地方立法质量提高的维度分析<br/>——以黑龙江省为例

地方立法质量提高的维度分析
——以黑龙江省为例

2017-03-06李店标

黑龙江社会科学 2017年5期

关键词：立法权设区黑龙江省

李店标

(大庆师范学院法学院，黑龙江大庆 163712)

地方立法质量提高的维度分析
——以黑龙江省为例

李店标

(大庆师范学院法学院，黑龙江大庆 163712)

地方立法质量需要在观念、人才、组织、制度四个维度展开理论思考和实践探索，东北地区尤其是黑龙江省自不例外。就黑龙江省的地方立法而言：在观念维度上，要重视立法实践工作，强化对法治、立法行为和立法质量的认识；在人才维度上，要打造立法专业队伍，重视人才储备、人才引进和人才培训的建设；在组织维度上，要拓展立法工作平台，健全立法机关工作机构，组建地方立法科研机构和发挥省法学会的作用；在制度维度上，要健全立法体制机制，实现立法体制机制的规范化和创新性。

地方立法；法治黑龙江；立法质量

自2015年新《立法法》赋予设区的市地方立法权后，黑龙江省于2016年先后批准10个设区的市地方立法权，加上原有的哈尔滨市和齐齐哈尔市，12个设区的市全部拥有地方立法权。这不仅使黑龙江省的立法主体数量由10个增加到40个，而且形成省—设区的市—自治县三级立体层次。黑龙江省立法主体的扩容，虽然对法治黑龙江建设的意义重大，但地方立法质量问题却难免令人担忧。尤其对于新获得地方立法权的设区的市而言，受立法观念、立法人才、立法能力、立法经验等因素的制约，短时期内制定出高质量的地方性法规和政府规章并非易事。因此，需要在立法理论和实务界高度重视的基础上共同努力。笔者认为，地方立法质量的提高当前至少需要在观念、人才、组织、制度四个维度上展开深层次的理论思考和有价值的实践探索，黑龙江省自不例外。

一、观念维度：重视立法实践工作

《立法法》的修改不仅在很大程度上推动中国立法体制机制的转型，而且对立法者的立法观念提出更高的要求，尤其是在追求立法民主化、科学化和精细化的当今社会，立法者只有高度重视立法实践工作，才能切实提高立法质量。对于地方立法、特别是黑龙江省而言，重视立法实践工作的核心是强化对法治、立法行为和立法质量的正确认识，进而树立人本立法、客观立法、平衡立法、合法立法、民主立法、科学立法、全球视野立法等现代立法理念[1]，真正实现立法观念对地方立法质量提高的引领和推动作用。

1.强化立法者对法治的正确认识。对于黑龙江省的地方立法主体，尤其是新获得地方立法权的设区的市而言，立法者保持对法治的正确认识主要体现在避免浪漫主义法治观、保守主义法治观和形式主义法治观。第一，避免浪漫主义法治观要求我们充分认识到，不是所有的事项都能通过法予以解决或者有效解决，法不是万能的，它自身也存在一定的局限性，必须是法能够调整且有必要调整的事项才需要制定法。第二，避免保守主义法治观要求我们充分认识到，法在当今多元社会规范中占据着核心地位，法治是最有效的社会治理模式，相比政府文件、政策、道德、习惯等社会规范，法在权威性、民主性、科学性、有效性等方面具有绝对的优势，应积极转变红头文件为主的传统治理模式。第三，避免形式主义法治观要求我们充分认识到，法是基于社会需求和民众需求而产生，是立法者积极回应社会关切的结果；法治不是立法者单纯的政治需求、政策需求、政绩需求，也不能以立法者的价值需求取代事实需求，更不能持有“人家有法，我也应有法”的盲目攀比观念。

