基于新环境保护法要求下的化工园区水环境管理政策

陈 瑶，辛志伟，付 军，关 睿

（1. 中日友好环境保护中心，北京 100029； 2. 环境保护部 环境工程评估中心，北京 100012）

基于新环境保护法要求下的化工园区水环境管理政策

陈 瑶1，辛志伟1，付 军1，关 睿2

（1. 中日友好环境保护中心，北京 100029； 2. 环境保护部 环境工程评估中心，北京 100012）

从园区的规划布局、监督管理、废水处理及排放标准等方面对化工园区水污染问题的成因进行了系统分析，并结合新修订的《环境保护法》和《水污染防治行动计划》的有关要求，分别从四个方面针对化工园区水污染防治政策提出以下建议：加强管理顶层设计，促进协调监管；严格园区环境准入条件；实行企业废水分质分类管理，加强企业准入标准建设；建立激励机制，推动第三方服务。

化工工业园；水污染；环境保护；管理政策

工业园区是地方政府发展经济的主要载体。自改革开放以来，我国化工等各类工业园区数量迅猛增长，工业园区在强力推动了地方经济快速发展的同时，由于缺乏建设规范、经济模式粗放和配套支撑不健全等问题，导致了工业园区环境问题日益突出，给当地的环境构成了严重威胁［1-6］。自2003年以来，政府部门逐渐认识到工业园区的环境管理问题的严重性和复杂性，国务院多次联合相关部委部署开展各类开发区清理整顿工作，规范和限制工业园区的发展，但受经济发展的刺激和带动作用，各地工业园区依然蓬勃发展，工业园区污染的问题也尚未得到遏制。要解决工业园区环境问题，除了提高园区全过程污染防治技术水平之外，更为重要的是要对园区环境管理的全过程进行梳理和诊断，并充分利用新修订《环境保护法》等有力的法律法规手段，完善园区系统的环境管理体系建设。

本文从园区的规划布局、监督管理、废水处理及排放标准等方面对化工园区水污染问题的成因进行了系统的分析，并分别从园区管理的顶层设计、园区监管、企业准入及激励机制四个方面针对化工园区水污染防治政策提出建议，以期提高化工园区环境管理的系统化、科学化、法治化和精细化水平。

1 我国工业园区发展现状及特点

1.1 经济刺激作用，促使工业园区迅猛发展

化工园区指的是化工产业集中的各类工业园区，近年来，我国化工园区的建设驶入了快车道。沿海、沿江的一些地区利用自身航运、交通、水源、环境的优势，大力实施园区建设，中西部一些地区在参考东部经验的基础上，也在筹划建设新的园区。据不完全统计，近10多年我国省级以上批准建设的化工园区达60多家［2，7］。

1.2 工业园区管理体制机制及特点

工业园区是企业集中、产业集群和资源集约的工业集聚区，是地方政府发展工业的主要载体，工业园区首先具有工业基本属性；与此同时，工业园区是由各级政府批准设立并统一规划管理的经济功能区，强力推动了地方经济的快速发展，具有行政区划的属性。工业园区的工业与行政区划的双重属性决定了园区管理工作的复杂性和特殊性。根据工业园区规模等级，工业园区分为国家级、省级及市县级开发区。

按照工业园区和行政区的关系学术界一般将工业园区管理体制划分为体制合一型和体制分离型两种。体制合一型指园区是国家行政序列内独立完整的政府，园区与所在地行政区采取“一套班子、两块牌子”的模式；体制合一型的优势在于强化了园区管委会职能，便于解决园区建设发展过程中与行政区的矛盾，但该体制存在机构膨胀、决策程序多、行政效率低下等问题。体制分立型指的是园区体制与所在地行政区体制间相对独立，园区设管委会，作为行政区政府的派出机构对园区的各项党政事物负责，统一规划和管理，提高了园区效率，但由于缺乏法律规范支撑，存在体制与行政区衔接不畅、管理权限受阻滞等问题。

