收费公路产业规制政策执行研究

2017-03-07冯建丽

湖北社会科学 2017年9期

关键词：目标群体收费公路规制

冯建丽

（1.长安大学经济与管理学院，陕西西安 710064；2.山东交通职业学院，山东潍坊 261206）

收费公路产业规制政策执行研究

冯建丽1，2

（1.长安大学经济与管理学院，陕西西安 710064；2.山东交通职业学院，山东潍坊 261206）

政府规制政策在收费公路产业管理中具有重要作用，然而政策执行失灵却给规范收费公路产业发展带来一系列问题。深化收费公路行政管理体制改革的关键在于持续推进政府职能转变,将简政放权、放管结合、优化服务三者有机结合，实现收费公路管理机构设置和运行机制向科学化、规范化、法定化的根本转变，确保政府全面履行职能，依法行使收费公路行政权力。

收费公路；利益集团；公共选择

一、引言

收费公路产业具有明显的自然垄断性，其发展过程中离不开政府规制。天下之事，不难于立法，而难于法之必行。自2004年《收费公路管理条例》颁布到2013年5月份发布了《收费公路管理条例（征求意见稿）》，回顾收费公路政策执行情况，我们不难发现收费规制在具体政策实施过程中常会发生背离，使得政策目标无法实现、从而导致政策执行失灵。世界银行在“2020年的中国”的报告中也对我国的政策执行情况表示了担忧，认为中国当前的情况不是缺少制度和法律，而是执行不到位。因而，政策执行是政策过程的核心。政策的成功与否，很大程度上取决于政策执行是否彻底。在交通运输业面临着调结构、转方式的重要时期，克服政策执行失灵，对于交通部门贯彻执行党的十八届三中全会、四中全会精神，深化体制改革、推进依法治国、提升执政管理能力，具有重要的现实意义[1][2]。

二、收费公路产业规制政策执行的相关概念解析及系统分析

政策执行是指政府机关及其人员组合各种必要要素，为了实现政策目标，将政策内容转变为政策现实的动态优化过程，是一切政府行政工作的核心。而政策执行失灵则是指某项政策设计合理,但执行结果却与政策目标相去甚远[2]。

政策代表了一定的利益，才使得人们去遵守或违反它[3]。因而，收费公路产业规制政策的执行也可以看作一种利益博弈，即在当前体制下执行主体与目标群体之间基于利益得失而进行的博弈[4]。

（一）收费公路产业规制执行主体。

政策主要用来规范社会利益结构，而其执行的最终结果就是稳定与调整对象利益。政策执行主体是指主要执行政策的机构和人员，是政策执行的核心。在收费公路产业规制管理中，国务院交通主管部门（即中央政府）和各个省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门（即地方政府）是主要的执行主体。从政策制定角度，中央政府制定政策的本意在于解决全局性的政策问题，主要是通过确立与调整社会利益结构，最终实现促进社会健康发展的目的。但是作为政策制定主体的中央政府与地方政府有可能在政策上存在利益矛盾和利益冲突。在监管过程中，由于信息不对称，可能会出现以下问题：一是中央政府在制定产业规制政策时，从社会整体利益出发，通过强制命令形式，地方政府积极响应，实现高效率、低成本的政策推广，也使中央政府获得较多赞誉，而地方政府则要损失部分利益，但却提高了其在消费者和中央政府中的信誉[5]。2012年国务院下发《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》，要求各省份针对7座及以下小型客车在春节等四个法定节假日实行免费通行，这一政策使得经营管理高速公路的地方政府及企业的合法利益受到一定影响。二是中央政府没有采取强制性的监督手段，由于信息不对称的存在，某些地方政府为谋取利益，铤而走险，在公路上乱设卡、乱收费，更有甚者，擅自改变公路性质，将政府还贷公路私自转为经营性公路等。一方面使地方政府收入增加，有利于增加其他项目投资，也利于财政经费的弥补；另一方面，通过各种收费公路投资，税收额得以增加，甚至有些部门或单位把收费公路项目当作养人养车，甚至是为本单位谋取小团体利益的“唐僧肉”[6]。这种做法影响了政策目标的实现和效果，加大了社会负担。

