制度-结构-能力：我国社区自治的三维建设框架

2017-03-07汤金金

湖北社会科学 2017年9期

关键词：居民主体社区

汤金金，孙荣

（同济大学经济与管理学院，上海 200092）

·社会建设研究

制度-结构-能力：我国社区自治的三维建设框架

汤金金，孙荣

（同济大学经济与管理学院，上海 200092）

社区自治是基层治理机制创新的重要组成部分，如何整合社会力量，激活社区自治力量是社区治理的关键问题。运用制度主义分析范式，结合案例分析方法梳理我国社区自治存在的问题，提出解决方案，并分析其潜在的逻辑。研究发现：深圳L区社区治理的实践案例为我国城市社区自治提供了一条有效路径，依法治理，明晰治理主体权责边界，营造社区自治制度环境；结构整合，重塑社区居委会职能、整合社区自治力量；赋权增能，丰富居民参与社区治理的途径，提高居民参与议事能力。研究认为：以“制度-结构-能力”（System-Structure-Capacity）为三维治理框架，通过宏观层面的法治制度设计、中观层面的治理结构整合，以及微观层面的参与者能力建设，保障社区自治的长期存续。这种路径的潜在逻辑在于进行社区自治需要处理好权威治理和有效治理的关系，以及作为治理责任主体的“条块”之间的关系，并在“国家主导的社会治理”逻辑下重塑政社关系，整合多元主体参与社区治理实践。

社区自治；制度；结构；能力

一、引言

社区自治是我国社区治理的目标和方向。随着我国社会治理重心的下移，社区成为社会治理的重要场域和关注焦点，如何整合社会力量，激活社区自治力量是社区治理的关键问题。我国的社区治理经历了计划经济体制下单位制的行政全能主义包办向市场经济体制下社会化的多元参与协商的转变，社区治理趋向多元化、社会化。但与此同时，我国正处于社会结构、经济结构的转型期，社会治理所面临的问题比较复杂；各项改革进入攻坚期和深水区，继续深化改革必然要涉及重大利益关系的调整，在这种背景下，我国的社区治理需要党和政府的领导与支持，进行顶层制度方面的设计。党的十八届三中全会明确指出要推进国家治理体系和治理能力现代化建设，并指出社会治理要坚持系统治理，发挥党委的领导作用，政府的主导作用，发动社会力量广泛参与，实现政府治理和社会自治的良性互动。但通过何种路径才能实现政府治理和居民自治的良性互动呢？以“制度-结构-能力”（System-Structure–Capacity）为分析框架，总结我国目前社区治理中存在的问题，梳理相关社区治理的研究观点，并以一个“内外兼修”进行社区治理的实践案例为对象，“解剖麻雀”，剖析国家治理背景下进行社区自治的条件和要素，或许能够破解目前基层治理现代化的困境。

二、社区自治的理论研究述评

治理的概念首先是在国外发展起来的。1989年世界银行在其报告中首次使用了“治理危机”一词，之后“治理”被广泛应用在公共管理等领域的研究中。虽然在公共管理话语和实践中，治理一词得到了广泛的应用，但并没有形成一个普遍认同的、明确的治理概念。[1](p7)Rhodes认为治理至少有六种用法：最小化政府、私营部门的治理、新公共管理、善治、社会神经系统、自组织网络。其中，Rhodes更青睐于治理的自组织网络应用，认为治理是自治组织的自我管理。[2](p115)与传统的国家管理不同，治理的主要特征是去中心化的权力分散，发挥市场和社会的作用，国家在其中起监督、管理的角色。[3]治理主体的多元化产生了治理的困境，如：治理职责的模糊性可能引发责任逃避或“替罪羊”现象的出现，使责任追查工作难以顺利进行；自组织网络的出现使得政府的角色和定位出现混乱等，[4](p17-18)容易导致治理失灵的出现。为了防止治理失灵，在实践中必须明确各个治理主体的职能、角色，尤其是政府作为公共事务协调者和公共责任承担者的关键角色。事实上，有效的治理必须建立在国家和市场的基础上。[5](p36)除了协调者角色，政府在治理体系中还担任着塑造制度环境的职责。奥斯特罗姆的自主治理理论提出了长期存续的公共池塘资源制度的八条设计原则，其中之一就是“对组织权最低限度的认可”，[6](p108)即外部政府要对自治组织规则的合法性给予认可，给予自治组织成员自行执行内部规则的空间。