从工业园区的行政管理机构设置上，园区管委会人员编制包括公务员、事业单位和企业单位三种类型。从园区的管理职能上，环保局与建设、规划等同级部门虽然都具有环境保护的职能，但各部门多按行政条块分割进行管理，缺少从区域或流域的角度来系统统筹考虑排污控制的问题［8-9］。虽然工业园主要是工业排污，但工业主管部门未纳入到协调环境管理的职能体系中，总体而言，我国工业园区管理体制还比较粗放。《水污染防治行动计划》［10］要求加强社会监督，通过公开听证、网络征集等形式，充分听取公众对重大决策和建设项目的意见。此外，《水污染防治行动计划》还要求通过完善收费政策、健全税收政策等措施充分发挥市场机制作用，但目前工业园区政策制定缺乏社会力量参与和市场机制作用，管委会绩效评估体系不完善。

1.3 粗放型发展模式导致工业园区环境问题日益突出

粗放型的发展模式和监管体制乏力导致工业园区环境污染问题日益突出，给当地的环境构成了严重威胁。根据《全国重点流域水污染防治（2011～2015）规划》［11］，太湖流域以工业园集中企业为代表的COD排放超过本流域排放总量的40%以上，同时，由于工业废水具有不稳定性、复杂性、高危害性等特点，对水环境的危害程度远大于生活与农业源排放污染物。党中央国务院已经认识到工业园区环境问题的严重性，自2003年以来，国务院多次联合相关部委部署开展各类开发区清理整顿工作。2003年国务院办公厅发布《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》（国办发明电［2003］30号），要求各级政府和国务院有关部门，暂停审批新设立和扩建各类开发区，对国务院所属部门未经国务院同意擅自批准设立的各类开发区，一律摘牌，由相应省级政府按省级以下开发区的要求统一组织进行整改。2012年，国家发展改革委、国土资源部、住房城乡建设部再次部署各类开发区清理整改工作。

MATLAB中的SimPowerSystem库[8-10]十分强大，可以利用其中的相关模块，对同步交流发电机进行建模分析，从而较为精确地模拟同步交流发电机的实际运行情况，其中同步交流发电机仿真模型如图1所示。

尽管国家政策严格控制工业园区发展，但受经济发展的刺激作用，各地工业园区、产业园、集中区等形式的工业聚集区依然蓬勃发展，工业园区俨然成为了环保问题的重灾区，特别是化工园区，企业生产、运输和处置过程中均存在大量的有毒有害及危险化学品，一旦出现问题就会出现类似天津港“8·12”危险化学品爆炸重大灾难事故，因此化工园区相比于一般综合性园区存在着更大的安全和环境风险。

2 化工园区水污染问题成因系统分析

2.1 园区缺乏统一布局和科学规划

首先，从国家层面上看，化工园区建设缺乏统一建设管理规范和健全的管理体制，化工园区的布局散乱，几乎每个行政单元都划定了自己的工业园区或工业集中区。据化学工业联合会调查数据显示，国内严格按照一体化理念规划建设并具有一定安全、环保管理水平与有效应对措施的化工园区不到100家，不及全国化工园区总数的1/10。由于缺乏统一规划和系统科学的管理，园区内企业一般很少能够形成区内的循环经济产业链，尽管地理位置相邻，仅由企业单独建设污染治理设施，难以发挥区域治污的规模效益。

此外，《水污染防治行动计划》要求严格环境准入。需根据所在地区流域水质目标和主体功能区规划要求，明确区域环境准入条件，细化功能分区，实施差别化环境准入政策。但是，很多地方“GDP为上”的理念还未从根本上改变，化工园区企业多为当地招商引资的企业，大多是纳税大户，为了鼓励招商引资、追求经济快速增长，很多地方政府对这些企业往往都采取优惠政策，包括降低项目环境准入门槛，降低环境管理要求，“先上车后买票”的环评现象屡见不鲜，导致了很多生产管理不善、单位产品能耗高、资源消耗大的企业进驻工业园区，造成园区资源能源浪费严重、环境污染负荷特别大。此外，很多化工园区规划建设时未能实现环保“三同时”，配套支撑体系建设不健全，导致园区治污能力先天不足，难以有效处理未来众多企业产生的较大污染。

