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完善我国退休年龄制度的思考

2017-03-07孔丽霞

理论月刊 2017年12期
关键词:退休年龄缺口养老金

□孔丽霞

(北方民族大学 法学院,宁夏 银川 750021)

完善我国退休年龄制度的思考

□孔丽霞

(北方民族大学 法学院,宁夏 银川 750021)

随着社会经济的发展,我国形成于20世纪50年代的退休年龄制度弊端丛生,饱受争议。无论是基于人口平均预期寿命增加的现状,还是我国目前已经进入人口老龄化事实,延迟退休年龄已是大势所趋。但是,延迟退休年龄背后涉及的社会经济问题非常复杂,更因为可能会加剧就业压力等而受到普通劳动者的反对。应将延迟退休年龄纳入法治化的轨道,充分考虑到地区人均预期寿命差异和初始工作年龄差异、劳动力供求变化及其对就业的影响等因素,构建差异化、渐进式的延迟退休年龄制度。

退休年龄;延迟退休;老龄化;平均预期寿命;法治化

1 问题的提出

根据《辞海》的解释,退休是“职工、干部达到规定年龄或因公致残而退出工作岗位休养。”[1]《中华人民共和国宪法》第四十四条规定:“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”虽然我国法学界对退休有不同的界定,也一直在争议退休究竟是权利还是义务①参见:郑尚元.企业员工退休金请求权及权利再造[J].清华法学,2009(6);李海明.论退休自愿及其限制[J].中国法学,2013(4);夏正林.论退休权的宪法保障[J].法学,2006(12);谢增毅.退休年龄与劳动法的适用[J].比较法研究,2013(3);林嘉.退休年龄的法理分析及制度安排[J].中国法学,2015(6)。,但毋庸置疑,退休制度是养老保险制度的重要组成部分,其运行、完善与否不仅与劳动者和企业的利益密切相关,关系着养老保险制度能否顺利实施,而且关涉到国家宏观经济和社会的安定和谐。退休制度主要包括退休年龄、退休金的给付与退休权及其法律救济等内容。其中,退休年龄的确定关涉到劳动者劳动权和社会保障权的实现,是退休制度的重要组成部分,对退休制度的其他内容有着重大影响。我国关于退休年龄的规定最早见于1951年颁布的 《劳动保险条例》,其后,虽经过多次调整,但关于退休年龄的基础性规定仍为男60周岁、女干部55周岁、女工人50周岁。随着经济社会的发展,尤其是我国人口平均寿命比20世纪50年代初期提高了20几岁,已经进入了人口老龄化,且老龄化的程度在持续加深,形成于50年代的退休年龄饱受热议。2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”,这一顶层设计为延迟退休年龄政策的制定奠定了坚实的基础,也为调整退休年龄指出了方向。紧随其后,人社部便着手制订延迟退休年龄的方案①。而早在2013年11月12日之前,上海市人力资源和社会保障局出台的《关于本市企业各类人才柔性延迟办理申领基本养老金手续的试行意见》(沪人社养发[2010]47号)已经制订了柔性退休制度,学术界也已经有关于延迟退休年龄的研究,2014年之后,关于延迟退休年龄的学术研究更是欣欣向荣,方案屡屡在网上曝光,真假难辨。有关的机构也作了广泛的民意调查,但反对声一片,绝大多数反对延迟退休年龄①“中国青年报社会调查中心通过搜狐新闻客户端,对25 311人进行的一项题为“你对延迟退休持什么态度”的调查显示,94.5%的受访者明确表示反对延迟退休,仅3.2%的受访者表示支持,2.3%的受访者表示中立或未表明态度”(见向楠.万人民调:94.5%受访者反对延迟退休[N].中国青年报,2013-8-29(07)。2016年中国青年报社会调查中心联合搜狐民调所作的一项问卷调查显示,91.1%的受访者不愿意延迟退休(见周易.76.8%的受访者赞成弹性退休[N].中国青年报,2016-3-4(07))。。

