“为什么而竞争？”：新常态下地方政府的竞争激励

□崔 兵，邱少春

（1.湖北工业大学 经济与管理学院；2.湖北工业大学 工程技术学院，湖北 武汉 430068）

“为什么而竞争？”：新常态下地方政府的竞争激励

□崔 兵1，邱少春2

（1.湖北工业大学 经济与管理学院；2.湖北工业大学 工程技术学院，湖北 武汉 430068）

地方政府竞争一直是中国经济长期存在的特征事实，经济增长初期“为增长而竞争”的激励模式是基于经济发展阶段和激励成本的理性选择。经济新常态的背景下，“为增长而竞争”存在的激励扭曲引致的社会福利损失日益凸显，需要适时将激励模式调整为“为发展而竞争”。尽管通过调整政绩考核指标设计“为发展而竞争”的激励机制能局部改善激励效率，但由于政府任务的相互冲突，重新分配中央地方政府的权力和任务才能实现“为发展而竞争”的激励模式的自我强化，激励地方政府贯彻新常态下中央政府的意图。

新常态；地方政府；晋升锦标赛；中国式分权；激励机制

在解释改革开放以来30多年高速经济增长的“中国奇迹”时，理论界分别选择政治激励和经济激励两个不同角度论证地方政府竞争与经济增长的关联。周黎安（2004，2005，2007，2011，2013），Li and Zhou （2005）等借用Lazear and Rosen（1981）发现的锦标赛的激励特性，以注重地方政府官员政治激励的“晋升锦标赛模型”解释地方政府的竞争激励与经济增长的内在联系。钱颖一（1998，2001，2003），Jin 等（2005）提出“中国特色的联邦主义”（Federalism， Chinese Style）假说从财政分权产生的经济激励角度破解中国经济高增长之谜。如果我们认可绝大多数国家在经济发展的初级阶段都必然受制于“唯GDP”的增长主义，而将中国地方政府的趋坏竞争作为高速增长的成本支付，那么在中国经济进入新常态的背景下，“为增长而竞争”的地方政府竞争模式将不可持续，也不能持续。

然而“解铃还须系铃人”，基于地方政府竞争在中国经济发展中的独特作用，要实现经济新常态下中央政府确定的战略目标，实现国家发展战略、经济增长动力及经济结构等的相应调整，都不能回避地方政府，而要进一步“做对激励”，充分利用地方政府竞争的杠杆。历史和理论都证明对于中国的经济发展，对地方政府实施有效激励一直是至为重要的关键因素。基于上述认识，本文在比较和综合“晋升锦标赛模型”及“中国特色联邦主义假说”的基础上，论证“为增长而竞争”的激励模式存在的合理性及其产生的激励扭曲。针对过去30多年地方政府“为增长而竞争”产生的趋好（race to top）和趋坏（race to bottom）的双重效应，提出新常态下地方政府应该从“为增长而竞争”转向“为发展而竞争”。基于多任务委托代理模型将 “单任务”（single task）地方政府竞争修订为“多任务”（multi-task）地方政府竞争，在此基础上，文章从规范分析的角度提出了调整政绩考核指标和调整中央和地方政府权力分配两种激励机制设计思路，并认为单纯调整地方政府政绩考核指标并不能解决激励扭曲，而重新分配中央政府和地方政府权力任务，重新划分政府与市场边界的分权改革是实现中央政府“四个全面”战略目标并激励地方政府贯彻中央政策的恰当选择。

