楼市长效机制：内涵、制约和选择

李宇嘉

一、背景：再提楼市长效机制

近日，中央政治局会议在分析研究2017年经济工作时提出，要加快研究建立符合国情、适应市场规律的房地产平稳健康发展长效机制。确实，针对楼市存在的问题（如泡沫风险，暴涨与库存压力并存等）以及对经济金融的冲击，当前社会各界对建立房地产长效机制的呼声很强烈。近期，再次从需求端打掉流动性和购房需求来调控楼市，尽管短期效果显著，但明理的人都清楚，这是勉强降温。稳中求进上升到治国理政的高度，意味着宏观政策将在现有框架稳定的前提下腾挪和适调。因此，楼市“内火”未消，解决市场积弊及对经济金融的掣肘还需长效机制。

关于房地产长效机制，2013年3月27日的国务院常务会议上就提过。2015年4月30日的中央政治局会议上，提出“要完善市场环境，盘活存量资产，建立房地产健康发展的长效机制”。事实上，房地产长效机制的概念和内涵业内尚未有无共识，比如2013年国务院发展研究中心曾召开过一场名为“建立房地产市场健康发展长效机制”的课题报告评估会，邀请国内有实力的科研机构，但最后认为难度颇大而搁置。甚至有人将调控长效机制等同于房地产长效机制，比如2014年发布的《国家新型城镇化規划（2014-2020年）》，就曾提过调控的长效机制。

二、长效机制：内涵和环境制约

笔者认为，因为楼市问题不仅在自身，更在于与经济金融、财政体系、社会保障等有密切关系。因此，房地产健康发展的考核维度太多、影响链条太长、机理太复杂，给出长效机制的具体内容比较困难。笔者认为，从长效机制建设的目标出发，倒推长效机制内容是一条可行的思路。长效机制是保持房地产市场长期健康稳定发展的一揽子稳定的制度体系，而楼市健康发展，可以从住有所居、供求平衡、市场秩序良好、与经济和金融的关系得当、政府行为合理等几个角度去衡量。

由此，建立基本住房保障制度，确保困难人群住房需求；完善土地供应制度，顺应需求向大城市集中的城市化趋势，疏通土地供应的渠道；重构行业和市场监管制度，比如区分改善型需求和投机需求的信贷征税制度，建立诚信体系来规范市场基础秩序，减少政府行政干预；完善税收制度，比如推进房地产税制改革，降低地方楼市土地财政依赖，增加持有环节成本以调节需求；以及确保上述制度执行的不动产统一登记和数据基础等，都可以是长效机制的内容。

但是，每一个方面何时推出、具体内容、执行路径、短期选择等又有很大不确定。一方面，上述长效机制的内容，本身在推进过程中或面临重重阻力（不动产统一登记）、或时机不成熟（房产税）、或相互牵制（土地财政和房产税）；另一方面，尽管近期中央政治局会议淡化GDP增长区间，明确“三去一降一补”等五大供给侧结构性改革任务要有实质性进展，并将2017年定性为“改革深化年”。但是，“稳中求进”的工作总基调，首次从经济领域提升到治国理政的高度，意味着要在“稳增长”的前提下推进改革。如果经济不稳定、金融风险突出，长效机制就要暂时搁置。

2010年以来，宏观调控基本策略是“货币偏宽松+财政积极”的调控组合。但是，这一组合在持续执行数年后的今天看，其继续执行下去的空间开始收窄。首先，货币偏宽松，已经出现了通胀抬头（11月CPI进入“2时代”、PPI创5年新高），货币购买力下降挫伤本币购买力，继续宽松的话2017年人民币贬值压力有增无减。同时，金融监管漏洞、重叠和模糊的问题难解，继续宽松会恶化“脱实入虚”，楼市、股市、债市、大宗商品轮番投机炒作的风潮将再次上演。其次，连续数年积极的财政政策，将会受到经济下滑、结构性减税等政策的阻滞，而2016年政府国债、地方债发行高达7万亿元，比2015年翻了一倍，宏观债务率已经达到250%以上，债务风险甚嚣尘上。

近期发布的11月份宏观数据显示，房地产投资增速已经开始下滑，作为2016年GDP增长“一枝独秀”的楼市，2017年难堪大任，以基建投资为主的积极财政政策，也将会受到冲击。甚至，有经济学家认为，若2017年经济下行压力大，以打压为主基调的楼市调控，能维持多久还是个问号。因此，2017年长效机制建设会坚持“有所为和有所不为”的灵活姿态。经济增长和改革在现有政策腾挪的框架下，按照改革系统性和协同性推进的原则，根据目前正在开展的工作，重建房地产市场基础秩序、盘活大城市存量土地，将成为中期内长效机制建设的重点内容。