2.2 监管部门责权不清，监管乏力，协调激励机制匮乏

我国的环保法律将环保部门定位为环境保护统一监督的管理部门，但在具体的法律规范中并没为环保部门设计具体的行使统一监督管理权的方式和程序，水的监管多按行政区和水的功能划分。园区内工业废水由环保部门监管，但工业废水纳入市政管网则由主管城镇污水的建设部门监管，化工园区具有工业与行政的双重属性，但现行的《水污染防治法》［12］在职责划分上却未把工业主管部门纳入监管单位范畴，同时也未涉及化工园区管理的相关规定，化工园区环境管理部门职能难以厘清，监管部门关系难以协调，九龙治水的局面导致化工园区监管乏力。《水污染防治行动计划》第九条明确和落实各方责任中分别提出了要强化地方政府水环境保护责任、加强部门协调联动、落实排污单位主体责任等要求。但是，根据我们开展的海河、太湖流域的化工园调查，目前园区管委会没有设立环保部门的现象较普遍，特别是县级化工园区，其管委会大多没有环保专职人员，导致园区层面对企业环境监管长期处于真空状态。以某经济开发区为例，其属于国家级园区，产值超千亿，但也是在园区建成15年后的2007年才经市政府研究决定设立了开发区环保分局。

其次，《水污染防治行动计划》强调循环发展，加强工业水循环、促进再生水利用。在缺水及水污染严重地区完善再生水利用设施，特别强调要抓好工业节水，完善高耗水行业取用水定额标准。新修订的《环境保护法》第21条、22条中明确指出国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施，鼓励和支持环境保护产业的发展，但是当前化工园区监管缺乏激励机制，重惩罚轻奖励，水资源回收利用方面，化工园区的管理实践中，很少有明确的鼓励政策，使得企业减排的自主性和积极性不强，园区中水回用整体水平不高，水资源浪费现象严重，很难从根本上解决水资源短缺和污染严重的问题。

2.3 园区废水外排标准不明确

我国现行的环境管理制度主要针对单个企业，对于化工园区等工业集聚区的废水排放标准还未明确。目前园区根据当地污水处理基础设施条件和环境要求，采用的排放标准主要分为以下几种：一是按照GB 8978—1996《污水综合排放标准》［13］中的三级标准，园区处理后的外排废水纳入市政污水系统进行处理；二是按照相关化工行业水污染物排放标准或GB 8978—1996《污水综合排放标准》中的一级或二级标准，分别排入三类地表水或四、五类地表水及三类海水；三是位于环境敏感区或环境承载能力脆弱地区的化工园区执行的GB 18918—2002《城镇污水处理厂污染物排放标准》［14］中的一级A标准，或相关化工行业排放标准规定的水污染物特别限值标准。但总的说来，园区废水排放标准不明确，导致园区在污水处理厂规划建设、污水管网配套以及废水排放管理上产生了很多差异和冲突，不仅影响了园区污水处理效率，同时也给环境管理部门的监管考核带来很大困难。

2.4 园区内企业预处理效果差，末端处理难度高

《水污染防治行动计划》中特别强调工业集聚区水污染治理，规定“工业集聚区内工业废水必须经预处理达到集中处理要求后，方可进入污水集中处理设施。新建、升级工业集聚区应同步规划、建设污水、垃圾集中处理等污染治理设施”。但是，目前我国对园区内企业废水外排暂无统一要求，企业大多按照GB8978—1996《污水综合排放标准》规定的排入设置二级污水处理厂的城镇排水系统的排放标准，或是按照行业排放标准，或是按照企业与园区污水处理厂自行签订协议的要求执行。在这种管理模式下，企业从控制成本的角度考虑，往往将废水预处理到基本满足管理的最低要求即排入园区的污水处理厂。企业预处理过程一般情况下都是把容易处理的COD、BOD等常规污染物质解决了，而到了末端的有毒、有害及难降解的污染物质大部分都难以处理，同时，园区污水行业性结构特征明显、废水来源复杂、来水水量水质波动大，最终导致园区污水处理厂运行负荷高，达标排放目标实现难度很大。