2.强化立法者对立法行为的正确认识。立法行为在本质上对权利和义务这种特定社会资源进行分配，立法者如果不能兼顾社会多元主体的利益需求，必将影响法的实施效果。因此，立法者应当清醒地认识到，立法行为必须坚持以问题为导向，确保立法的回应性、针对性、及时性、统一性、可操作性。目前，黑龙江省的地方立法就存在重复立法、越位立法、部门利益倾向立法等现象[2]。要切实提高立法质量有必要正确认识立法行为：第一，坚持立法行为的审慎性。立法行为的审慎性要求立法者遵循立法规律和把握立法时机，正确对待立法调研、立法论证、立法起草等各项工作。第二，坚持立法行为的正当性。立法行为的正当性要求立法权的行使当前应以保障公民权利和制约政府权力为核心，立法者且不可认为有了法做保障，社会的各项管理工作就具有了完全的正当性，更不得以法谋权、以法谋私、以法谋利。第三，坚持立法行为的严肃性。如果立项论证报告和草案内容均极为粗劣，在很大程度上颠覆了立法行为的严肃性。第四，坚持立法的特色性。地方特色是地方立法的生命线，也是地方立法的基本原则，坚持立法的特色性必然要求以不抵触、不重复、不抄袭、不盲从为指导思想和判断标准。

3.强化立法者对立法质量的正确认识。地方立法质量是地方立法体系的基础，尽管其具体判断标准零散混乱，但合法性、合理性、效益性、特色性、适应性等往往是常用的几项标准[3]。对于黑龙江省地方立法而言，如果不重视立法质量，所带来的后果往往是比较严重的，因为低质量的立法可能会对社会造成危害、侵犯公民合法权益、给立法机关带来风险，甚至损害黑龙江省在全国的形象。以立法语言的规范性为例，有学者指出，黑龙江省在地方立法语言的运用上就存在着较为严重的语法失范和逻辑失范现象，直接影响了地方立法质量[4]。以黑龙江省设区的市地方政府规章制定为例，地方政府规章制定完成之后一旦生效，如果立法质量不高，接下来如果处理就会较为棘手。因为地方政府规章需要层层备案，像设区的市政府规章需要进行四级备案，而备案本身意味着上级机关的审查，如果规章存在的不完善问题被审查出来，那么下一步就会面临被撤销或改变的命运。撤销意味着之前的所有立法工作是徒劳的，而改变则意味着修改，毫无疑问会破坏法的稳定性；万一规章违反上位法或者突破立法权限，相关主体还将要承担立法违法的责任。设区的市地方性法规制定也同样面临审查的问题，因为其需要经省人大常委会批准，并报全国人大常委会和国务院备案。所以，黑龙江省地方立法主体一定要对立法质量保持正确的认识，坚持质量优于数量和效率的科学观念，宁可不立或暂缓立，也不要盲目立出质量低下的地方性法规和政府规章。

二、人才维度：打造立法专业队伍

地方立法人才主要分为立法者、立法工作人员和第三方参与主体三类，当前只有高度重视立法人才的培训、交流和储备机制，才能实现立法人才的高素质和专业化[5]。中国传统法学教育对立法人才的一直重视不够，导致法学教育的重心长期立足于司法理论和实务人才的培养，立法人才的短缺成了法治建设中的薄弱环节，在一定程度上影响了立法质量。尤其是设区的市被赋予地方立法权之后，这一问题的表现和影响更为突出，在一些地方的市人大常委会和市政府法制办中了解立法实务的工作人员屈指可数。因此，立法专业队伍的打造工作自然也就成了地方立法机关的亟待解决的问题。当然，地方立法人才不足的问题也引起最高国家立法机关的重视，如全国人大常委会法制工作委员会为打造地方立法队伍，2015年至今已经集中举办六期立法培训班，对全国各设区的市人大近2 000名立法工作人员进行了系统培训[6]。