三、长效机制建设的内容之一：重建市场秩序

笔者认为，结合近期国家及住建部工作内容，根据轻重缓急，能否契合稳中求进，增强改革的协同性、配套性，重建房地产市场秩序、盘活存量土地、培育住房租赁市场、房地产税进入立法程序等，都可能是中期内长效机制建设的内容。但是，笔者认为，彻底构建市场秩序是近期房地产管理的重点内容，也是根治市场投机炒作、乱象丛生的基础；盘活土地存量契合“稳增长、调结构”，也是破解未来大城市化和都市圈发展难题的关键，二者将是楼市供给侧领域亟待推进的改革，更契合政治局会议提出符合国情和适应市场规律的长效价值建设的原则。

1.重建房地产金融市场秩序

本轮楼市调控，之所以再次启动行政干预，并在需求端加码，市场失灵倒逼政府干预强化是重要原因。今年以来，实体盈利下滑，“资产荒”预期强烈，由于金融监管空白与模糊交织，旨在稳定经济和助推转型的宽松货币，异化为“加杠杆”资产配置盛宴。基于控制系统性风险考虑，不得不再次祭出行政干预以纠偏市场失灵。但是，调控只是将部分需求和流动性暂时摁住，未来总体宽松的货币政策基调、人口流入不会改变，“资产荒”难以改观，热点城市楼市资产泡沫风险犹存。

同时，金融市场化和金融创新大势所趋，楼市对银行信贷的依赖明显下降。比如，2016年前三季度，开发商从债券、理财、保险等渠道获得资金就高达5万亿元，而银行信贷融资仅8000亿元。基于资产配置的购房，借助首付贷、消费贷、P2P等场外多渠道融资越来越普遍。经济转型溢出资金，稳增长下还需继续释放资金，金融创新既提高了货币乘数，又提高了融资效率，但体量小的新经济无法吸纳，资本过剩时代到来。因此，多渠道融资越来越便利、成本越来越低。

目前，金融监管“各管一段”，监管空白、监管模糊、重叠扯皮等症结难消，甚至金融机构基于短期业绩考虑，恶性竞争房贷份额、套取房价上涨红利、违规“加杠杆”等问题也难协调。因此，抑制资产泡沫的政策选择，最后不得不求助于挫伤市场效率的行政干预，如直接叫停开发商发债、叫停表外资金对接，甚至要求房贷环比下降。于是，济南上演了2016年11月最后三天“停贷”的闹剧。事实上，这是监管供给没有因时因势地革新并跟进，倒逼需求端不得不采取“一刀切”的措施。

2.重建房地产市场交易市场秩序

监管供给上的“短板”还有很多，比如近期《北京时间》报道，河北安平县出现一个“坑人楼盘”，40 多套房屋登记在他人名下，原因就在于商品房网签政策形同虚设，资金链断裂的地产商“一房二卖”。2016年4月份，住建部透露，未来要实现网签全覆盖，这意味着还有三四线城市没有网签，“一房多卖”很难杜绝。有的二线城市，尽管已建立网签制度，但执行不到位。比如，有的开发商通过“假网签”来捂盘惜售、制造供不应求假象，就源于网签监管上有疏漏。

近期，住建部相继公布了两批开发企业、中介机构违法违规“黑名单”，其中不乏一些知名企业。这些企业主要涉嫌发布虚假广告，恶意编造散布谣言，制造房源紧张气氛，采取违规预售、捂盘惜售等手段，煽动消费者购房，以抬高房价、牟取私利等。事实上，在中介机構、开发企业以及近年来兴起的自媒体中，上述违规行为早已普遍存在，在很多城市甚至成为见怪不怪的“潜规则”。由此，重建市场基础秩序，已经成为监管供给的基本内容，也是建设长效机制的第一步。

但是，多年来房地产市场监管更多集中在上游开发和预售审批上，对中下游销售端（包括二手房）及牵涉到房企、中介机构、媒体的行为监管缺失严重。同时，近年来热点楼市已进入存量时代，一线和二线城市二手房交易占比分别达到60%和50%，中介代理、估价、按揭等环节牵涉的行业内人群要比新房多，京沪深房产中介从业人员为开发企业2倍以上。但监管重点依旧在上游开发和新房市场，二手房交易、中介机构、媒体很大程度上处于野蛮生长的态势。

3.重构房地产管理资源配置

随着存量房交易占比越来越大，有限的行政资源完全无法应对，未来行业监管链条必须要重构。目前，热点城市一个行政区的房地产管理部门，专职房地产市场管理的可能就3-5个人，但辖区内仅中介从业人员就有数千或近万人。因此，借鉴发达国家的经验，必须要发挥行业协会自律管理的作用，住建部发布“黑名单”就是行业自律的一种形式。行业自律要以“授信激励、失信惩戒”为原则，让失信者寸步难行（无人买其房、无人找其代理）倒逼形成诚信的威慑作用和经营习惯。