自主治理除了需要有外部的制度合法性，更需要内部进行自组织治理的动力和能力。奥斯特罗姆运用博弈理论，通过对公共池塘资源自主治理的案例考察讨论了自主治理发生的动力机制等，认为影响博弈结果的因素主要有参与者的理性能力和掌握信息的对称情况等。传统的社区是“熟人社会”，居民相互之间比较了解，信任机制容易形成，因而较易形成自治组织。而城市社区是“陌生人社会”，居民之间的互动较少，彼此之间的信任程度较低，且信息不对称的情况较为严重，如果没有外力推动，难以形成自治组织。此外，奥斯特罗姆自主治理的案例中，自组织成员之间有明确的共同利益，而在我国社区治理中，社区的利益对于每个居民的意义不同，对其造成的参与社区治理的激励程度也不同。因此，进行社区自治必须重建社区信任机制，重构社区共同利益体系，进行利益整合，形成居民参与自治的动力机制；提高居民参与社区议事和决策的能力，构筑社区自治的人才和智力保障。

概括而言，当前西方关于治理理论讨论的焦点主要集中在两个方向上。一是政府与其他治理主体的互动，即治理网络不是完全独立自主的，而是由政府引导并推动的。在这方面形成了一种争论，即纯粹的自治是否真的存在并能成功运作？政府与治理网络的关系及其在治理中的角色等问题是需要深入考察的议题。二是集中在自主治理理论的研究上。以罗西瑙为代表的学者认为，治理就是构建自主治理网格，但是科层组织、市场和社会组成的网络如何交换资源（资金、信息、技术等），如何保证治理网格的自组织性质，如何保证各主体间相互依赖并维护相互间的信任，如何确定基于共同目标的互动方式等都成为治理理论研究的重要问题。[7](p121)

社区自治并不是独立存在的，而是需要具备一系列条件。唐有财等认为社区认同、骨干动员和组织赋权是实现社区参与式治理的三个重要环节，涉及社区居民的自主参与意愿、社区精英的激励式参与以及政府的赋权等方面的内容。[8](p73-78)政府主导的社区自治是我国基层治理的基本模式，卢学晖从国家自主性的视角探讨了中国城市社区自治，认为国家在社区自治中通过制度安排和公共政策帮助自治主体实现公共利益。[9](p74-82)叶敏以上海嘉定“老大人”社区自治创新案例为基础，阐述了国家的有效介入在输入外部权威、拓展自治网络、分摊集体行动的成本等方面对社区自治组织发展的促进作用。[10](p10-18)政府是国家的代理人，基层政府与社区自治组织的良性互动是实现社区自治的必要条件，[11](p45-48)通过政府管理机制创新能够实现政府管理与社区治理的协调发展。[12](p70-74)社区居民是社区自治的主体，社区精英是社区自治的重要能动力量，对社区自治的探讨离不开对社区精英的发掘和培育，[13](p94-99)但社区自治建设也不应忽视边缘主体的参与问题，可以通过拓宽参与途径等方式促进边缘主体的社区参与。[14](p98-104)在社区自治中可能会存在搭便车等现象，需要自治主体发挥能动性，以能力建设构筑社区问题解决机制，如杨宝等通过对某社区自主物业的个案研究发现，内生惩罚策略可以有效规制居民的搭便车行为。[15](p74-78)

总体而言，现有研究对社区自治的内外部因素给予了应有的重视，探讨了国家和政府在外部权威和组织赋权等方面对社区自治的助益，以及自治主体的整合对社区自治的重要性，但对社区自治的具体制度设计和能力建设等方面的讨论还不完善，还需要在实践经验的基础上进行进一步的研究。