黑龙江省不少设区的市立法能力和立法经验不足，在很大程度上可以归结为立法人才的匮乏，这一点通过立法工作机构成员的背景和经历就可以窥见一斑。尽管大部分设区的市(如大庆市)都建立了法律顾问制度，但这些法律顾问专家往往擅长的是司法工作，很多都是律师事务所的律师，他们对于地方立法工作同样陌生，要实现司法实务到立法实务的转型也存在很大的难度。有些设区的市(如齐齐哈尔市)也建立了立法咨询专家制度，虽然这些专家来源广泛，但对于立法权限、立法程序和立法技术有一定研究的成员较少。因此，黑龙江省地方立法队伍建设既是当前的紧迫形势和客观需求，也应是长远的人才发展战略任务，需要引起黑龙江省委、省人大和省政府的高度重视。导致黑龙江省地方立法人才匮乏的主要原因有四点：第一，黑龙江省的法学教育组织没能为本省立法机关培养和输送充足的立法储备人才。目前，在黑龙江省各高校和科研院所开展的法学教育中，《立法学》并没有成为法学本科生的必修专业课程，研究生教育中也没有设置相应的立法学方向，导致法学或法律人才培养过度集中于司法。第二，黑龙江省的法学研究尚没有高度重视立法理论和实务。据笔者不完全统计，在黑龙江省法学界从事立法基础理论研究的学者屈指可数，长期致力于此项研究的学者更是凤毛麟角。第三，绝大部分设区的市立法人才的引入和转型没有实现突破。一些市的人大及其常委会、市政府法制办往往是通过转岗或借调的方式，将本地区有法学背景的工作人员纳入新成立的法制委员会、法制工作委员会或者立法科，但对外人才引进的重视程度和支持力度相比南方省市而言明显不够。第四，现有立法部门工作人员培养没有常规化和制度化。事实上，立法人才引入只是基础，重心还应放在对引入人才的立法培训方面。当前，黑龙江省的立法培训在很大程度上还停留在专家讲座的层面，呈现出培训模式不合理、培训内容不全面、培训时间不充分、培训效果不理想的局面。基于此，笔者建议，黑龙江省当前应高度重视立法专业队伍的打造问题，通过立法人才的建设来保障立法质量的提高，而其中以下三个方面有必要作为此项工作的着力点。

1.高等院校应加强立法储备人才的培养。鉴于当前黑龙江省高等院校在立法学人才培养方面的不足，应当积极借鉴北京、上海、广东、福建等省市知名高校立法学人才培养的经验，积极为黑龙江省地方立法培养和输送立法人才。一是将《立法学》列入法学本科生的核心课程，增加《地方立法学》《比较立法学》《立法实务》等选修课程。二是支持有条件的高校设置独立的立法学二级学科硕士点或博士研究方向，培养理论与实践相结合的高层次立法人才。三是加强现有高等院校立法学研究师资队伍的建设，引进或外聘国内立法学专家学者，为地方立法人才培养奠定坚实的基础。

2.立法机关应健全立法人才引进机制。地方立法机关有效充实立法队伍的重要举措就是积极引进立法人才，尤其是高素质的立法学方向硕士或博士毕业生。为此，立法机关应适当增加立法部门的人员编制，提高引进人才的待遇水平，并坚持“走出去”引进人才或订单式人才培养的思路。笔者认为，目前北京大学、中国人民大学、厦门大学、山东大学、中山大学、华东政法大学等知名高校每年都培养不少立法学硕士和博士，我们完全可以通过上述方式将这些优秀的毕业生引入黑龙江省的地方立法机关。

3.立法机关应重视立法工作人员的业务培训。立法工作是一项实践性很强的工作，立法经验需要通过实践积累、立法能力需要通过实践培养、立法观念需要通过实践塑造，对立法机关工作人员的业务培训是做好立法工作的重中之重。立法机关应为工作人员的立法业务培训积极创造条件，制定详细周密的培训方案，加强与国内专家学者、高等院校、科研院所、其他地区立法机关的培训合作，实现立法业务培训的制度化、程序化和规范化。当然，立法培训的目标在于提高立法工作人员的观念、知识、能力、经验、方法、技术等；立法培训的方式包括聘请专家学者授课、电脑远程集中培训、委托高等院校培训、内部“传帮带”培训等；立法培训的内容至少应包括立法基础理论和立法实务操作两个模块，涵盖立法观念、立法权、立法程序、立法制度、立法技术、部门立法等内容。

