加强环境保护行政管理完善环境保护行政体制

陈 茜

(北京国寰环境技术有限责任公司，北京 100029)

加强环境保护行政管理完善环境保护行政体制

陈 茜

(北京国寰环境技术有限责任公司，北京 100029)

我国环境保护管理体制是我国环境保护工作的重要载体。但是长期以来，环境保护行政管理体制一直处于边缘化的弱势地位，不能承担生态文明建设、建设美丽中国的重任，未能很好履行《环境保护法》等法律设定的权力、义务，严重影响环境保护工作发展，形成了我国环境保护工作事倍功半、污染事件频发的局面，损害了法律的权威，破坏了民众对政府的信任关系。因此，深入探讨环境保护行政管理体制存在的问题，分析原因，找出解决的对策，完善我国环境保护行政管理体制，是当前非常紧迫的重要议题。

环境保护；行政管理；行政体制

近年来，我国经济高速发展，老百姓的生活日新月异，取得了举世瞩目的成就。然而我国粗放式经济发展下，相伴而生的是日益恶化的环境问题。众所周知，环境问题不仅会严重影响人们的身体健康，而且会吞噬经济改革发展成果，破坏经济社会的可持续发展。

中国共产党的十八大报告已经把生态文明建设放在了突出位置，把建设“美丽中国”作为我们生态文明建设的奋斗目标，中央审议通过的国家“十二五”规划纲要明确要加快建设资源节约型、环境友好型社会，提高生态文明水平，提出进一步加强政府在生态环境保护方面的力度，经济发展的同时使生态环境逐步恢复，决不能允许以生态环境恶化换取经济增长。2015 年1月1日施行的新《环境保护法》已经把保护环境作为我国的基本国策。

经过多年的发展，我国已经形成了国务院环境保护部，对全国环境保护工作实施统一监督管理，地方政府分级属地负责、各相关部门齐抓共管的环境保护行政管理体制。我国环境保护行政管理体制作为国家环境保护工作的重要载体，在打击污染环境行为、保护生产生活环境方面发挥其应有作用。但是长期以来，环境保护行政管理体制一直处于边缘化的弱势地位，不能承担生态文明建设、建设美丽中国的重任，未能很好履行《环境保护法》等法律设定的权力、义务，严重影响环境保护工作发展，形成了我国环境保护工作事倍功半、污染事件频发的局面。因此，深入探讨环境保护行政管理体制存在的问题，分析原因，找出解决的对策，完善我国环境保护行政管理体制，是当前非常紧迫的重要议题。为此本文从探讨环境保护行政管理体制的特征出发，在深入分析我国环境保护行政管理体制存在的主要问题基础上，进一步提出我国环境保护行政管理体制改革的对策建议。

1 环境保护行政管理体制的特征

《中华人民共和国环境保护法》(下称《环境保护法》)规定了我国现行环境保护行政管理体制的基本结构，大致总结为“统一管理与分级、分部门负责相结合”依照环境保护法的规定，国务院环境保护部队全国环境保护实施统一监督管理，各级地方政府分别对本行政区划内的环境问题负责，地方政府内设立环境保护部门，具体承担此项工作，地方环境保护部门受国务院环保部的业务指导，国家海洋局、林业、国土、农业、矿产、公安等部门对各自领域内的环境问题负责实施监督管理工作。

1.1 环境保护部门统一监督管理

我国全国性的环保主管部门，即国务院下设的环境保护部，对全国的环境保护工作进行统一监督、管理，具体对全国环保工作进行规划、部署、监督和协调，并承担对系统内下级环境保护部门的工作监督和指导，以及对其他有环境保护职能的部门的环保工作进行监督和指导。

我国地方政府内比照中央的设置，建立了相应的环境保护部门，是地方政府的重要组成部门，为落实中央和地方政府关于环境保护的政策、工作部署，承担实施上级环保规划、发现和查处环境污染问题、协调环保工作落实、监督同级各部门环保工作开展情况并实施进行指导。

1.2 分部门监督管理的情况

综合经济部门、农林水土部门和环保执法机构是生态环境行政管理工作的主要参与者[1]。从中央一级看，国家海洋局、农业、林业、渔业、铁路、交通等部门，均依据法律规定对各自领域内的环境问题实行监督管理、落实国家环境保护政策。 例如，环境保护、发展改革委、质检等部门依据《大气污染防治法》的规定，对制造、进口超标的机动车船的，行使监督管理权。公安部门对严重危害公共安全的环境违法行为进行侦查并移送起诉，对一般性的环境违法行为处以行政处罚，根据《噪声污染防治法》，公安机关对社会生活中的噪声污染，进行监督管理。