三、当前我国社区自治的困境

改革开放以来，我国基本形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的城市社区治理格局，初步实现了政府管理和社区依法自治的有机结合和良性互动，但在社区治理社会化的背景下，我国的社区治理仍然存在问题和挑战，社区自治是社区治理的发展方向，目前我国的社区自治在制度环境、自治力量整合和参与动力等方面面临困境，主要表现在以下几个方面：

（一）社区治理法治化水平有待提升。

良法是善治的前提，法治是国家治理的基本方式，加强和创新社会治理，需要聚焦社区治理中的问题，将社区各项事务纳入法治轨道，提升社区治理法治化水平，实现社区治理的规范运行。二十世纪八十年代以来，我国城市社区治理法治化建设取得了很大成就，颁布了大量推动社区建设与治理的立法，如《城市居民委员会组织法》《城市街道办事处组织条例》等。但在社区治理实践中，还存在一些与法治化不符的现象和问题，如：作为社区自治主体的社区居委会“行政化”的问题较为普遍，在实践中，社区居委会承担了大量上级指派的与社区治理无关的行政性事务。近年来各地政府已着手进行“去行政化”改革，使通过正式手段进行行政摊派的现象相对减少，但通过非正式手段传递的“隐性”行政化却在某种程度上依然存在，是需要进一步关注的问题。

“行政化”的问题本质上是社区治理主体之间边界、权责界定不清晰导致的。除了“三驾马车”之外，各种居民自治组织、社会组织、企业等也是社区治理的主要主体。在开放式的社区治理系统中，各主体之间应形成制度化合作伙伴关系，同时，各主体间的行为边界及其相互之间的权责关系应得到明确的规定。但现行的法律和制度缺乏相应的规定，导致在治理实践中出现了“越位”“缺位”等现象。一些居民在自身权益受到损害，无法通过制度内渠道进行有效的申诉时，可能会转向制度外方式，如上访、“走关系”等方式进行维权，增加了社区治理的成本，也不利于培育社区共同体精神和形成社区归属感。一旦居民通过制度外方式得到有效回应，就容易使其形成制度外依赖，而与正式的制度内社区参与“绝缘”，造成其对于常规性社区事务的参与动力不足。

（二）社区自治力量整合度不够。

实践证明，以组织化方式参与社区治理的公民的效能感较高，同时参与的成本也会降低，但目前我国社区治理的居民参与形式主要以个体的分散参与[16](p208)为主，主要依靠居民自身的政治觉悟，而我国的公民意识普遍不高，导致社区治理中居民参与度并不高。普通居民在社区治理中的“缺位”易使社区治理成为逐利者和社区精英满足个人需求的场域，造成参与治理中的群体分化，不利于社区治理目标的实现。

在城市社区治理体系中，“三驾马车”是社区自治的重要力量，相关的利益矛盾与冲突基本集中在这些主体之间。[17](p23)治理主体之间因利益分化而造成的矛盾和冲突不可避免地导致社区治理效能的低下，助推“治理失灵”现象的出现。城市社区“治理失灵”主要表现在社区治理主体缺位、社区治理越位或滥用、社区治理成本太高等方面。[18](p91)解决社区治理失灵问题，关键是整合现有社区治理主体的资源和力量，达成合作治理协议，盘活社区社会资本，在承认主体差异的基础上发挥各自优势，调动社区治理主体的积极性及其参与社区治理的热情，形成高度聚合的社区治理组织结构体系。作为社区自治主体的社区居委会本应在整合社区治理力量方面发挥主要作用，但随着“去行政化”改革的进行，社区居委会面临空心化和被边缘化的危险，[19]无力担任社区资源整合者的角色，因此，有必要以重塑居委会职能为核心，整合社区治理力量。