3 化工园区水环境管理的政策建议

3.1 加强顶层设计，破解多方博弈，促进协调监管

《水污染防治行动计划》提出了“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的社会共治模式。一方面，强调政府、企业和公众合理分工、明确权责；另一方面政府转变职能、简政放权。政府应该是“掌舵者”，重在倡导、规划、协调、监督，而企业是污染物的主要产生者、治理者。十八届四中全会提出，要推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。新修订的《环境保护法》第十条明确规定：国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。

新《环境保护法》在赋予环保部门更多权力的同时，也加大了问责力度，《水污染防治行动计划》明确指出要通过责任追究制度落实地方政府责任，约束企业依法治污。按照“职责法定、权责一致、边界清晰、运行高效”的政府治理能力现代化的标准，我国化工园区管理必须加强政策、法规及标准的顶层设计，进一步厘清地方政府和园区管理机构、环境管理部门、入园企业等相关方在园区建设、运营、管理等过程中的责、权、利，明确监管部门、排污企业和第三方环保服务公司的责任和义务，完善风险分担、履约保障等机制；完善化工园区管理机构、环境保护机构、污水集中处理设施运营机构的建设；研究出台化工园区环境行政管理机构建设标准，明确园区环保部门行政隶属关系、管理职能和权限，为实现化工园区环境管理提供体制保障；形成合理有效的多方协调管理机制，从而共同促进化工园区水污染防治工作。

3.2 系统梳理园区准入条件，严格各类园区环境准入

新《环境保护法》第十九、第六十一条规定：未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设；建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设、处以罚款，并可以责令恢复原状。《水污染防治行动计划》也提出，要严格环境准入，根据流域水质目标和主体功能区规划要求，明确区域环境准入条件，细化功能分区，实施差别化环境准入政策。

各化工园区应根据所在区域的环境承载力、资源能源禀赋、产业基础等条件，按照环境风险全过程管理工作思路，制定企业进入园区的环境准入政策和标准，建立企业环境准入分类指导制度体系，新建、扩建和改建工业项目一律按照环保准入要求进入园区，抓紧推动企业入园，重点加强对产业转移重点承接地区、生态环境脆弱地区化工园区环境准入的指导和规范。要确立环境保护的优先地位，坚决杜绝“先上车后买票”的环评现象，强化规划环评和项目环评在产业引进过程中的权重，推进规划环境影响跟踪评价制度，强化事中事后监管，严肃查处建设项目环评领域越权审批、未批先建、边批边建等违法建设项目。

3.3 实行企业废水分质分类管理，建立科学有效的企业废水排放标准

《水污染防治行动计划》要求，进一步强化化工园区水污染治理，园区内化工废水必须经预处理达到集中处理要求，方可进入污水集中处理设施。新《环境保护法》要求完善污染物排放许可制，以改善水质、防范环境风险为目标，将污染物种类、浓度、总量、排放去向等纳入许可证管理范围。污水处理厂达标排放是企业预处理的最根本要求，考虑到园区企业废水来源复杂，建议对企业废水排放实行分质分类管理。在保证污水处理厂达标排放的前提下，企业可与污水处理厂商定纳管要求，从而解决企业废水排放标准不明确的问题，并为提高污水处理厂的治污积极性留出政策空间，而针对含有毒、有害及难降解污染物的企业的监管必须从严，强化源头控制，确保企业经过预处理后在车间口达标排放。