“现在法定退休年龄是在中华人民共和国成立初期制定的,随着人口预期寿命的增长,目前我国老龄化趋势严重,60岁以上老人占比超过16%。所以无论是从开发人力资源,还是保持养老、医疗基金的持续健康运行,都需要对法定退休年龄进行调整,这也是世界各国通行的做法。”[2]但是,关于渐进式延迟退休年龄的问题,社会上认识并不统一,分歧很大。延迟退休年龄背后涉及的社会经济问题非常复杂,牵扯到广大职工的切身利益,牵扯到年轻人的就业问题,牵扯到弥补或者缓解养老金缺口问题等等,不能为解决其一而伤及其他,更不能为了解决养老金缺口问题而伤及年轻人的就业,损害社会公平。在严重分歧情况下,如何统一思想,体现社会公平正义,兼顾平衡各方的利益和诉求,力争取得改革最大的公约数,并为今后的改革发展留下空间,仍是需要深入研究的问题。

2 我国关于退休年龄的规定及存在的问题

2.1 我国退休年龄的规定

我国关于退休年龄的规定最早见于1951年颁布的《劳动保险条例》。1951年2月26日,政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》(政务院1951年2月26日政秘字134号命令),并于1953年、1956年两次修订(政务院1953年1月2日(53)政财申字11号命令),全面确立了适用于各类企业工人的正常退休年龄并一直沿用至今,即男60周岁,女50周岁。关于机关、事业单位干部的退休年龄,最早规定于国务院1955年12月29日颁布、1956年1月1日执行的 《国家机关工作人员退休处理暂行办法》。根据该暂行办法第二条的规定:工作人员具有下列条件之一的,可以退休。(一)男子年满六十岁,女子年满五十五岁,工作年限已满五年,加上参加工作以前主要依靠工资生活的劳动年限,男子共满二十五年、女子共满二十年的;(二)男子年满六十岁,女子年满五十五岁,工作年限已满十五年的;(三)工作年限已满十年,因劳致疾丧失工作能力的;(四)因公残废丧失工作能力的。

之后,经过多次调整,包括国务院国发[1978]104号的 《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》,以及《关于高级专家离休退休若干问题的暂行规定》(国发[1983]141号)、《关于延长部分骨干教师、医生、科技人员退休年龄的通知》(国发[1983]142 号)、《中央组织部、劳动人事部关于女干部离休退休年龄问题的通知》(劳人老[1987]2 号)、人事部《关于高级专家退(离)休有关问题的通知》(人退发[1990]5 号)、中央组织部、人事部《关于县(处)级女干部退(离)休年龄问题的通知》(组通字[1992]22号)、中组部和人社部联合发布的《关于机关事业单位处级女干部和具有高级职称的女性专业技术人员退休年龄问题的通知》(组通字〔2015〕14号)等,现行的退休年龄为:

2.1.1 正常退休。公务员(含参照公务员法管理的机关〈单位〉工作人员):男年满60周岁;女年满55周岁(正、副县处级及相应职务层次的女干部年满60周岁,如本人申请,经组织同意,可以在年满55周岁时自愿退休)。

事业单位工作人员:男年满60周岁;女干部年满55周岁(担任党务、行政管理工作的相当于正、副处级的女干部和具有高级职称的女性专业技术人员年满60周岁退休,如本人申请,经组织同意,可以在年满55周岁时自愿退休);女工人年满50周岁(受聘在管理岗位或专业技术岗位满10年并在所聘岗位退休的,可按所聘岗位规定的退休年龄退休,如本人申请,经组织同意,也可按原规定的年龄退休)。

2.1.2 提前退休。公务员(含参照公务员法管理的机关〈单位〉工作人员):工作年限满30年;距国家规定的退休年龄不足5年且工作年限满20年;完全丧失劳动能力。

事业单位工作人员:男年满50周岁、女年满45周岁,完全丧失劳动能力;因公(工)致残完全丧失劳动能力;男年满55周岁、女年满45周岁,从事特别繁重体力劳动或其他有害身体健康工作达到国家规定的年限。

2.2 现行退休年龄规定存在的问题

2.2.1 法定退休年龄偏低。我国现行退休制度中的法定退休年龄是依据新中国成立初期社会发展水平和人均寿命规定的,当时的人均寿命在50岁左右。2015年 《世界卫生统计报告》显示我国平均预期寿命74.8岁,其中男性74岁,女性77岁,与新中国成立初期仅50岁的平均预期寿命,增长了24.8岁。而我国的退休年龄一直未进行较大调整,目前平均实际退休年龄仅为54岁。目前世界男女性的平均退休年龄分别为61.08岁和59.48岁,而我国目前退休年龄的规定低于世界平均水平,尤其是女性职工的退休年龄远低于世界平均水平。人均寿命长短是制定退休年龄政策的重要因素,60年来我国人口预期寿命增长了近30岁,用20世纪50年代确定的退休年龄作为现在的退休年龄,显然不符合我国当前经济发展和社会进步的特点。

