的财产分权也就以国有企业财产为核心，但中央与地方财产分权最有效的结果就是赋予各级地方对部分国有财产享有所有权。如此，对其他类型国有财产的具体分权就是以国有企业财产的分权为参照物而进行划分，国有企业财产主体变化往往对其他类型的国有财产主体的变化具有示范性，上述国有企业财产主体理论从分级管理到分级代表乃至分级所有的修正其实就代表了所有类型的国有财产主体理论的修正，即中央与地方之间对其他类型国有财产的具体分权必然要历经分级管理、分级代表、分级所有，[31]对国有企业财产主体的质疑其实就是对不同类型的国有财产主体的质疑。因本文内容有限，不宜再讨论其他内容，但不容置疑的是国有企业财产主体理论的修正对其他类型的国有财产主体理论具有示范性。

（责任编辑：常 琳）

①参见王利明：《国家所有权的法律特征研究》，载《法律科学》1990年第6期；刘云生：《国家所有权面临新的挑战—评中国〈物权法草案建议稿〉对国家所有权制度的构建》，载《河北法学》2001年第1期；王利明主编：《中国物权法草案建议稿及说明》，中国法制出版社2001年版，第270页；刘剑文、郭维真：《论我国国有资产的统一所有及其实现》，载《暨南学报》2007年第6期。

② 部分研究成果主张应将地方管理的国有企业以及地方直接出资设立的企业财产的权属定性为地方所有，部分研究成果认为应将地方直接管理的国有土地视为地方所有，部分研究成果认为应赋予地方对部分矿产资源享有所有权，部分研究成果认为应将国家森林资源赋予中央与各级地方享有所有权，部分研究成果认为应由中央与各级地方对行政事业性国有财产的分别享有所有权。主要文献参见孙宪忠：《物权法基本范畴及主要制度的反思（上）》，载《中国法学》1999年第5期，及《“统一唯一国家所有权”理论的悖谬及改革切入点分析》，载《法律科学》2013年第3期；史际春：《修宪与财产权变革》，载《经济法学评论》2004年第5卷；郭励弘：《正确认识我国“国资”的产权归属》，载《经济社会体制比较》2003年第3期；江建强：《国有资产权“统一所有与分级所有”的比较分析》，载《经济社会体制比较》2005年第1期；陈少晖：《分级所有：中央与地方国有资产产权结构的优化选择》，载《学习论坛》2013年第2期；史际春、姚海放：《国有制革新的理论与实践》，载《华东政法学院学报》2005年第1期；李昌庚：《国家所有权理论拷辩》，载《政治与法律》2011年第12期；王自力、田明华等：《我国土地所有权主体重构问题探索》，载《北京林业大学学报》2008年第1期；郭洁著：《土地所有权一体保护立法研究》，知识产权出版社2011年版，第132页；高利红：《森林权属的法律体系构造》，载《现代法学》2004年第5期；周训芳：《林业的历史性转变与<森林法>的修改》，载《现代法学》2004第5期；李昌庚：《国有财产的中央与地方关系法治考量》，载《上海财经大学学报》2011年第4期。

③李昌庚：《国家所有权理论拷辨》，载《政治与法律》2011年第12期，第101～105页。

④陈云：《关于成立中央财政经济委员会的报告》，《共和国走过的路——建国以来重要文献专题选集（1949-1952）》，中央文献出版社1991年版，第53～56页。

⑤章迪诚、张星伍著：《中国国有企业改革的正式制度变迁》，经济管理出版社2008年版，第12页。

⑥焦建国：《国有资产管理体制中的中央与地方关系—历史评价、现实操作与未来选择》，载《财经问题研究》2005年第3期，第71～72页。

⑦主要文献参见张静：《浅析我国市场经济下的国家所有权主体的双重结构》，载《西北第二民族学院学报》1995年第1期，第77～78页；杨天宇：《论我国国有资产的分级所有》，载《学习与探索》2003年第2期，第90～91页。