1 地方政府“为增长而竞争”及激励扭曲

建国以来，虽然中国中央政府和地方政府的管理权限历经多次“收放循环”，一直处于动态调整和变化过程中，但是中央政府作为委托人，地方政府作为代理人的“向上负责、向下授权”的地方官员治理模式并未发生根本改变。处于行政金字塔中代表地方政府的地方官员源于“官场升迁”的政治激励可能比源于增加地方财政收入的经济激励更为根本（周黎安，2007）［1］，由此可见即使在地方政府名义上无权的 “大一统”体制下，地方政府之间的竞争也不可能停歇。作为委托人的中央政府要实现其目标函数中确定的“多任务”，必须借助“多代理人”相互竞争的地方政府竞争机制，在此意义上，中央政府对央地管理权限的“收放调整”只是实现其目标任务的手段。换言之，财政分权之于晋升锦标赛，经济激励之于政治激励都是发动地方政府竞争的互补性制度安排。中国的政治体制和经济条件满足开展地方政府竞争的技术前提（周黎安，2007），一直以来威权的中央政府都有效掌控下级官员的晋升标准和任免程序，以此激励约束地方政府官员贯彻实施中央意图，地方政府竞争并不以经济制度变迁为前提。改革开放前即使整个社会处于非正常状态的“大跃进”时期和“政治挂帅”时期，地方政府通过竞相浮夸虚报粮食产量的行为，或层层加码开展阶级斗争的行为都表明地方政府竞争时刻存在。排除这些非正常年代，在高度集权的计划经济体制下，虽然地方政府并不存在多少经济自主权，但是“跑指标、要计划”的“兄弟竞争”仍在持续。与改革开放前地方政府竞争不同的是，改革开放后在以“经济建设为中心”的中央决策的引导下，地方政府围绕经济工作而不是阶级斗争展开竞争，中央政府通过成功调整评判竞争胜负的考核标准延续地方政府的竞争格局。

中央政府和地方政府的关系本质上是多任务委托代理关系，即使在“以经济建设为中心”的战略目标下，中央政府分配给地方政府的任务也不是单一的经济增长，还包括公共服务、社会治理和市场监管多重任务，但是在评判地方政府绩效时，却形成事实上的 “唯GDP”论英雄的局面。虽然这种“为增长而竞争”的激励模式因为“趋坏”的竞争而令人诟病，但是理论和现实都证明这种模式是“局部有效”的，或者至少具有效率增进的意义。由于中央政府和地方政府之间的多任务委托代理关系，中央政府要有效防范因为信息不对称导致的地方政府的道德风险和逆向选择行为，在设计竞争激励机制时必须满足：评判竞争成败的指标必须是可观测的，便利进行“数目字”管理，第三方能够证实的指标，基于主观评价的模糊指标难以诱导有效竞争；确定的评价指标必须是地方政府能够有效控制，并与其努力成本存在密切关联的指标，地方政府难以管控的指标不会激发其付出工作努力。基于此，虽然分配给地方政府的“多任务”存在不同的绩效“测度成本”，中央政府本应选择弱激励合同，但为有效遏制地方政府的 “自由裁量权”，中央政府断然选择了以GDP为导向，以相对经济绩效为标准的强激励竞争合约。由于以GDP为导向的强激励竞争合约给予地方政府明确可度量的目标任务，因而能有效防止地方政府懒政和不作为，而且相对绩效考核指标与地方政府工作存在紧密关联，进而能对地方政府实施激励相容约束。由此我们观察到，在“为增长而竞争”的激励模式下，地方政府强烈的GDP偏好引致出经济性公共物品的投资热，招商引资热，开发区发展热等一波波地方政府的竞争热潮。

“为增长而竞争”的激励模式本身就是多任务委托代理关系激励模式的“次优选择”，因而必将出现激励扭曲，付出激励成本。由于该模式对与GDP有关的各项任务（经济任务）采用强激励，而对难以客观量化和地方政府难以有效管控的任务（社会发展任务）采用弱激励，因而必然诱导地方政府在经济增长方面付出更多努力，而忽视与整体社会福利相关的社会发展任务。地方政府为在 “增长而竞争”的晋升锦标赛中获胜的“理性选择”导致的“趋坏”竞争，以牺牲社会福利为代价换取了阶段性的高速的经济增长。因此，我们观察到在地方政府竞争激发的30多年的经济高速增长中，经济增长方式主要以要素驱动，以增加要素投入的粗放型方式为主；经济增长伴随对资源的过度利用和对环境的严重污染；一些能影响经济长期增长的因素譬如教育投入、技术研发创新没有得到政府足够重视；市场分割和地方保护主义导致的重复建设及资源流动障碍不仅损害资源配置效率，也严重制约经济均衡发展和社会公平进步。不可否认的是，为防止地方政府懒政和不作为而设计的“为增长而竞争”的激励模式，充分调动了多个代理人参与竞争的热情，但同时也在它们中间诱发相互拆台的白热化的 “割喉竞争”（cut-throat competition），导致该模式从防范地方政府的“不作为”变成某种程度上放任地方政府的“乱作为”。基于多任务委托代理理论，“为增长而竞争”伴随的激励扭曲从选择这一激励合约开始就注定会出现，中央政府之所以“容忍”这种扭曲，是因为经济增长初期为这种扭曲付出的成本仍然能够被其产生的收益冲销。但是在经济转型和经济增长的后期，这种激励扭曲产生的边际成本逐渐提高并开始侵蚀地方政府竞争的收益，如此必然意味着“为增长而竞争”的激励模式的调整。