2.2.2 男女退休年龄差距过大。由于男性和女性生理机能和结构的差异,退休年龄存在一些差异是正常的现象,世界上也有不少的国家采取男女不同的退休年龄。我国对男女采取不同的退休年龄规定,其初衷也是对女性的照顾,是保障妇女权益的象征。但是,据有关资料统计,全球采取男女不同退休年龄的国家和地区中,男女平均退休年龄差为4.41年,而我国男性与女性工人的退休年龄差为10年,男性和不具有正、副县处级及相应职务层次的女干部,不具有高级职称的女性专业技术人员的退休年龄差为5年。很显然,我国男女退休年龄差要比世界平均值高。

本来是根据女性的生理特点,为了照顾女性而制定的男女不同退休年龄政策,不仅引发了河南省平顶山市女干部周香华以“单位让其55周岁退休属性别歧视、违反《宪法》规定为由,要求男女同龄退休”的劳动争议仲裁和诉讼,也由于违反《中华人民共和国宪法》第三十三条第二款 “中华人民共和国公民在法律面前一律平等”以及第四十八条第一款“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利”的规定,也因而引发北京大学法学院妇女法律研究与服务中心向全国人大常委会提起违宪审查建议,值得立法部门反思①参见:杜承铭,戴激涛.论工作权的宪法保障:从男女退休不同龄规定被提请违宪审查说起[J].广东社会科学,2009(3):176.。

除了男女性别不同在退休年龄上有较大差距外,女性因职业身份的不同也有较大的差别。同样是女性,但女工人和女性公务员或女性专业技术人员也存在着5-10年的差别。

2.2.3 退休制度缺乏弹性。劳动者包括工人、农民、脑力劳动者、个体劳动者、从事流通和服务的人员等不同群体,每个群体的情况各具特点,差异很大。同时,就平均预期寿命而言,我国不同地区差异也很大。但是,我国的退休年龄,除特种行业规定可以提前退休外,其他的,不分受教育程度、行业、职业的区别,规定了全国统一的退休年龄,且退休年龄是法定刚性的,达到法定年龄的人必须退休。这种缺乏弹性的退休年龄制度,不仅不能很好反映个体差异,而且也缺乏人性化。

2.2.4 退休制度法治化程度低。退休制度是依法建立起来的,发展到今天,它已成为当代各国法律体系的重要组成部分。综观世界各国退休制度的建立和发展,无一例不是立法先行。而我国关于退休年龄的规定,主要是国务院条例、规范性文件、部门规章和地方规定,层级不高,规范性不够。同时,这些条例、规章等大都缺乏法律责任条款,因而无法确保退休制度的有效实施,也无法有效控制违法现象的产生和严厉制裁违法行为。

3 延迟退休年龄的利弊分析

针对上述我国退休年龄存在的问题,正确的选择应该是延长退休年龄。但是,这一制度建议一经提出,即引发了社会各界的广泛讨论,形成了反对和支持两种截然不同的观点,而且反对的观点占绝大多数。