⑧谢次昌：《国家所有权理论在实践中的运用和发展》，载《中国法学》1996年第6期，第37～38页。

⑨王军：《国企所有权转让的法律和现实》，载《月旦民商法》2004年第5期，第53～54页。

⑩如1991年的《广东省人民政府关于加强国有资产管理工作的通知》就规定“各级国有资产管理办公室统一行使所有权、监督管理权、投资和收益权以及资产处置权”；1994年的《河北省人民政府办公厅关于加强国有企业产权交易管理的通知》规定“国有企业转让收入中属省投资部分的产权装让收入归省；市（地）、县投资的，产权转让收入归市（地）、县”。就转让国有企业的审批权而言，1994年的《广东省人民政府办公厅关于加强国有企业产权转让管理的通知》规定“地方管理的国有企业产权转让应按企业隶属关系由其主管部门进行初审，经同级国有资产管理部门会同有关部门审核后，报同级政府审核或批准”；1995年的《四川省国有资产管理局等三部门关于县属企业改革中国有产权转让若干问题的通知》规定“转让县属企业的整体或部分国有产权，须经县人民政府批准；含有省和中央投资的县属企业国有产权，应先征得省财政厅、省国有资产管理部门和国务院有关行政主管部门的同意”。

[11]具体参见1994年的《山东省实施〈国有企业财产监督管理条例〉办法》第3条之规定。

[12] 1994年的《河北省人民政府办公厅关于加强国有企业产权交易管理的通知》规定“地方管理的特大型、大型国有企业产权转让必须逐级报国务院审批，省属中小型国有企业产权转让由省政府审批，市、地、县属中小型国有企业产权转让由市政府、地区行署审批”；1994年的《武汉市人民政府办公厅关于加强国有企业产权交易管理的通知》、1994年的《广东省人民政府办公厅关于加强国有企业产权转让管理的通知》也规定“转让县属企业应当经地级市政府批准”；1999年2月的国家经贸委等部门联合发布的《关于出售国有小型企业中若干问题意见的通知》指出的出售企业的审批主体和审批权限应当为“出售县属企业，由县级支付提出方案，报地级政府审批，并由地级市政府报省级政府备案，省级政府认为不宜出售的企业，不得出售；出售地级市属企业，由地级市政府提出方案，报省级政府审批。除地级市以上政府有权审批其管辖范围内的企业出售外，其他任何部门、机构、企业和个人均不得决定出售企业”。

[13]有人认为，2002年的全国人大常委会法工委起草的《物权法（征求意见稿）》第49条规定的内容不是进步，而是倒退，国家所有权应由各级政府分级代表国家行使，不能由国务院统一代表国家行使。参见李开国等：《国家、集体、公民个人所有权立法方案新思考》，载《汕头大学学报》2003年第3期。

[14] 2007年的《物权法》第45条第2款规定“国有财产由国务院代表国家行使所有权，法律另有规定的，依照其规定”，第55条又规定“国家出资的企业由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责、享有出资人权益”，如此，立法其实将仅在企业性国有财产内实行分级代表，其他国有财产仍然由国务院统一代表，不过，为了解决中央与地方在国有土地管理方面存在的利益冲突，亦有见解主张国有土地管理应采纳分级代表模式，由各级地方作为国家代表而行使国有土地所有权，形成中央和地方分别代表国家履行土地所有权的职责（参见刘俊：《土地所有权国家独占研究》，法律出版社2008年版，第408页）。