收费公路治理过程中，中央与地方两级政府的利益目标不完全相同，加之信息不对称，地方政府出于自身利益，利用信息优势做出有利于自己的行为，而中央政府的监管概率和处罚力度是避免地方政府是否违规操作的有效措施。然而实际应用中，却难以将有效监管贯穿收费公路从审批、融资、运营到还贷的一系列活动中[7]。

（二）目标群体。

目标群体泛指由于特定的政策决定而必须调整其行为的群体或个人，是政策执行对象。目标群体的态度在很大程度上决定着能否实现政策目标[8]。在自上而下的政策推广中，目标群体只能是被动接受和服从。这种推广方式虽然也能使政策得以实现，但执行主体施加的作用目标群体不会只是被动地接受，必然会把他们对政策的不同态度以各种方式表现出来。如果目标群体认同政策和执行主体的做法，就会积极支持和主动配合政策执行，则该政策执行成功的可能性大，否则可能导致政策执行不力。影响政策执行的重要原因是目标群体不认同或者不支持政策。消费者和收费公路经营企业是收费公路产业规制中主要的目标群体，他们从各自的利益出发对政策执行主体施加影响。在执行政策时，执行主体对各利益集团的权重一定的差别，会对组织性较强的利益集团有所偏袒，以获取物质利益或者其给予的政治支持。

作为利益集团之一的收费公路经营企业，政策反应敏感，他们对规制者有着不一般的影响。它们一般具有较好的组织性，一方面可能借助于信息不对称逃避或对抗政策执行，另一方面可能通过游说、寻租等行为影响政策制定。特别是国内很多收费公路企业都是由国有或国有控股企业管理，没有实现政监、政企分开，政企合谋的最突出表现就是在政策执行时明显偏向这些企业。价格是利益分配的具体体现，而收费公路产业，基于自然垄断经营，很容易使供需均衡破坏，妨碍效率、公平的实现[9][10]。如某省市的经营性公路，由于批准收费期限过长，获取的通行费收入高出投资成本数倍乃至10倍以上，成为“高价公路”，带来较大的社会负担[11]。

而另一个重要的目标群体——消费者，也就是收费公路的使用者，在收费公路产业，由于自然垄断，消费者的使用者权益极易受到损害，其只能被动地接受价格，虽然消费者数目庞大，作为政策执行的监督群体之一，本应对政策执行和决策起着重要作用，但在实际中，由于“搭便车效应”，其诉求往往被忽视，规制者常常牺牲对政策反应较弱的大利益集团（消费者群体）的利益，偏袒那些小利益集团（收费公路企业）的利益，只因优惠的规制政策对其具有敏锐反应。这是因为，某个人努力为本利益集团的利益做贡献，获利者会波及集团内所有的人，但这个人承担全部成本。这种成本和收益不对称的情况下，会抑制每个消费者为群体而努力的积极性。加之由各个消费者平均分担政策对其造成的不利影响，使得对个人的影响微乎其微，导致消费者个人不愿为本集团的利益而积极努力，因此消费者组织往往比较松散，难以形成有影响力的政治组织。因此在收费公路产业规制实践中，消费者的地位几乎可以忽略不计，在制定公路收费标准时很少考虑消费者利益，甚至有些地方政府不经听证程序，擅自延长收费期限。

（三）执行体制。

执行体制是指由政策执行组织机构和组织人员以及规范政策执行的各项制度的总称，其核心是组织机构的设立及其职能配置。执行机构方面，收费公路作为公路体系的一部分，目前缺乏全国性的专门的组织机构对其管理。交通运输部公路局的公路养护与管理职能中提到了收费公路的问题:“承担收费公路监督管理工作，起草公路有关规费政策，提出有关收费政策建议，并监督实施；”这也导致了诸多收费公路问题的产生。

职能配置方面，我国《公路法》中规定：国务院交通主管部门（交通运输部）主管全国公路工作（中央）；县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门（地方）确定[12][13][14][15]。权力设置从纵向来看，存在着分配问题。总的来看，在权限划分和制约层面，中央与地方政府之间的职权关系的界定太过笼统，由于中央政府享有分权主导权，地方能争多少，争什么权，很大程度上取决于中央愿意放多少权。因缺乏法律保障，交替收放权的，造成地方政府短期行为，阻碍中央政策在地方的执行。