3.1 延迟退休年龄的有利之处

3.1.1 延迟退休年龄是适应人口预期寿命增长的需要。如上分析,我国现行的退休年龄政策是在20世纪50年代制定的,当时人口的平均寿命是50岁左右。几十年来,中国的人口预期寿命显著增加。预期寿命的提高为延迟退休年龄提供了生理基础,在20世纪50年代,人到70已是古来稀,由于人口平均寿命的增加,而现在60岁仍是相对年轻的人。50—60岁,尤其是女性,家庭稳定了,也没有孩子需要照顾,正是干事业的好时段,但由于“一刀切”的退休政策而不得不退休。“许多专业技术岗位,50—60岁也正是经验丰富、技艺纯熟的阶段,这种高端人力资源替代弹性比较低,如果这部分人过早退休,是对人力资本的巨大浪费”。“如今人们受教育的年限越来越长,人力资本参与工作的时间呈现下降趋势,如果还按照现行的退休年龄,则学历越高,可工作的年限越短,这显然是不合理的”[3]。实践中,退休后拿着养老金的同时,有的被返聘,有的到处打工,即退而不休,退休人员的再就业已经成为普遍现象。“第五次人口普查数据显示城镇居民再就业率高达33%”[4]。虽然退休人员再就业的原因不尽相同①据笔者调查分析,老年人退休后再就业,有的是因为不愿在家里蜗居而打工,希望通过不太繁重的工作找到生活的更多意义;有的是为延续自己的专业;有的是为了改善家庭经济条件,补贴甚至供养经济条件不好的子女;有的是为了减少对儿女的依赖,直接增加自己生活中的可支配资金。,但是,“大规模的退休后再就业,一方面违反了发放养老金的初衷,使得退休金变成了工作中的额外福利,造成社会效益受损;另一方面由于退休后再就业的人员与单位签订的不是劳动合同,两者不属于劳动关系,易引发法律纠纷”[5]。由于2007年我国《劳动合同法》第四十四条将“劳动者开始依法享受基本养老保险待遇的”作为劳动合同终止的条件,2008年国务院颁发 《劳动合同法实施条例》规定“劳动者达到法定退休年龄的,劳动合同终止”,且现行法律规定认定工伤需要以劳动关系存在为前提,对于已经超过法定退休年龄的劳动者再就业在劳动过程中造成的职业伤害则不能认定为工伤。这些已经达到法定退休年龄而被返聘、打工的劳动者在工作过程中受到职业伤害,本应得到工伤保险的人文关怀,却因年龄而不能认定为工伤,这对劳动者本人极其不利。

3.1.2 延迟退休年龄是应对人口老龄化的选择。国家统计局2017年2月28日发布的数据显示,“2016年年末,全国总人口138 271万人。其中,60周岁及以上人口数为23 086万人,占总人口比重16.7%,65周岁及以上人口数为 15 003 万人,占比 10.8%”[6]。“在国际上,一般认为如果一个国家的人口中,有10%的人口年龄超过60岁,或有7%的人口年龄在65岁之上,则认为这个国家已经进入了人口老龄化阶段。”[7]人口多、底子薄、人均资源相对不足,是我国的基本国情。40多年来,为了控制人口数量,我们付出了艰辛的努力,目前人口增长过快趋势已得到根本扭转。但是,人口老龄化的到来,也给劳动力的供给带来了极大的压力。“绿皮书预测,我国老年人口规模和占比持续增长,其中60岁及以上人口将从2015年的2.22亿左右一直增长至2050年的4.92亿,占总人口的比例也从16.16%升高至37.88%;65岁及以上老年人口则从2015年的1.45亿增长至2050年的3.75亿,占总人口的比例从10.52%增长至28.81%。劳动力人口持续下降也成为我国面临的现实人口问题,预计到2035年,我国劳动力人口将从现有的9.25亿降至8亿以下。”[8]虽然 “当前和今后一段时期发展的总趋势仍然是劳动力供大于求,……但是我们也看到另外一个非常重要的信号,2012年我国的劳动力资源总量首次出现了绝对下降的情况,比前年劳动力的供给减少了345万,这一重要信号预示着劳动力无限供给的时代已经要结束了”[9]。2021 年之后,随着 1982 年后的 0—14 岁人口大幅减少及二十世纪六七十年代第三次人口高峰出生劳动力的陆续退出,劳动力供给将急剧下降。“随着劳动力供应数量降低,劳动力成本会上升,削弱了制造业产品的成本优势,将使很多出口企业利润下降,影响企业对科研、技术进步的投资,抑制了企业竞争力的提高。”[10]从这个角度讲,延迟退休不仅是开发人力资源特别是老年人力资源的重要途径,也能更加充分有效地利用劳动力资源,在一定程度上能够缓解人口老龄化对劳动力短缺的问题。