（三）居民参与社区自治的动力和能力不足。

城市社区“陌生人社会”的特点使居民对社区缺乏归属感，加之公民意识发育不成熟，使其缺少参与社区治理的动力和能力，只在自身权益受到损害时才会为了维权而“被迫”参与。社区参与不足成为社区建设面临的瓶颈，也是社区建设动力不足的主要表现之一。目前，我国社区自治的参与主体主要是老年人，参与的内容常常是一些自娱自乐的文体活动，这种参与更多的是一种利己性、兴趣性的参与，缺乏公共层面的、权利性的参与，因而是一种浅层次的参与。[20](p149-155)社区治理中的居民参与更多的是一种社区精英主导下的动员型参与，[21](p115)呈现出“体制内”人员和社区积极分子的高度热情与社区普通居民的冷漠并存的状态，不利于社区自治力量的整合。

城市化的发展和市场经济的深入推进使人的行为趋于理性化。徐勇对城市和农村社区自治的比较研究发现，城市居民的经济利益主要与其工作单位联系紧密，与社区的联系并不紧密，因此，缺乏经济利益的刺激，城市居民对社区公共事务的参与缺乏足够的热情。[22](p37)除了经济利益，影响居民社区参与动力的最重要因素是自治的实际控制感以及社区社会资本等，[23](p60)因此，提升居民参与社区自治的动力需要完善社区自治的财政保障体系，构建完善的参与机制、参与规则等，提升居民参与自治的效能感，提升社区社会资本。

四、社区自治的SSC（System-Structure–Capacity）建设路径：L区社区治理改革案例

从理论上看，社区治理的目标在于最大限度地增进公共利益。[24](p69-73)社区善治的形成离不开完善的制度设计、成熟的自治结构、畅通的参与途径和较强的基层参与治理能力。以“制度-结构-能力”（System-Structure–Capacity）为总体设计思路，能够架构起我国城市社区自治的有效路径，深圳L区的社区治理改革在这方面做出了较好的探索。深圳“居站分设”的社区治理体制在推行十年后出现了诸如社区居委会功能弱化，社区工作站负担较重，社区治理各主体权责不清，服务效率较低等问题。为此，L区实施了有针对性的社区治理改革，通过“定职责、定岗位、定人员、定保障”四大步骤，[25]明晰各主体的权责分工，实现了“归位赋权”；进行治理主体的结构调整和整合，在深圳“结网工程”的带动下，实现社区治理减员增效；优化社区投入保障机制，提高社区工作人员工资待遇，增进其社区服务热情。通过这些举措，社区治理取得了较好的成效。

（一）制度建设：明晰治理主体权责边界，营造社区自治制度环境。

自实行社区制以来的很长一段时间，我国社区工作有两个主要特征：一是工作量大，二是人治特征明显，造成社区治理效率不高，法治化水平较低。城市化的深入推进使城市社区居民结构趋于复杂，社会的发展使居民的需求趋向多样化，我国原有的社区治理体系日益面临挑战。十八届四中全会公报指出，要“推进基层治理法治化，发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制”，社区治理法治化是其中的应有之义。

为此，L区政府制定了社区治理法治化改革的实施方案，明确了社区治理的法治化思路：第一，明确社区治理主体结构，社区工作站、社区居委会、社区服务中心、社区社会组织、业主委员会和物业服务机构、驻社区单位这“七股力量”成为社区治理的主体，同时突出党组织在社区治理中的作用，构建区域化党建体系。第二，实行工作清单制，依法确定社区治理各主体的职责权属，使权力归位、责任明晰。具体而言，L区通过对76部与社区治理相关的法律、法规等规章的整理，明确和细化了社区综合党组织、社区居委会等社区治理责任主体的主要工作职责，“行政的归行政，自治的归自治”。通过划分工作权属，取消、转移工作事项，为社区治理主体“瘦身减负”，同时提升行政管理效能。通过治理法治化建设，重构社区治理结构，引导各种社会力量参与社区治理，形成党政领导、社会共治、厉行法治的社区治理格局。