三、组织维度：拓展立法工作平台

影响地方立法质量的一个关键因素是立法主体的立法能力，提升立法能力除了打造立法人才队伍之外，还需要加强立法组织建设，以拓展多元化的立法工作平台。以立法起草为例，目前地方立法主要是由政府法制部门牵头，采用部门“归口起草”的模式，但“归口起草”往往会不适当地扩大行政权力，增设行政机构[7]。而广泛采用委托起草的模式，则需要成立一定数量的立法研究机构作为依托，而且会使立法起草的成本增加。因此，立法机关自主起草和委托第三方起草相结合的模式在当前较为普遍，这不仅需要加强立法机关的组织机构建设，而且应积极探索第三方委托起草机制，使具有立法理论和实践经验的社会组织积极发挥作用。《立法法》赋予设区的市立法权后，全国不少设区的市都在积极筹备和成立人大法制委员会、人大常委会法制工作委员会、市人民政府法制办立法科，甚至一些市也成立相应的立法研究中心和立法学研究会，目的都在于为地方立法工作的开展提供组织保障。

对于黑龙江省地方立法组织而言，目前存在的最大问题是设区的市立法工作机构不健全，相应的岗位设置、规章制度、网站建设、人员配备等方面依然有待进一步完善。以笔者所接触的大庆市人民政府法制办公室为例，虽然由于立法工作的需要已经增设立法科，也配备几名立法工作人员，但立法科的机构编制问题尚在批准程序之中。再以网站建设为例，笔者对黑龙江省设区的市人大常委会的网站进行分析发现，大部分网站尚没有开设立法工作专栏，相关立法信息也不能及时在网站上公布。此外，黑龙江省地方立法研究机构的数量偏少，研究队伍的规模、结构、成果相比其他省市还存在一定的差距。这一点可以借鉴广东省的经验，广东省立法研究所不仅汇聚了广东省从事立法研究的绝大部分专家学者，而且创办了自己的《地方立法研究》学术期刊，承担大量地方立法实务项目，并定期组织召开地方立法学术会议，为广东省地方立法质量的提高做出了重大贡献。云南省地方立法研究院、厦门大学立法研究中心、南昌大学立法研究中心等科研机构的有益经验也值得黑龙江省参考和借鉴。黑龙江省在组织建设方面要拓展地方立法研究平台，要重点关注以下三个问题。

1.健全立法机关工作机构。虽然黑龙江省各设区的市为了提高地方立法质量，都在加强立法机关工作机构的建设，但由于体制、程序和人才等因素制约，相关机构的设置和运行还有待进一步健全，实现黑龙江省立法机关工作机构内部的统一性，以及与国家立法机关工作机构的协调性。第一，设区的市人大应成立法制委员会。建议从市人大代表中选择部分具有良好法律素质或者从事与地方立法事项相结合工作的人员组建法制委员会，以承担地方性法的审议工作。第二，设区的市人大常委会应成立法制工作委员会。以前设区的市人大常委会往往设置的是内务司法委员会，这一委员会由于此前承担的是公检法协调和监督工作而缺乏立法经验，因此有必要成立法制工作委员会，并提供必要的编制、经费、人才、场所等保障，使该委员会能够专注于地方立法工作。第三，设区的市政府法制办应成立立法科。各设区的市法制办以前主要承担司法诉讼、综合执法、规范性文件审查等职责，同样缺乏立法的能力和经验，只有成立立法科才能满足开展地方立法实践工作的需求。此外，建议在市人大、人大常委会和政府法制办根据情况设置立法顾问室、立法咨询专家室、地方立法研究室等下属事业编制工作机构，以进一步健全立法机关工作机构。