同时,“据国家应对人口老龄化战略研究预测,今后20年,我国60岁以上老年人口将以年均近1000万的速度快速增加,预计2025年突破3亿,比重达21%;2033年突破4亿,比重达27.7%;2053年达到峰值4.87亿,比重达35%。这一史无前例的快速老龄化进程,同时伴随着家庭小型化、少子化、空巢化、大规模人口城镇化、长寿不健康等世界少有的人口现象,使未来我国失能、高龄、空巢、无子女老年人等重点养老服务对象大幅增加”[11]。“到2050年老年人口将超过4亿,老龄化水平将达30%以上,每3人中就有一位老人。”[12]由此,“中国已经成为世界上老年人口最多的国家,也是人口老龄化发展速度最快的国家之一”[13]。如果按照这个速度发展下去,未来社会老年抚养比将大大提升②老年抚养比是用老年人口数量除以劳动人口数量所得的数字,用来说明毎一名劳动年龄人口要负担的老年人数量。。“2010年老年抚养比为19%,这说明一位老人的抚养大约需要五名劳动年龄人口来承担。而根据最新的预测,2020年约3名劳动年龄人口负担一位老人,2030年约2.5名劳动年龄人口负担一位老人。”[14]面对我国人口平均预期寿命的不断延长,如果继续沿用新中国成立之初较低的退休年龄,政府用于老龄人口的支出将大幅增加,不仅会加重财政、社会的养老负担,影响发展经济的能力,也影响着养老保险制度的可持续发展,甚至会有未来国家可能无法负担好退休人员的基本生活的风险。延迟退休年龄,客观上可延缓老人抚养比的増长速度,有助于缓解老龄化给我们带来的社会抚养的压力。

3.1.3 延迟退休年龄能在一定程度上化解我国的养老金缺口。关于我国养老金是否存在缺口,尽管有关社会机构和人力资源部门的研究结果不一致①“中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文今(2011)年7月披露研究结果,目前我国养老金缺口大约为1.3万亿元人民币。另据2005年世界银行测算的中国养老金缺口的报告,以目前的人口与养老模式推测,2001年到2075年,中国养老金缺口达9.15万亿元,这还未考虑货币购买力贬值因素”(见叶檀.养老金是未来全球最大债务黑洞[N].京华时报,2011-8-17(04);“公开数据显示,截至2010年底,养老金个人账户本应有资产19 596亿元人民币,实际上却只有2039亿元,缺口达1.76万亿元。同时,随着我国老龄化程度的加剧,受益人增速将明显快于缴纳人,这也将加重养老金制度的负担。根据最新发布的《化解国家资产负债中长期风险》预测,到2013年,中国养老金的缺口将达到18.3万亿元”(见潘晟.养老金缺口靠延迟退休解决不了[N].上海金融报,2012-6-15(B02)。“据社科院公布的数据显示,截止2011年年底,我国城镇职工基本养老保险个人账户有超两万亿的‘空账’”(见连玉明,武建忠.中国民情报告[M].当代中国出版社,2017:88)。而人力资源和社会保障部部长尹蔚民在出席十二届全国人大四次会议第二次全体会议前接受《证券日报》记者采访时表示:“从全国目前的情况看,养老保险基金的运行是平稳的,不存在缺口。去(2015)年,养老保险基金的总收入2.7万亿元,总支出2.3万亿元,当期结余3000多亿元,累计结余3.4万亿元。因此,从全国的情况来看,养老保险基金不存在缺口,支付能力能够达到17个月”(见李超.人社部:养老保险基金不存在缺口 渐进式延迟退休年龄方案将于年内推出[N].中国证券报,2016-3-1(A02))。通过研究,关于养老金缺口,官方、学者、机构之所以存在如此之大的差距,是因为计算口径不同:人社部从养老保险基金当期收入与支出平衡,考虑财政补贴因素,认为我国不存在养老金缺口;而学者从我国养老保险制度本身缺陷考虑,养老保险“统账结合”产生的个人账户“空账”加上制度转轨成本以及人口老龄化导致的养老金支出的加速增长,认为我国存在养老金缺口,世界银行则从对“老人”欠债的角度测算我国养老金缺口。,但延迟退休年龄也并不完全是为了弥补养老金缺口,更重要的是均衡代际之间的养老负担转移②所谓代际负担,就是下一代人通过社会保险机制抚养上一代人的缴费负担。养老保险的基本原理就是社会全体在职者供养社会全体退休者的过程。如果延长退休年龄,就可以减轻全体社会在职者的缴费负担。。然而,进入老龄化社会,缴费的年轻人越来越少,领钱的老年人越来越多,这必然会导致我国在养老保险上的财政支出负担越来越重,养老保险的收支也存在有缺口的风险。而退休年龄每延长一年,多收缴养老金40个亿,少发放160个亿。一正一负,养老保险基金增加200个亿,这是不争的事实,客观上能在一定程度上提高基金偿付能力。当然,“在其他条件不变的情况下,随着退休年龄的提高,统筹基金出现缺口的时间不断推迟。当男女退休年龄均为60岁,基金出现缺口的时间是2033年,比目前退休年龄下出现缺口的时间推迟了10年;当男女退休年龄均为65岁时,基金将于2057年出现收不抵支,比60岁退休时缺口时间延迟了24年。当男女退休年龄同时提高到70岁时,养老基金不存在支付压力。可见延长退休年龄是提高基金偿付能力的可行之路。”[15]