（二）结构整合：重塑社区自治结构，整合社区自治力量。

治理主体是社区自治工作的载体和行动者，社区自治需要在整合已有主体的基础上进行。L区在改革中确立了社区党组织、居委会、社区工作站、社区服务中心等社区治理的七个重要主体，并对各个治理主体的职责依法进行了清晰的界定。通过明晰治理主体之间的边界、权属关系，优化社区治理的结构体系，使各主体能最大化发挥自身优势，同时形成主体间的合力，发挥合作治理的效力。

社区居委会是社区自治的重要力量。在原有的社区治理体制中，由于职能定位不清晰，居委会存在过度行政化问题，无力进行社区服务等工作。在“去行政化”改革之后，居委会又面临着边缘化和“空心化”的困境，其法定的自治、协助、监督功能难以有效发挥。在进行社区治理法治化改革时，L区重新定位社区居委会的工作职责，同时提高社区居委会成员的生活补贴，激发其工作热情，最终将社区居委会打造成“发展基层民主的主要平台和载体”。为此，L区在社区治理改革中着重突出了社区居委会的民意吸纳、自治平台、社区服务和纠纷调解功能，推进居民自治的常态化。此外，社区服务中心的专业化、社会化运营成为社区居委会的工作重点。2014年，L区购买服务的岗位达到140个，建成社区服务中心62家，全都采用“4+2”模式（四名持证专业社工+两名辅助人员），由专业社工服务机构进行运营。社区服务中心的具体服务项目全都由社区居委会组织社区居民议事会进行筛选。通过治理主体的整合和治理结构的优化，L区最终建立以社区党组织为核心，以社区居委会为支撑，以社区工作站和社区服务中心为平台，以社区社会组织为补充，社区其他单位合作配合的现代社区治理结构。

（三）赋权增能：丰富社区自治形式，提高居民参与议事能力。

拓展社区参与途径，提升参与能力是进行社区自治的关键。社区居民议事会是社区的重要议事机构，也是居民参与自治的重要途径，其主要目标是搭建社区居民、社区社会组织参与社区建设的平台，提升社区居民自治能力，建立有效的社区事务民主协商机制。在社区治理改革中，L区制定了社区居民议事会规范化建设工作方案，通过“赋制”、“赋权”、“赋能”，建立可操作、可督查的居民议事会制度。

首先是“赋制”——建立居民议事会选举制度。L区的社区居民议事会由社区综合党组织议事员、社区居委会议事员、人大代表议事员、社区企事业单位议事员、社区居民议事员构成，包含了社区治理中的多元主体，同时确保普通社区居民议事员占到议事会席位的一半以上。按照规定，居民议事会的成员总数为15—17人，其中居民议事员6—9人。议事员的选举要经历确定候选人、选举、公示、公告等阶段。对于每个阶段，方案都提出了具体的操作细节，如选举环节，居民代表参与人数不得少于50人、投票要现场点票、唱票，并当场公布结果，投票过程要进行记录，并上传到社区网上接受公众监督。二是赋能——综合提升议事员议事能力。依据罗伯特议事规则修订形成了本土化的社区议事规则，具体内容包括：主持中立、起立发言、表明立场、不超时、不打断、不攻击、机会均等、服从裁判等。通过践行协商议事规则，形成民主、理性的自治氛围。并在实践中，定期开展治理能力培训，提升社区议事员的议政能力、执行能力、协调能力等。三是赋权——明确拥有公共事务决策权。具体来说，议事会的权利包括社区基金的分配、监督决策权；社区工作评议权；社区服务项目决定权等。社区居民议事会拥有对政府相关部门的考核权，L区也是当地首批乡镇（街道）和职能部门与村（居）委会双向考核工作试点。

经过两年多的实践，L区的社区治理改革取得了初步成效，社区自治、共治意识和能力均有显著提升。L区的社区治理法治化经验被评为“2014年度中国社区治理十大创新成果”，其“制度-结构-能力”的社区治理改革路径为我国城市社区自治积累了经验。