2.组建地方立法科研机构。地方立法科研机构能够紧密结合地方现实，有针对性地开展地方立法研究，承担地方立法调研、咨询、论证、起草、评估、修改和人才培养等实践工作，这对于地方立法质量的提高具有重要的保障作用。据笔者了解，目前在黑龙江省所成立的比较有影响力的地方立法科研机构有两个：一是2015年11月18日成立的黑龙江省地方立法研究中心，由黑龙江省人大常委会法制工作委员会和黑龙江大学共同组建，中心设在黑龙江大学。该机构目前承担了地方性法规清理和第三方立法评估等工作，得到省人大常委会的认可。二是2017年5月13日成立的黑龙江省地方法治研究中心，由中共黑龙江省政法委、黑龙江省人民政府法制办公室和黑龙江省社会科学院联合组建，该中心常设机构——办公室设在黑龙江省社会科学院法学研究所。黑龙江省社会科学院法学研究所已经承担《黑龙江省行政自由裁量权办法》的起草工作。黑龙江省地方法治研究中心会在黑龙江省地方立法方面发挥更大的作用。当然，有条件的设区的市可以结合本市实际情况，积极联合高等院校成立相应的市地方立法研究中心，针对本市的立法工作的重点问题开展理论研究和实践探索。

3.进一步发挥黑龙江省法学会的作用。黑龙江省法学会不仅统领全省的法学研究工作，而且在新形势下的地方立法实践工作中也将会大有作为。目前，黑龙江省法学会下设法理学、民法学、商法学、行政法学和经济法学等27个研究会，这些研究会具体研究工作的开展对于黑龙江地方立法实践无疑能够起到较大的引导和推动作用。为进一步发挥黑龙江省法学会的作用，笔者建议将原有的黑龙江省立法学研究会纳入黑龙江省法学会的管理体制，或者吸收立法理论与实务人才成立黑龙江省法学会立法学研究会。这一研究会应当密切关注黑龙江省地方立法的理论与实践问题，制定组织和运行章程，定期以多种形式开展学术活动，加强与立法部门及专家学者的交流合作，如通过年度纵向课题招标的形式加强立法基础理论研究、协助组织专家学者承担黑龙江省的部分立法实务工作等。

四、制度维度：健全立法体制机制

党的十八大报告和十八届四中全会决定均指出，提高立法质量的重要举措是健全立法体制机制，尤其是立法起草、审议、论证、协调机制。加强制度建设，健全立法体制机制同样是提高地方立法质量的关键环节。具体到黑龙江省地方立法上，健全地方立法体制机制主要体现在“规范”和“创新”两个层面：“规范”是在原有立法体制机制的基础上提出相应的完善或改进建议，使之发挥更加广泛和深远的积极作用，如合理划分人大与其常委会的立法权限、人大与政府的立法权限，强化党对立法的领导，发挥人大对立法的主导作用，健全立法起草、审议、论证、协调、评估机制，推进法的立改废释并举等；“创新”包括建构黑龙江省没有或者全国没有的立法体制机制，既能服务于黑龙江省地方立法，又能使黑龙江省在全国发挥引领和导向作用，如建立立法修正案制度、人大立法审议辩论制度、法案逐条审议和表决制度、立法民意测验制度等。下面将针对黑龙江省地方立法体制机制的规范和创新探讨三个问题。