3.2 延迟退休年龄的弊端

延迟退年龄休伤害了大多数人的利益。从有关机构、媒体所作的民意调查结果看,反对延迟退休者基本都是普通劳动者,而他们恰恰是构成我们这个社会的大多数。这些普通的劳动者,辛辛苦苦工作了大半辈子,好不容易“熬得”退休年龄,期望通过退休、领取养老金安度晚年,但政府一声令下延迟退休,他们不得不为了领取养老金而继续工作,这不仅让这些普通的劳动者难以接受,而且也将损害政府公信力。更为重要的是,延迟退休会加剧年轻人的就业压力。

虽然从长远的角度看,随着人口老龄化的不断加速,未来可能会出现劳动力短缺③“如果和国际接轨,劳动年龄人口算到64岁,则我们正处在劳动力比较充裕的时期,到2030年我们国家还有约9亿的劳动年龄人口,到2050年仍然还有8亿的劳动年龄人口,就是说再过三四十年我们国家的劳动力仍然是比较充裕的”(参见周浩,刘平.中国人口老龄化对劳动力供给和劳动生产率的影响研究[J].人口学刊,2016(3):106。。尽管有关的专家、机构的研究结果表明,老年和青年在就业上不存在替代性,相反,存在一定的互补性④参见:郑东亮.延迟退休对青年就业影响小[N].人民日报,2016-8-10(005);苏春红,张钰,李松.延迟退休年龄对中国失业率的影响:理论与验证[J].山东大学学报(哲学社会科学版),2015(1):11-22;郑杰洁.延迟退休对青年就业影响有限[N].中国组织人事报,2016-7-25(002);杨馥,郑丽.延迟退休、家庭代际转移与青年就业[J].西安财经学院学报,2017(2):111;郭晋晖.专家称延迟退休不抢年轻人就业饭碗.[N].第一财经日报2014-2-7(A03)。。更有学者在利用27个OECD的面板数据,实证考察了退休年龄与青年失业率之间的定量关系后指出:“延迟退休可以增加劳动力供给,提高社会生产率,降低工薪税率,从而降低劳动力成本,有利于提供更多就业岗位。”[16]但不容回避的是,当前和今后一段时期发展的总趋势仍然是劳动力供大于求。虽然从2012年开始,我国劳动人口达到峰值开始下降,但劳动力总量仍高位运行。“人社部预测,‘十三五’期间,每年需要在城镇安排就业的人数将维持在2500万人,其中约1000万人是登记失业人员;其余1500万人中,高校毕业生700多万;中职以及初高中毕业后不再升学的700多万;其余是军队转业人员等。人力资源和社会保障部副部长胡晓义表示,每年离退休人员在600万至700万人。‘断崖’式的大幅度延迟退休年龄政策必然使得600万至700万适龄就业人员面临失业。根据人社部2011和2012年的数据,中国新增就业人口分别为1221万人和1266万人。‘断崖’式的延迟退休每年将吃掉至少五成的新增就业岗位。”因此,延迟退休对就业的短期冲击肯定是绕不过去的。一旦延迟退休,大学毕业生群体将受到冲击。而这部分人群的就业向来是政府最为关注的,这也成为制定延迟退休政策必须考虑的因素。“因为大龄劳动力会因为就业、收入的不稳定同时还要缴纳养老保险费而心生怨恨,青年劳动力则会因为就业机会缺乏同时体面的工作更难觅而满腹愤懑。显而易见,这会超出经济社会的范畴,形成政治问题,造成社会的不稳定乃至动荡,其实这是绝大多数中国人不愿意看到的结果。”[17]