五、L区社区治理改革对我国社区自治发展的启示

（一）以法治化制度建设促进“条块”协调。

社区治理是国家治理体系的重要内容，目前我国的社区治理主要由各基层政府推动，在运作过程中具有潜在的国家权威主义色彩。在治理实践中，存在着“上有政策，下有对策”等现象，其内在逻辑就在于国家权威体制与基层有效治理之间的矛盾，[26](p67-85)国家随意性干预基层的治理活动，削弱了基层政府解决实际问题的能力，使我国的社会治理实践呈现出“国家主导的社会治理”[27](p9)的特征。虽然近年来国家逐步进行了放权改革，但深层的权威治理逻辑并没有改变，国家可以随时通过运动型纠偏机制对基层的治理活动进行督察，以维护国家的权威地位，这打乱了基层原有的治理计划，在官员晋升机制的刺激下，基层政府不得不采取迎合性策略，促使策略性治理机制的形成和碎片化治理形态的出现，增加了治理的组织成本和运作成本。

此外，以整体性治理和网格化治理为主要特征形成的“纵向到底，横向到边”的条块式社会治理策略在运行中面临着权责不对称、协调困难等矛盾和冲突，这既有组织结构设计的内生缺陷，[28](p100-106)也有各级政府间事权不清而导致的“缺位”、“越位”等体制机制原因。“块”间关系是治理法治化建设的一个重要方面，由于社会治理具有软性特征，各部门之间的职责权属并没有很清晰的界定，导致治理实践中经常会出现推诿扯皮或重复管理的现象，不利于提高治理资源的利用效率。为了厘清治理体系中各主体的职权，形成稳定的治理机制，需要进行治理的法治化改革和建设，以法治的权威保证治理体系和相关机制的稳定性、一贯性。

（二）以包容性治理重塑政社关系。

在中国情境中探讨社区治理或社区自治问题离不开对国家-社会关系的关照，我国传统的管控式社区管理方式是“强国家-弱社会”的产物，而将基层治理的权力赋予社区是解决“强国家-弱社会”问题的重要路径之一，但这绝不意味着国家权力单纯地从社会领域退出，必须保证作为正式权威的国家对社会的必要控制。在推动中国当下基层治理变迁过程中，在充分尊重社区治理自主性的条件下，要保持国家的必要介入以实现社区治理的制度化和结构化。[29](p97-98)但在实践中要注意国家介入的程度和具体治理领域，正如福山所指，国家的作用最好被看成是间接的，国家过多地介入社会内部则会削弱人们进行自组织和协作的能力，国家介入被认为会铲除社区中的非正式社会关系从而导致社区的衰败。[30](p44)因此，需要对国家和社会发挥作用的边界进行清晰的界定，既要保持国家在协调关系、承担责任、营造制度环境和提供资源支持方面的职能，又要发挥国家在培育公共精神，建设合作、信任的社区自治共同体方面的作用，通过国家和社会的嵌合式合作，实现国家和社会的有效互动和相互增权。

社区自治是社区治理发展的目标和导向，社区自治的实现伴随着基层民主的发展和主体治理能力的提升。特别地，我国的基层民主发展状况以及社会转型的客观现实使我国的社区自治发展过程必然伴随着国家力量的介入和指导。在治理过程中，国家和社会如何互动？通过何种路径促进社区自治的发展？L区社区治理法治化的实践在这方面做出了回答。国家通过顶层的制度设计为社区自治营造制度环境和空间，通过各种嵌合机制整合各治理主体，优化治理结构，形成自治合力，并以规范化的自组织运行规则和常态化的自组织能力提升机制促进社区自治的发展。即构建起以国家力量为中心、社会力量自主治理的“嵌合式治理”机制，通过国家力量的嵌入保持治理的权威性，为社会力量的参与创造良好的制度环境并提供治理资源；不断激发社会组织自主治理的内生动力，弥补国家治理的不足，增强城市基层治理的灵活性和活力。[30](p44)国家社会力量的有效互动需要进行内部和外部的制度建设和发展要素建设，作为可持续发展的保障。以“制度-结构-能力”为分析和建构框架，能系统地分析我国社区自治的要素条件，即制度条件、主体条件和能力条件等，为我国社区自治的进一步发展厘清思路，指出努力的方向。

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