2 新常态：从“为增长而竞争”到“为发展而竞争”

中国经济进入以 “三期叠加”（经济增速换档期、经济结构调整期、历史政策消化期）为基本特征的新常态以来，理论界主要围绕新常态下宏观经济走向、调控措施及宏观经济政策有效性等问题陆续开展研究，而少有从制度安排和激励视角对应对新常态的深层思考［2］。既然中国地方政府竞争长期存在而且一直是中央政府实现其战略目标的重要依存，因此在中国经济新常态背景下，不能因为过去“为增长而竞争”产生的“趋坏”竞争而舍弃地方政府竞争机制，而是要引导地方政府将竞争的目标调整到与新常态相适应的 “为发展而竞争”，兼顾“多任务”中早已包含的经济增长任务和社会发展任务，实现经济增长从“生产型增长”向“福利型增长”的转变。

中国经济进入新常态并不改变中央地方政府之间本质上的多任务委托代理关系和开展地方政府竞争的技术前提，因而新常态下地方政府竞争不仅是客观存在的常态，也是中央政府作为委托人持续激励代理人的主观需要。中国经济进入新常态，虽然伴随国家发展战略、经济结构及经济增长动力的调整，甚至中央政府和地方政府之间权力关系的重新分配，但是身处 “官场”的地方政府官员为获得晋升而努力的政治激励动机不会改变，在晋升机会稀缺的背景下地方政府之间的竞争就不可避免。同时，基于中央政府效用最大化的利益考量，即使前期“为增长而竞争”的地方政府产生了诸多“趋坏”竞争，中央政府仍然必须通过分权、授权或行政发包等形式，委托地方政府作为代理人执行部分政府职能，中央和地方政府之间的委托代理关系不会因为经济进入新常态而发生本质改变。而由于委托代理关系中天然存在的信息非对称问题，委托人难以直接观测到代理人的努力程度也难以对其工作绩效建立绝对评价标准，因而选择以相对绩效为评判标准的代理人竞争机制，不仅有利于提高代理人的努力程度，也有利于减少因为代理人的道德风险和逆向选择导致的委托人的效用损失。而且，锦标赛式的地方政府竞争还能有效防范委托人的道德风险，使中央政府对地方政府的激励成为可信承诺。新常态下，中国经济改革开始注重顶层设计，本轮改革中中央政府改革动力强劲，成立了若干改革领导小组，但是地方政府改革激励不足（李稻葵，2014）［3］，要激发地方政府参与和引领改革的积极性，仍然必须倚重地方政府竞争机制。