3.3 构建渐进式延迟退休年龄制度的思考

自2013年的十八届三中全会 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”至今已近四年,社会各界关于延迟退休的讨论一直不断,争论的内容也从一开始的延迟退休的必要性、合理性、合法性转向了延退政策的可操作性及如何在具体政策上体现其公平性,以及延退的步骤、时机、措施等具体操作层面、何时延退,怎样延退的问题。笔者认为,虽然目前我国仍存在一定的就业压力,也尽管延迟退休不能成为化解养老金缺口的理由,但是,无论是基于人口平均预期寿命增加的现状,还是我国目前已经进入人口老龄化事实,延迟退休年龄已是大势所趋。

关于延迟退休的方案,流传的版本很多,较具代表性的有以下几种:一种是男女65岁同龄退休。2013年8月12日,以杨燕绥为代表的清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心在《清华方案:中国养老金顶层设计》中提出:“根据精算原理,在平均寿命75岁的条件下,领取养老金的年龄应为60岁,约在2030年中国人均寿命可能达到80岁,领取养老金的年龄将为65岁。……具体计划和实施步骤如下:第一,从2015年开始,1965年出生的女性职工和居民应当推迟1年领取养老金,1966年出生的推迟2年,以此类推,到2030年实现女性65岁领取养老金。第二,从2020年开始,1960年出生的男性职工和居民推迟6个月领取养老金,以此类推,到2030年实现男性职工和居民65岁领取养老金。艰苦岗位的男女职工可以提前10年领取养老金。总之,从2015年开始,到2030年之前完成这项工作。”[18]但这一方案一经提出即遭到有关学者的反对①参见唐钧.“延迟退休”:“清华方案”有硬伤[J].中国经济周刊.2013(8):19。 商灏.清华方案”引发热议;李实:简单延长退休年龄不可取[N].华夏时报 2013-9-9(034)。 唐钧.再议“清华方案”:经济理性过甚 人文关怀欠缺[J].中国经济周刊,2013(8):26等。。另一种是男女差异退休年龄分歧。袁磊模拟72种假设下三种延迟退休方案对缓解养老金缺口的效果,指出男女退休年龄从2016年开始,每3年迟延1年至男性65岁退休,女性60岁退休的方案最优②参见袁磊.延迟退休能解决养老保险资金缺口问题吗?——72种假设下三种延迟方案的模拟[J].人口与经济,2014(4):82-93。。杨忠庆、秦森以河南省为例,从制度运行、基金收支、劳动力变化等角度对延迟退休的三种改革路径进行精确测算,提出从2015年开始,用20年时间使我国男性退休年龄提升至65岁,女性退休年龄提升至60岁的方案最优③参见杨忠庆,秦森. 关于延迟退休年龄的方案比较[J].中国社会保障,2013.(1):43-45.。西南财经大学的 “应用生命表技术分析了2005和2010年我国劳动力预期寿命、健康预期寿命、工作寿命和健康工作寿命的变动情况,得出如下结论:……我国当前可适当延迟退休年龄,女性延迟退休的空间比男性大,但男女65岁同龄退休的时机还未成熟。我国男性可健康工作至62岁,女性可健康工作至58岁。因此建议,我国延迟退休的目标年龄应以男性62岁退休、女性58岁退休为上限。”[19]

上述方案,孰优孰劣,由于专业关系,笔者不敢妄加评论,但是,延迟退休年龄牵扯到广大职工的切身利益,牵扯到年轻人的就业问题,牵扯到弥补或者缓解养老金缺口问题等等。其政策的出台既要考虑到政府的承受能力,同时要考虑到社会的承受程度,更要考虑到利益相关群体自身的利益,这样才会使政策获得较高的支持度,并得以顺利实施。笔者建议,国家在制订延迟退休政策时应充分考虑以下方面的因素:

第一,填补养老金缺口不能成为延迟退休年龄的理由。延迟退休、延迟领取养老金的政策,从表面上看确实是解决养老金缺口问题的一种措施,但在现行制度下,“延迟退休实际上是要求大多数企业职工在作出更多贡献的同时,却只能享受到更少的福利,这显然并不公平。而正因为不公平,推行延迟退休很可能使得更多的参保人在累计缴纳满15年后不愿继续缴纳,进而导致征缴率进一步降低”[20]。而且,“总量不够、个人帐户空转和收益率低下,是我国养老金的三大顽疾,推迟退休年龄可以暂时解决燃眉之急,但不是治本之术”[21]。因此,通过延迟退休年龄解决养老金缺口不但有违民意,有损人民的幸福,而且,即使真如有关机构的研究结果我国养老金存在缺口的话,每延迟退休年龄一年虽然一正一负能弥补基金缺口200亿元 (其中增收40亿元,减支160亿元),但是,靠延迟退休的200亿来解决几万亿元的巨额空账难题属于杯水车薪,并不是解决问题的最有效措施,而且还牺牲了绝大多数人的利益。客观地讲,普通人群之所以对延迟退休年龄抵触情绪大,与“延迟退休能缓解养老金缺口”“延迟退休是和国际接轨”等提法有很大的关系。