因此，行政监管、行业自律和社会管理（消费者用脚投票）将是未来房地产管理的三股力量。行业公共属性突出，管理社会化的情况下，合理配置管理资源也是监管供给的重要内容。因此，要建立全面准确、可得性强的数据体系。目前，楼市在杠杆率、房价收入比、住房自有率、库存及消化周期等方面的结论差别很大，甚至截然相反，就在于数据的制约。比如，近期报道45%的上海居民不住在被统计口径列为“商品房”的房子里，但这些房子已开始流转，看来不动产统一登记要提速了。

四、长效机制建设的内容之二：盘活存量土地

1.大城市用地新策：控制新增、倒逼存量

目前，城市化进入下半场，即大城市化或“都市圈化”。相应地，大城市要增加住宅用地供应。但是，近年来京沪穗深等超大城市，住宅用地年度计划完成率仅60%左右。房价暴涨的2016年1-10月，京沪穗深住宅用地仅供应建筑面积1278万平米，同比下降51%。以上海为例，据《上海市城市总体规划（2016-2020）》，2016-2020年，上海规划建设用地要实现“负增长”，规模从原来的3226平方公里调减到3185平方公里；2020-2040年，规划建设用地要控制在3200平方公里以内。

严控大城市新增用地，并非“逆城市化”，而是内生性增长战略下，倒逼城市加速存量用地盘活的结果。京沪穗深等大城市，第三产业和现代服务业增加值占比早已超过60%，金融业、互联网、创意文化等已成为主导产业，但仍保留大量工业用地。2008-2015年，我国进入后工业化时代，但新增工业和住宅用地占比分别为33.8%和21.5%，而国外工业和住宅用地占比分别为15%和30%，发达国家首位城市工业和住宅用地占比分别为6%和40%以上，但京沪穗深存量工业用地占比在30%左右。

2.存量土地盘活的改革意义

工业用地占比高，容积率低（上海10层以上工业建筑占比仅30%），甚至批而未建，积聚程度低（上海工业规划区内工业用地积聚率仅30%），在于城市各级政府（包括街道）低地价招商引资无序化、GDP政绩导向，特别是用地主体（多为低效国企）不思转型，等待政府高价收储造成闲置等原因导致。因此，大城市不缺地，京沪穗深中心区低效用地比比皆是，关键是存量盘活困难。继续供应新地，城市功能和空间结构混乱，生产性和生活性交通相互干扰，公共配套压力等有增无减。

目前，盘活存量在地方政府和国企之间存在激烈博弈。站在政府角度，当然希望借着新一轮国企改革的主导权，将土地收回来后招拍挂出让。无论从新增发展空间，还是土地出让收入，这都是上上签。但站在国企的角度，要赶在政府“下手”前，顺应区域规划，启动自我改造以挖掘土地红利。近年来，借助创新创业东风，京沪深等大城市掌握土地的企业纷纷成立地产子公司，向创新型产业用房、创意园区转型。但考虑到存量、在建部分，一窝蜂地涌入造成商业办公用房过剩。

3.存量土地盘活的难题及选择

盘活存量土地，若转向住宅，规划和用途管制的上位法横亘在面前。如果要突破的话，要么掌握土地的企业补缴巨额土地出让金（过去这些土地是免费划拨的），要么政府收回后重新招拍挂，这对很多企业来说不可承受，造成缺地与闲置并存；若转向商业办公，尽管成本较低、手续简单，但商办领域房屋供应已过剩。看来，挖掘土地供应潜力、盘活存量土地，政策和利益掣肘是根本。由此，适应不同城市经济转型进度，适当调整工业用地转住宅的供地政策。

目前，《土地管理法》《房地产管理法》《城乡规划法》等上位法在土地用途管制、分区规划等方面“一刀切”，建议可以根据产业结构现状、用地需求现状，灵活执行上位法，加速工业用地转做住宅功能的政策执行体系构建；重新调整工业用地投入产出考核体系，根据地均产值、人口密度、工业区集中率等指标，划定工业用地强制退出的红线。触及红线的存量工业用地，一律由政府收回后重新“招拍挂”，由政府主导并启动转做住宅的区域规划编制、公共配套供应；研究建立企业自主实施工业用地转做住宅功能的区域开发策略，包括地价补偿、公共配套、区域规划、税收调节等一揽子政策体系；市一级政府要完善对区一级和街道一级绩效考核等，减少经济增长、招商引资方面的政绩考核，增加公共服务供给方面的考核，促进工业用地整合和改造。上述这些，都是盘活存量这一楼市供给侧长效机制建设要考虑的内容。

李求军/责任编辑