3.4 建立激励机制，实施排污权交易，推动第三方服务

新修订的《环境保护法》第二十二条规定：企业事业单位和其他生产经营者，在污染物排放符合法定要求的基础上，进一步减少污染物排放的，人民政府应当依法采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持。《水污染防治行动计划》提出，要健全节水环保“领跑者制度”。在加强工业园区监管的同时，注重激励机制建设，利用市场手段激励约束环境行为，市场与行政手段齐发力。建议将园区水污染减排目标和环境绩效纳入绩效考核内容，节水与净水、水质与水量共考核，并将考核结果适时向社会公布。推进排污费向排污税的改革，用差异化的税收价格激励企业减少水污染物排放。推动实施园区企业排污权交易机制，在总量控制的前提下，鼓励园区企业出卖盈余的排放指标，调动园区企业改进污染治理技术的积极性。鼓励以政府和社会资本合作模式开展园区基础管网建设和污水处理设施建设及运营，加大园区中水回用的鼓励政策力度，坚持节水即减污，提高化工园区用水效率，同时鼓励园区购买专业化环境管理服务，建立合理的第三方环境运营监督管理机制，提高化工园区整体环境风险管理和污染减排工作的效率和水平。

4 结语

当前，我国发展正处于提质增效的经济发展方式转变机遇期，环保工作也进入了以改善生态环境质量为核心，补齐生态环境短板攻坚战期。化工型工业园区排放的废水大多含有毒、有害及难降解类物质，往往对环境的危害更大，因此，化工园区水污染防治应是工业污染防治的重中之重。化工园区水污染问题究其原因主要还是粗放型的发展模式所导致。按照新修订的《环境保护法》、《水污染防治行动计划》等法律及文件的新要求，只有从宏观体制机制层面加强顶层设计，促进协调监管，研究出台化工园区环境行政管理机构建设标准；从政策措施层面，严格各类园区环境准入条件，实施差别化环境准入政策，建立科学有效的企业废水排放标准，并注重园区内激励机制建设，完善化工园区系统的环境管理体系建设，化工园区水污染问题才能从根本上得到解决。

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［10］ 国务院.《水污染防治行动计划》［EB/OL］.（2015-04-02）［2016-10-10］. http：//zfs.mep.gov.cn/fg/ gwyw/201504/t20150416_299146.htm.

［11］ 环境保护部.《全国重点流域水污染防治（2011～2015）规划》［EB/OL］.（2012-05-16）［2016-10-10］. http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201206/ t20120601_230802.htm?COLLCC=294074245&.

［12］ 全国人民代表大会常务委员会.《水污染防治法》［EB/OL］.（2008-02-28）［2016-10-10］. http：//www. scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2015/20150331/ xgbd32636/Document/1397628/1397628.htm.

［13］ 国家环境保护局. GB 8978—1996 污水综合排放标准［S］. 北京：中国环境出版社，1996.

［14］ 北京市环境保护科学研究院，中国环境科学研究院. GB 18918—2002 城镇污水处理厂污染物排放标准［S］. 北京：中国环境出版社，2002.

（编辑 叶晶菁）

Water environmental management policies for chemical industrial park based on new environmental protection law

Chen Yao1，Xin Zhiwei1，Fu Jun1，Guan Rui2
（1. Sino-Japan Friendship Centre for Environmental Protection，Beijing 100029，China；2. Appraisal Center for Environment and Engineering，Ministry of Environment Protection，Beijing 100012，China）

The causes of water pollution in chemical industrial parks are systematically analyzed from aspects of park planning，management and supervision，wastewater treatment and discharge standards. Combining with the relevant requirements of the new Environmental Protection Law and the Action Plan for Prevention and Treatment of Water Pollution，the suggestions on management policies for water pollution in chemical industrial parks are proposed from four aspects，such as：Strengthening top-level design of management，promoting the supervision and coordination；Strictly enforcing environmental access conditions of industrial parks；Conducting classified management of wastewater，strengthening construction of enterprise access standards；Establishing incentives and pushing the third party service.

chemical industrial park；water pollution；environment protection；management policy

X321

A

1006-1878（2017）01-0110-06

10.3969/j.issn.1006-1878.2017.01.020

2016 - 10 - 19；

2016 - 11 - 17。

陈瑶（1970—），女，北京市人，高级工程师，电话010 - 84665561，电邮 chenyao@edcmep.org.cn。通讯作者：付军，电话 010 - 84665903，电邮 fujun@edcmep.org.cn。

国家水体污染控制与治理科技重大专项（2014ZX 07504-005）。