另外，某些交通主管部门同时承担着政府管理和企业生产经营职能，而后者本该由企事业单位来承担；同时，企业也承担了某些政府职能。如某些省区在高速公路建设中，工程指挥部既拥有行政权力，又承担筹集资金的责任。某些收费经营权转让项目建成后，收费公路公司又承担着路政执法、养护管理等政府职能，既充当“裁判员”，又当“运动员”，并且规制机构与被其管理对象——企业之间关系密切，规制机构很难确保独立性，政策执行易产生不公平现象[4]。

另一方面，从横向上看，各级公路管理机构在行政隶属关系上，“条条管理”“条块结合”“块块管理”并存，更多的是条块结合制：即各级地方政府的职能部门既要向同级和上级两级政府职能部门负责。如运行得当，可使该制度充分发挥作用。但是，在实际中，要理顺系统间的复杂关系，使其相互配合、正常运转难度较大[16]。

我国收费公路管理主要由交通运输部门和公安部门分别管理，由于法律法规的滞后，各地管理模式五花八门，并未形成统一合理的模式，不同职能部门不能明确配置执行权力时:若有利而为，政策制定权和执行权将会成为各部门相互争夺的目标，结果可能是政出多门；若无利可图，则会推诿扯皮，监管缺位，缺乏执行力。

三、完善收费公路产业规制政策执行的具体建议

深化收费公路行政管理体制改革的总体目标，就是建立精简高效、事权清晰、分工合理、权责一致、运转协调、执行顺畅的收费公路行政体制。持续推进政府职能转变,将简政放权、放管结合、优化服务三者有机结合，实现收费公路管理机构设置和运行机制向科学化、规范化、法定化的根本转变，确保政府全面履行职能，依法行使收费公路行政权力。

（一）改革政策执行主体。

1.依法履行政府职能。

完善收费公路相关法律法规制度，严格规范相应规制机构、权限、职责等的制定，强化机构的独立性。保证权力运行体系能够决策科学、执行彻底、监督有力,建立完善公共政策智库，健全决策咨询制度。坚持依法行政，坚持法定职责必须为、法无授权不可为；增强政策执行的透明度、完善信息披露机制，加大力度推进决策公开等各项公开制度，各级收费公路规制组织依据清单，向社会全面及时公开规制依据等重要事项。

2.提高地方政府政策执行力。

增强政府执行力，基础在基层，工作重点在基层。地方政府之所以不合作，主要是因为某些政策与当地经济增长的矛盾，因此要重视矛盾，不能以狭隘的部门利益代替国家利益。一方面，中央政府要完善现行的政策和评价方法，综合评价经济结构、社会发展和环境质量，使地方政府不再过于重视短期利益[18]。一方面中央政府应对包括考核方式在内的政策进行改革，考核中重点考查环境质量、经济结构、社会发展等综合指标，使得地方政府不再局限于短期利益；并且，给予地方各级政府自由裁量权是必要的，通过“制约激励”机制设计，促使地方政府由“被迫行为”到“自愿行为”的转变，加强地方政府法治机构建设，强化法治队伍，改善基层基础设施和装备条件，增强地方政府干部执政为民的意识，提高依法办事能力。对收费公路行政执法人员严格要求，必须持证上岗，未经考试合格人员，不能执法。

（二）保障和维护目标群体利益。

1.加强收费公路规制政策宣传和舆论引导。

运用“两微一端”等多种传播媒介将收费公路政策目标、相应法律法规、相应经济学原理等向社会公众宣传，使被规制企业和消费者能充分认知。

2.引导并保障目标群体参与政策实践。

积极引入目标群体参与政策制定与实施，使其与执行主体平等协商、讨论和对话。首先确保目标群体参与前、参与中的信息公开，采取各种方式提供收费公路政策信息，不只是公开审批单位、管理单位、收费站点、收费期限等基础信息，还要定期公开管理信息,如通行费收支运营情况、收费公路监管政策的实施效果,绩效评估和企业受到的处罚、整改措施等。优化参与环境，拓展参与内容，创新参与方式。完善听证制度，拓宽听证范围，探索网络听证。

3.完善收费公路经营企业管理制度，一方面要加强监督机制，另一方面对企业的违法、违规行为严格处罚，加大对被规制企业违法、违规行为的处罚力度，提高被规制企业的违法成本，而且不仅要严格执法，更要善于管理，防止以罚代管，不仅要对违法行为依法查处，更要事前预防，实现惩防结合。