第二,遵循差异化和小步渐进的原则。“作为一项战略选择,延迟退休不是立即要采取的政策,也不是在短期内大步迈进的政策,不是单一因素可以决定推进的政策,也不会是完全不顾不同类型劳动者差异性的政策,而是一个需要长期渐进的过程。”[22]因此,延迟退休年龄不能一蹴而就,而是要遵循差异化和小步渐进的原则。

差异化是指在设计、实施延迟退休年龄制度过程中不能一刀切,应该针对不同的群体有不同的方法。劳动者包括工人、农民、脑力劳动者、个体劳动者、从事流通和服务的人员等不同群体,每个群体的的情况各具特点,差异很大。如果一刀切,不分职业实行统一退休年龄,必然会引起那些工作时间长、劳动力强度大、工作环境不好的群体的不满。而且,我国人口平均预期寿命在不同省份差距较大。“根据最新数据,上海人均预期寿命最高,为80.26岁,而人均预期寿命最低的西藏仅68.17岁,两者相差12岁,若全国统一延迟退休年龄到65岁,显然不利于西藏等人均预期寿命较低地区的利益,这些地区的人口将处于“一生都在缴纳养老保险,却几乎未领取养老金”的状态。与此同时,这些地区劳动力的身体状况也不足以支撑60岁以上仍正常工作,进而影响企业的正常运行,加大企业的运行成本。”[23]同时,受教育程度不同,博士毕业生和高中毕业生开始工作的年龄相差很大。参加工作初始年龄不同,相同的退休年龄对双方都不公。应充分考虑到不同类别、不同寿命预期、不同教育的实际情况,针对不同群体的特点制定相应的政策。

小步渐进是指政策在实施过程中循序渐进,分步走。一方面在时间的把握上可以分段逐步推行,如一次延长几个月,用一段时间来完成平滑过渡,最终在一定时间内到达预期年龄。在这里,关键点是何时实施延迟退休、何时达到法定退休年龄,有关部门在制度设计时应充分考虑劳动力供求变化及其对就业的影响。另一方面可以选择不同区域、不同行业、不同城市先行试点,效果好再推开,效果不好总结经验,改进完善,逐步推广。

第三,逐步缩小男女退休年龄差距,最终实行男女同龄退休。我国现行的男女不同退休年龄制度,其立法初衷是对妇女的照顾和保护,在当时是合理且必要的。但是,随着社会的变迁,全民平均寿命的增加,女性平均寿命又长于男性,这项保护性制度已演变成对女性的性别歧视,不仅是对国家人才资源的极大浪费,而且也过早地剥夺了女性的工作权利,并直接影响到其经济利益与福利待遇。因此,延长退休年龄,首先应逐步缩小男女退休年龄差距,而且,女性延迟退休的空间也大于男性,需要先行或快行,最终实现男女同龄退休,以实现男女平等的工作权益与福利权益。

第四,将延迟退休年龄纳入法治化的轨道。退休年龄问题是一个涉及每一个公民劳动权、社会保险权益的重要制度,许多现行法律制度实施都依赖于退休年龄的确定。根据《立法法》的规定,该类问题应由全国人大或全国人大常委会制定。习近平2014年2月28日在中央全面深化改革领导小组第二次会议强调:“凡属重大改革都要于法有据,在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,加强对相关立法工作的协调。”[24]同样,延长退休年龄也应当于法有据。因此,应将延迟退休改革纳入法治轨道,按照《立法法》的规定、程序,由全国人大常委会就此作出专门规定或制定专门法律,以提高退休年龄立法的层级,确保渐进式延迟退休年龄的制度的规范性。

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10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.12.026

C913.6

A

]1004-0544(2017)12-0151-08

孔丽霞(1965-),女,汉族,河北武安人,北方民族大学法学院副教授。

责任编辑 杨 幸

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