新常态下实现中央政府的战略目标离不开地方政府竞争，但也不能再延续“为增长而竞争”的激励模式，必须将激励目标调整到“为发展而竞争”。“为发展而竞争”替代“为增长而竞争”意味着引导地方政府增加“多任务”中的社会发展任务的努力程度，降低过去在经济增长任务中超出最优努力水平的努力程度。直观而言，激励模式的调整直接针对“为增长而竞争”出现的负面效应，目的在于不再招致单纯追求经济增长导致的社会福利损失。在经济进入新常态的背景下，中央政府选择“为发展而竞争”的激励模式，首先是基于社会福利最大化的主动作为。“唯GDP”竞争的事实上的“单任务”模式塑造了“公司化”的地方政府，地方政府为在竞争中拔得头筹屡屡出现干预市场运行，破坏市场经济良性基础制度的恶性竞争行为。过于偏重短期经济增长，导致地方政府忽视服务型政府本应追求的社会公正、收入平等、环境保护、公共服务质量等福利目标，而这些指标已经成为新常态下社会公众的直接关切。社会公众福利偏好的改变导致社会福利函数发生变化，“为发展而竞争”替代“为增长而竞争”正是对这种改变的制度因应。此外，“为增长而竞争”的激励模式之所以从名义上的“多任务”变成事实上的“单任务”，也是中央政府作为委托人控制地方政府“自由裁量权”的“理性”选择。但是经过30多年经济改革和社会变迁，互联网的普及以及对地方政府新闻舆论监督的强化，社会公众自下而上的民意表达更为通畅，中央政府与地方政府之间的信息不对称有所缓解［4］。尤其是“为发展而竞争”的激励模式中与社会公众福利更为密切的“难以测度”的“多任务”，因为民意的充分表达和居民满意度测评的运用使中央政府能以较低的测度成本了解地方政府的努力程度，进而使“为发展而竞争”的激励模式替代“为增长而竞争”具备现实可行性。

3 “为发展而竞争”的地方政府激励机制设计

基于中央政府和地方政府之间本质上的多任务委托代理关系，激励机制设计的思路无外乎两个方面：一是在不改变中央政府和地方政府任务分配的前提下，调整“多任务”中不同任务的激励强度，对于经济增长任务采用低能激励，而对于社会发展任务采用高能激励。意即在原来以GDP为主的政绩考核指标中更多加入环境保护、教育和人力资本投入、社会公平等社会发展任务考核指标；二是调整中央政府和地方政府之间的权力和任务分配，重新确定中央政府需要委托给地方政府的“多任务”，或者将“多任务”调整给不同的代理人，以解决由于“多任务”相互冲突导致的绩效损失。

3.1 政绩考核与地方政府的竞争激励

通过调整政绩考核指标实现从“为增长而竞争”到“为发展而竞争”的激励模式变迁，是在不改变中央政府和地方政府权力和任务分配的前提下对“多任务”中任务重要性排序和激励强度的调整。针对经济新常态背景下经济发展阶段的新特征和社会公众的福利诉求，“为发展而竞争”的激励模式中需要加重对社会发展任务方面的考核。因而需要改变“为增长而竞争”的模式下主要依赖GDP增长率、财政收入、固定资产投资等经济增长考核指标的设计，突出反映社会发展和社会福利的非增长性指标的考核，比如环境保护、教育和人力资本投入、社会公平、安全责任事故等。由于调整政绩考核指标进行激励机制设计的本质是对 “多任务”中不同任务激励强度的调整，这种调整仍然必须满足多任务委托代理关系下代理人竞争的技术前提：其一，对于“为发展而竞争”的激励模式中中央政府更加注重任务安排，必须存在客观可观测的量化指标，对于难以明确量化或测度成本很高的社会发展任务无能为力；其二，“为发展而竞争”中确定的实施高能激励的可量化的政绩考核指标必须与代理人的努力程度存在密切关联，是代理人在可预见的任期内通过努力能够改善的指标。由于上述两项技术前提的约束，并非所有的社会发展任务都能通过设置新的政绩考核指标体系激励地方政府贯彻实施，因而，通过调整政绩考核指标实现“为发展而竞争”的效率改善是局部的，地方政府竞争绩效的根本改善必须倚重中央政府和地方政府权力任务的重新配置调整。

3.2 权力调整与地方政府的竞争激励

基于单纯调整政绩考核指标实现地方政府竞争激励模式的局限性，需要针对多任务委托代理关系中“多任务”的性质，通过权力和任务的重新分配实现“为增长而竞争”到“为发展而竞争”的变迁。这一方面源于“多任务”中的某些任务具有难以进行绩效测度而且与地方政府任期内的努力并不存在密切关联，而且这些任务具有较强的外部性，运用地方政府竞争机制完成这类任务会产生显著的负面效应；另一方面源于“多任务”中的各项任务之间的相互冲突性［5］，即使地方政府所有任务都能进行量化和考核，将有冲突的任务分配给同一代理人仍然带来较高的激励成本，基于此，实现“为发展而竞争”需要进一步对中央和地方政府的权力和任务进行调整。