1.3 各级地方政府的环境保护职责

依据《环境保护法》，地方政府应对其行政区内的环境问题负责，提出应对环境质量下降的对策。我国的32个省级行政区下设了地市、县级、乡级行政区划，其中乡级行政机构中没有专门从事环境保护的机构，市县二级行政机构中有专门的环境保护部门，现代行政管理的特点是依法行政，各级政府的环境保护权力是法律赋予的，也相应承担环境保护的义务，作为履行环境保护职能的主体，地方政府有充足的税收来源，可以经过再分配投入环境保护中，对环境质量提升有财力、物力保障。而且，地方政府主导当地经济社会的发展，对当地的环境问题有能力妥善处理。依法行政是政府部门在日常工作中所要遵循的重要原则。法治政府的构建和简政放权工作的开展，已经让我国政府部门的行政效率得到了一定的提升[2]。

2 我国环境保护行政管理体制存在的主要问题

2.1 环境保护权责不清，责任追究无法落实到位，落实党中央决策部署不坚决不彻底

《环保法》规定各级政府中的环境保护部门对本辖区内的环境保护工作进行统一的监督管理，其他有关部门在各自管理领域对环境保护工作采取监督和管理。但是，在横向权力分配上，环境保护职能分散在农牧、公安交通、水利、矿产、林业、国土以及海洋、铁道、渔政等多个部门，职能交叉，缺乏有力的统筹协作机制，形成一个“九龙治水”的局面。 责权不清，相互推诿，导致污染问题日益严重。

以祁连山生态环境破坏问题为例，长期以来，祁连山局部生态破坏问题十分突出。对此习近平总书记多次作出批示，要求抓紧整改，在中央有关部门督促下，甘肃省虽然做了一些工作，但落实党中央决策部署不够坚决和彻底，污染情况并没有明显改善。2017年2-3月，由党中央、国务院有关部门组成中央督查组就此开展专项督查。近日，中央政治局常委会会议听取督查情况汇报，对甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏典型案例进行了深刻剖析，并对有关责任人作出严肃处理。

2.2 环保部门执法偏软，不作为、乱作为，难以形成威慑

在祁连山生态环境保护方面，甘肃省从主管部门到保护区管理部门，从综合管理部门到具体审批单位，责任不落实、履职不到位问题比较突出，以致一些违法违规项目畅通无阻，自然保护区管理有关规定名存实亡。各级环境保护部门对环境问题进行统一监督和管理，是主要的环境污染执法部门。现在的形势是，公众对我国环境事件非常关注，对环境污染问题的执法力度不太满意，环保执法部门给大家的印象是执法偏软和处罚无用，对偷排污染物等行为难以形成威慑，执法不严、违法不究的问题不同程度的存在，环境保护部门的执法力度仍有很大上升空间。环境保护部门对法律法规设定的环境监督管理权力没有落实到位，执法不作为、乱作为现象应该重点整治。

2.3 在立法层面为破坏生态行为“放水”，缺乏强有力的法律制度保障

经调查，甘肃省有关方面对“五位一体”总体布局和新发展理念认识不深刻，片面追求经济增长和显绩，长期存在生态环境为经济发展让路的情况。《甘肃祁连山国家级自然保护捞区管理条例》历经三次修正，部分规定始终与《中华人民共和国自然保护区条例》不一致，将国家规定“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙”等10类活动，缩减为“禁止进行狩猎、垦荒、烧荒”等3类活动，而这3类都是近年来发生频次少、基本已得到控制的事项，其他7类恰恰是近年来频繁发生且对生态环境破坏明显的事项。2013年5月修订的《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》，违法允许在国家级自然保护区实验区进行矿产开采。《甘肃省煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展实施方案》违规将保护区内11处煤矿予以保留。缺乏高位阶、统一、全面的法律制度，是导致实践中环境管理体制混乱，缺乏系统性、科学性，环境管理机构执法随意的原因。

2.4 公众缺乏环保监督积极性

环保问题是公众普遍关注的重要问题，但是，我国现在缺乏公众参与环保规划、环保政策制定的机制，公众的热情没有转化为环境保护工作成果，涉及环境的信息公开和公民的环境保护知情权没有得到很好的保障，仅仅靠全国人大的执法检查是远远不够的。此外，普通民众的环境意识仍需提高。如最简单的垃圾分类，实施了很多年，仍收效甚微。

上述问题普遍地存在于我国环境保护管理体制中，严重阻碍了我国环境保护工作的发展，削弱了我国环境保护工作的成果，为许多环境保护方面的有识之士的共同认识。一些地方和部门对改变环境保护管理体制中存在的问题进行了尝试和努力，但由于产生上述问题的原因比较复杂，涉及到行政管理体制改革，许多问题很难从根本上解决。