[15]焦建国：《国有资产管理体制中的中央与地方关系——历史评价、现实操作与未来选择》，载《财经问题研究》2005年第3期，第72～73页。

[16]曹世华、周著青等：《地方国有资产管理制度研究》，中国科学技术大学出版社2004年版，第242～244页。

[17]亦有学者将其视为准分级所有，参见张文魁：《中国经济改革30年 国有企业卷：1978-2008》，重庆大学出版社2008年版，第231页。

[18]曹世华、周著青等著：《地方国有资产管理制度研究》，中国科学技术大学出版社2004年版，第203页。

[19]万江：《国有资产所有权的代表与授权行使》，载《政法学刊》2008年第5期，第35页。

[20]邓子基：《关于国有资产监管体制改革的几个认识问题》，载《福建论坛》2004年第2期，第6～7页。

[21]国家国有资产管理局、中国国有资产管理学会于1992年12月在广西桂林举办了“市场经济与国有资产管理国际理论研讨会”以及全国人大财经委员会于1994年5月在北京召开了“《国有资产法》理论研讨会”中均有人提出了对国有财产的分级所有的见解，同时，1987年的中国经济体制改革研究所改革总体规划课题组的研究报告《1988-1995年经济改革思路》、1990年的国家体改委综合改革试点司的研究报告《划分中央与地方政府事权的构想》、1993年的中国社会科学院经济学科课题组的研究报告《建立社会主义市场经济体制的政策与思考》中均提出了分级所有的理论（参见张冀湘：《关于中央与地方产权关系争论的回顾与思考》，载《经济研究参考》1995年第3期）。此外，1998年至1999年期间，国务院发展研究中心依次发布的《国营企业战略性改组》、《国企改革攻坚十五题》报告中分别主张对国有财产实行地方所有（参见章迪诚、张星伍著：《中国国有企业改革的正式制度变迁》，经济管理出版社2008年版，第81～83页）。

[22]刘少奇著：《刘少奇选集（下集）》，人民出版社1985年版，第11～12页。

[23]主要文献参见蒋学模：《社会主义所有制研究》，浙江人民出版社1985年版，第149～150页；薛幕桥：《我国生产资料所有制的演变》，载《经济研究》1987年第2期，第16～17页。

[24]主要文献参见秦贤正著：《谁是国有资产的真正所有者——全民所有制内在矛盾及分权式股份制研究》，华中理工大学出版社1994年版，第198～202页；李富阁：《市场经济体制中的公有制实现形式探讨——兼议“中国特色社会主义的所有制结构特色”》，载《江苏社会科学》1995年第2期。

[25]尽管如此，部分人仍然认为反对地方公有制的存在。参见叶汉生：《国有资产所有权归属不同观点的比较分析》，载《中南财经政法大学学报》2005年第6期，第58～60页。

[26]主要文献参见何军香：《“分级所有”—国有资产管理新体制的核心》，载《北方经济》2004年第8期；史际春、姚海放：《国有制革新的理论与实践》，载《华东政法学院学报》2005年第1期；胡吕银、谢红：《公有制实现的理论与制度探寻——以中国财产法律制度为视角》，载《扬州大学学报》2008年第3期。

[27]郭励弘：《“国有”辨析——论产权清晰》，载《马克思主义与现实》1997年第4期，第17～19页。

[28]前苏联解体后的《俄罗斯联邦宪法》第9条规定了土地和其他自然资源所有权可以为“私人所有、国有、地方所有或其他所有形式存在”，其中的国有包括联邦所有和联邦主体所有，但此种立法理念往往与所有权理念相悖，应予修正。

[29]主要文献参见卢斌：《国有资产所有权主体的再认识》，载《湖北大学学报》1999年第5期；周林彬、王烨：《论我国国家所有权立法及其模式选择——一种法和经济学分析的思路》，载《政法论坛》 2002年第3期；屈茂辉著：《中国国有资产法研究》，人民法院出版社2002年版；李凤章：《国家所有权的解构与重构》，载《山东社会科学》2005年第3期；李康宁、王秀英：《国家所有权法理解析》，载《宁夏社会科学》2005年第4期。

[30]有人认为，应当确定中央与地方所享有的国有财产的产权，再明确界定各自的转让决策权，因国有企业的转让涉及到全国与地方民众的整体利益，应该由中央与地方的权力机关予以决定。参见王军：《国企所有权转让的法律和现实》，载《月旦民商法》2004年第5期，第55～56页。

[31] 我国自1949 年以来一直重视经营性国有财产管理体制的构建，尤其是是国有企业管理体制构建，行政事业性国有财产管理 体制并没有被予以重视。在国家重视国有企业管理体制的前提下，行政事业性国有财产管理体制的形成其实随着国有企业管 理体制而逐步形成。参见及聚声：《行政事业单位国有资产管理新模式》，经济管理出版社2002 版，第21～22 页。

D922.291

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1674-8557（2017）02-0032-08

2016-09-06

本文系2011年甘肃省高等学校基本科研业务费项目“农村集体土地发展权研究”阶段性研究成果。

冯乐坤（1972- ），男，甘肃榆中人，甘肃政法学院民商法学院教授，法学博士。