（三）建立健全收费公路政策执行体制。

有效的政策执行制度是收费公路产业健康发展的保证。按照十八届三中、四中全会的精神，深化收费公路管理体制改革的总体目标就是建立事权清晰、权责一致、精简高效、运转协调、分工合理、执行顺畅的收费公路行政体制。

1.借鉴国外经验，创建收费公路产业专门管理机构。

坚持、完善《收费公路管理条例》关于“依法设立专门的不以营利为目的的法人组织”的规定，许多国家的收费公路都设立一个专门的全国性管理机构[17]，负责规划、建设、运营和管理收费公路。像日本高速公路管理课设在国土交通省道路局，该课下设收费公路调整室，它的职责是制定高速公路规划、建设和资产管理；设计公路收费制度、收费标准和审查方案,制定民间融资的计划与调整,等等。我国可以借鉴日本的做法，为适应机构精简的需要，可将专门机构兼设在中央与省政府交通运输行政主管部门[18]。

2.优化权力配置机制。

在纵向上，一方面是要正确界定各级政府在收费公路管理上的职责，严格规范各级政府事权及相应法律制度,加强中央政府的宏观调控,适当情况下,可建立相应的执法体系,省级政府管理重点着眼于促进基本公共服务领域的责任均等化,在各级政府执法队伍中，大力减少市县两级的队伍种类，加强市县政府行政执法，使地方政府这一责任主体相对独立，使其能更多考虑整体和长远利益。加强各部门综合执法，强化统一领导和协调，提高执法水平和服务水平。

（3）监督和问责机制。

首先，设置独立的监管机构（相对于被监管对象和消费者是独立的，至少是在事权和财权上的独立），以保证其中立性和公正性。由国务院设立收费公路监督管理委员会，并在全国各地设立收费公路监管机构，行使收费公路的监管职能。

其次，完善地方政府内部层级监督和专门监督[19]。对收费公路财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资等权力集中的部门和岗位应当按照事权、岗位、等级分别授权，加强内部过程控制来防止权力滥用。制定政府权力清单，防止权力寻租。上级机关应当对下级机关实行常态化监察制度，定期检查政策执行情况，推进地方政府的治理法治化。完善审计监督制度，严格落实收支两条线和罚缴分离制度，杜绝与部门利益直接或间接挂钩的有偿性罚款。发挥行业协会在收费公路政策建设中的积极作用。实现行业协会与行政机关真正脱钩。建立健全其参与收费公路管理的制度化渠道，支持行业协会发挥行业自律和专业服务功能。

再者，完善纠错问责机制。将行政问责与政府绩效管理结合起来，健全问责方式和程序。贯彻执行本政策实施过程中的行政问责和责任追究。对重大决策贯彻执行终身责任机制和问责机制。监管企业可以通过法律渠道监督监管机构的决定，并且监管机构应及时回应企业的监管质疑,以促进问责机制的实施。

[1]方健.加快建设法治政府[N].经济日报,2014-11-25.

[2]中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[Z].人民日报，2014-10-29.

[3]丁煌,汪霞.地方政府政策执行力的动力机制及其模型构建——以协同学理论为视角[J].中国行政管理,2014，（03）.

[4]陈富良，吴佐文.中国产业规制政策执行研究——新政治经济学视角[J].管理现代化，2012，（06）.

[5]樊建强.收费公路治理中中央与地方政府的博弈模型及政策建议[J].求实，2012，（01）.

[6]周望军，王伟，等.改革收费公路“双轨制”的政策建议[J].综合运输，1999，（07）.

[7]种曼婷.对我国收费公路的思考与建议[J].宏观经济管理，2010，（01）.

[8]周定财.政策执行失灵视角下的政策执行力研究[J].理论与实践，2013，（05）.

[9]樊建强，李丽娟.收费公路产业规制改革的路径选择与实施[J].经济问题探索，2010，（04）.

[10]徐海成，洪成文，等.收费公路产业政府价格规制职能与边界[J].研究价格理论与实践，2012，（05）.

[11]审计署:首都机场高速等公路收费收入超成本数倍[N].中国经济网，2008-2-28.