3 我国环境保护行政管理体制改革的对策建议

3.1 明确职能和定位，全面提升环境保护在国家执政体系中的地位

职能分散交叉问题是我国在生态环境管理体制的建设过程中所面对的一个重要问题。统一化的监管机制的构建，是解决这一问题的一种有效措施[3]。环境保护行政主管部门重新进行权责清理，找准定位，在国家转型期环境保护事务中发挥其强有力的统一监督管理职责，全面提升环境保护部在国家执政体系中的综合协调能力，集中统一管理可以减化行政管理机构，提高管理效率。

3.2 建立我国环境保护新的行政管理体制

完备的环境保护行政管理运行机制主要包括决策、执行、协调与监控机制。在中央确立依法治国基本方略后，借助《环境保护法》修订颁布和涉及环境保护的相关法律法规的出台，借鉴国外环境保护行政管理体制的优秀经验，探索建立一个新的环境管理体制，明确中央政府、地方政府、企业、社会团体和公民的环境保护责任，明确国家环境保护意愿转化为环境保护行动的机制和保障措施等，特别要通过建立和完善法律制度，明确政府的环境保护责任、事权划分以及监督和问责机制等。

3.3 建立广泛的公众参与机制

从前文中部分发达国家的环境管理经验来看，公众广泛参与是其做好环境保护工作的重要内容。同时，根据环境保护工作的特点，仅仅依靠政府的力量是相当不足的，需要社会各界的广泛参与。但是，公众参与在实践中没有形成有效机制，缺乏制度保障。

完善信息公开制度。规范环境信息公开的方式方法。分别对政府、企业这两个不同主题的环境影响信息公开的细节做出明确规定，在什么时间、通过什么方式对环境信息公开。完善信息公开的监督机制。对政府的信息公开应完善信息公开的考核机制、公众参与评议机制，对不按规定公开的进行责任追究。对企业制定一套信息公开的法律制度，企业依法进行公开，否则，相关环境主管部门依据法律规定对其进行处罚。

下大力气培育非政府组织(NGO)参与环境保护工作。考虑引导公众参加非政府组织的环境保护工作，赋予工作参与NGO组织的权利，调动公众参与环境管理的积极性，建立环保部门与NGO组织的交流沟通机制，在环境保护规划、政策制定等行政活动上，咨询非政府环保组织的意见，征求他们的建议，接受其监督。学习美国等国，把发展非政府环保组织作为今后改进环境保护行政管理工作的途径之一。

4 研究小结

我国环境保护行政管理体制是国家环境保护工作的重要载体。本文从探讨环境保护行政管理体制的特征出发，在深入分析我国环境保护行政管理体制存在的主要问题基础上，进一步提出我国环境保护行政管理体制改革的对策建议：第一，明确职能和定位，全面提升环境保护在国家执政体系中的地位；第二，建立我国环境保护新的行政管理体制；第三，建立广泛的公众参与机制。

[1]王金南，秦昌波，田超，程翠云，苏洁琼，蒋洪强.生态环境保护行政管理体制改革方案研究[J].中国环境管理，2015，(5)：9-14.

[2]赵玉丹.基于生态环境保护的行政管理体制改革探讨[J].经营管理者，2016，(8)：297.

[3]李干杰.积极推动生态环境保护管理体制机制改革促进生态文明建设水平不断提升[J].环境保护，2014，(1)：10-14.

Strengthen Environmental Protection Administrative Management and Perfect Environmental Protection Administrative System

CHEN Xi

(Beijing Guohuan Environmental Technology Co.，LTD，Beijing 100029，China)

The management system of China's environmental protection is an important carrier of China's environmental protection work. But for a long time，the administrative system of environmental protection has been marginalized in the weak position，cannot undertake the construction of ecological civilization，the construction of the beautiful China burden，did not perform well "environmental protection law" and other laws set power，duty，seriously affecting the development of environmental protection work，the formation of the wasted effort，the environmental protection work of China's pollution the situation of frequent incidents，undermined the authority of the law，destroyed the trust relationship between the government and the people. Therefore，in-depth study of the existing administrative system of environmental protection problems，analyze the causes，and find out the countermeasures，improve the administrative system of environmental protection in China，is a very important work.

environmental protection; administrative management; administrative system

陈茜，工程师，就职于北京国寰环境技术有限责任公司，主要从事公共管理、行政管理、环境管理等方面的工作和研究

文献格式：陈 茜.加强环境保护行政管理完善环境保护行政体制[J].环境与可持续发展，2017，42(4)：111-113.

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1673-288X(2017)04-0111-03