1.科学界定设区的市立法权限。设区的市立法权限范围问题一直困扰着立法理论和实务界，受制于立法者的有限理性和立法语言的表达技术，这一权限范围无法通过具体列举的形式全部呈现。《立法法》虽然将设区的市立法权限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面，但没有进一步列举，而且在实际操作过程中，这里的“等”应视为“等内”，即立法权限仅限此三项。《关于〈中华人民共和国立法法修正案(草案)〉审议结果的报告》也是采用描述的形式对从城乡建设与管理和环境保护两事项的具体范围进行了扩充式的不完全列举，但有些概念仍然停留在抽象的层面，如“基础设施建设”，而且没有历史文化保护方面的事项进一步明确。2015年9月，全国人大常委会法制工作委员会主任李适时在第二十一次全国地方立法研讨会上对《立法法》中的“城乡建设”范围又进行了扩大解释，但仍然存在模糊之处，如“文体设施等公共设施建设”。总体看来，设区的市立法权限的具体范围尚存在不甚明确之处，因为将各类事项全部通过列举的形式展示出来虽然操作方便，但并不科学，也不符合社会发展和立法的基本规律。基于此，笔者认为，对于黑龙江省设区的市立法权限范围的把握而言，立法事项与官方文件明确表述的内容直接吻合的，可以立法；官方文件没有明确表述但间接吻合的，应先了解别的市有没有类似立法；官方文件没有表述，而且别的地方也没有立法的，建议不进行立法。

2.完善立法论证制度。“立法论证是指一定的主体对立法运行过程中出现的有关问题提供论述与证明，为立法机关的立法提供参考与决策的依据。”[8]立法论证侧重解决的是立法的科学性问题，其存在于立法准备、立法程序和立法完善阶段，包括立项论证、起草论证、审议论证、评估论证等形式，尽管各个阶段各种形式的立法论证重心有所不同，但立法的必要性、可行性、合法性、合理性等往往是不可或缺的内容。如《广州市地方性法规立项办法》第9条规定：“立项论证报告应当包括立法必要性、合法性、合理性、可行性的说明，以及立法效益预期等的说明。”笔者认为，对于黑龙江省地方立法论证制度的完善而言，其核心在于实现立法论证的规范化。以立项论证为例，其立法论证报告至少应包含四部分内容：一是在逻辑上应该分析立法的必要性、可行性、可能性、合法性和合理性等；二是在形式上应当以语言描述、数据统计、现实案例、法律规定、理论研究成果等作为所持观点的论据；三是在内容上应体现地方性法规或政府规章的特色，包括观念特色、机制创新、程序特色、措施特色等；四是在价值上应对所立之法的效果进行预评估，即主要立法目的是什么、主要规定哪些内容、侧重解决什么问题、能够取得什么样的社会效果或者经济效益等。

3.建立立法修正案制度。立法修正案是国外议会立法的一项重要程序性制度，其是指议员对进入立法程序的法案提出修正的议案，其目的在于扩大法律创制者的队伍，使得议员们不必亲自提出法案就能行使创制权。作为议会立法审议程序的一个重要组成部分，立法修正案被越来越多的国家所重视和采用。尽管立法修正案会对立法效率产生重要影响，遗憾的是，中国目前仅建立了较为规范的法律修正案制度，而缺乏立法修正案制度及其实践。有学者认为，在人大法案审议中，人大代表和委员会组成人员的发言仅仅表明其个人态度，简单的多数决有时难以体现决策的科学性，为了避免立法专断情况的出现，可借鉴国外经验建立立法修正案制度以达到合议的目的[9]。2000年的《立法法(专家建议稿)》曾在第43条和44条对立法修正案的提出、专门委员会对修正案的审议、修正案不得与该法律案立法宗旨相违背以及修正案的提前表决等内容作了规定[10]，但这些项建议并没有被采纳。如果黑龙江省能够率先建立科学的立法修正案制度，毫无疑问可以作为中国一项重要的立法创新举措。当然，立法修正案制度的建立需要在广泛调研和深入论证的基础上进行，应重点明确修正案的提出时机、提出程序、修正模式、修正范围、修正效力等内容。

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[3] 秦前红,底高扬.在规范与现实之间:我国地方立法质量评价标准体系的重构[J].宏观质量研究,2015，(3):89-90.

[4] 蒙启红,石晶玉.黑龙江省地方立法语言失范现象评析[J].黑龙江省政法管理干部学院学报,2009，(1):30-32.

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[责任编辑：肖海晶]

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