构建“为发展而竞争”的激励模式，中央和地方政府的权力任务调整涉及到两个层面：一是政府和市场的权力划分，明确“市场发挥决定性作用”的前提下政府的职能和任务；二是在明确政府职能和任务的前提下，划分中央政府和地方政府的责权利。政府和市场关系的重新调整，意味着在“为发展而竞争”的激励模式下，中央政府和地方政府作为一个整体“看得见的手”的职能的转变，政府放松对市场的管制、干预，充分发挥市场机制本身和市场主体在资源配置中的决定性作用。这一调整思路在现实中的表现就是当下正在进行的一系列经济性分权的改革进程，通过“简政”和政府权力清单制度理清政府与市场的关系，通过要素市场市场化改革加速要素市场一体化和资源自由流动进程，通过国有企业改革建立不同所有制市场主体平等竞争的市场结构，通过财税制度改革和社会治理改革理顺政府、企业和居民的收入分配关系。这些改革措施重新确定了政府在经济发展中的地位和作用，是建立“为发展而竞争”的激励模式的重要内容。理清政府与市场的关系以后，中央政府即可根据“多任务”的任务性质决定其与地方政府的权力划分。对于缺乏客观量化指标，工作任务绩效测度成本高的任务且与地方政府官员任期努力关联不紧密的任务，中央政府可以选择不行政发包给地方政府的方式，而是自身承担此类任务。如果发包给地方政府的“多任务”都能有效测度经济绩效，但是由于任务之间相互冲突导致代理人整体努力程度下降，此时中央政府可以选择将相互冲突的任务发包给不同的代理人。事实上，上世纪90年代中期以来，中央陆续在银行、工商、税收、质量监督、安全生产监督等部门上收了地方政府权力，将这些任务由属地管理变成垂直管理便是基于多任务相互冲突的原则依据［6］。新常态下构建“为发展而竞争”的激励模式，需要进一步将地方政府承担的“多任务”中相互冲突的任务进行分离，激励其在竞争中实现“多任务”上的最优努力程度，确保中央政府战略目标的实现。

4 结论

在中国式分权的政治和经济体制下，地方政府竞争长期存在。“为增长而竞争”的地方政府竞争激励模式在带来30多年经济高速增长的同时，也由于激励扭曲导致“趋坏”竞争而损害了整个社会福利水平。经济进入新常态的背景下，经济发展阶段的转变和社会公众福利偏好的变化要求地方政府竞争的激励模式实现从“为增长而竞争”到“为发展而竞争”的变迁。由于单纯调整政绩考核指标对激励模式的效率改善是局部的，因而建立“为发展而竞争”的激励模式需要重新审视政府和市场的关系，进而重新分配中央政府和地方政府的权力任务。但由于激励模式的调整本身存在成本，因而“为发展而竞争”对“为增长而竞争”的替代并不是一蹴而就的，实现新常态下国家战略目标、经济发展方式及经济结构的调整也将是艰难曲折的过程。

［1］周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究［J］．经济研究，2007（07）：36-50.

［2］徐永德．新常态下转变经济发展方式的制度因素和路径研究［J］．探索，2014（05）：108-113.

［3］李稻葵．中国经济的四种“新常态”［N］．北京日报，2014-09-29.

［4］陈钊，徐彤．走向“为和谐而竞争”：晋升锦标赛下的中央和地方治理模式变迁［J］．世界经济，2011（09）：3-18.

［5］HOLMSTROM.B.， MILGROM.P.Multitask Principal-Agent Analyses： Incentive Contracts，Asset Ownership and Job Design ［J］.Journal of Law， Economicsand Organization， 1991， 7（special issue）：24-52.

［6］尹振东．垂直管理与属地管理：行政管理体制的选择［J］．经济研究，2011（04）：41-54.

责任编辑 赵继棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.07.022

F120.3

A

1004-0544（2017）07-0118-04

崔兵（1974-），男，湖北恩施人，经济学博士，湖北工业大学经济与管理学院教授；邱少春（1977-），女，湖北恩施人，经济学博士，湖北工业大学工程技术学院管理系副教授。