多元共治视角下水污染问题研究述评

刘 爽 李 莉

(新疆农业大学，新疆 乌鲁木齐 80052)

多元共治视角下水污染问题研究述评

刘 爽 李 莉

(新疆农业大学，新疆 乌鲁木齐 80052)

本文在多元主体共治的视角下对国内外水污染问题进行综述，并分析目前水污染治理过程中遇到的两大困境：利益角色的多样化和治理模式的单一性。最后针对上述问题提出以政府为主导、引入第三方机构治理以及鼓励公众参与水污染治理问题的相关建议。

多元主体；水污染；治理

1 水污染治理的性质

水污染的性质在一定程度上决定了治理的方式。美国经济学家萨缪尔森首次提出公共物品的概念，即每个人对某种物品的消费不会导致其他人对该产品消费的减少。马斯格雷夫等人在萨缪尔森对公共物品定义的基础上，进一步完善了公共物品所具有的特征，即消费的非竞争性和非排他性。在中国，水资源的所有权属于国家，国家有权对其进行支配、使用等活动。因此，我们通常将水资源定义为公共物品。

1965年，经济学家布坎南发表了“俱乐部经济论”一文，提出俱乐部模型并用来分析拥挤性公共产品问题，标志着人们开始把注意力转向对非纯公共产品问题的研究。之后，约拉姆·巴泽尔提出准公共物品的概念，即介于纯公共物品和纯私人物品之间的物品。于是，水资源污染治理的性质常常被界定为准公共产品。1920年，庇古证明污染治理又具有正外部效应，但如果仅靠市场资源配置的方式，完全有市场进行主导，又会导致“市场失灵”的结果。该性质也决定了在治理过程中由政府主导的角色定位，然而，如果单纯地依靠政府进行水资源供给，随着水污染规模的扩大，其治理成本会逐步攀升直至无穷大，势必又会导致“政府失灵”的现象。这也是我们面临的水资源污染治理的问题之一。

2 水污染治理的困境

2.1 利益角色的多样化

在水污染治理过程中，不同角色之间要实现的目标也不尽相同。于是，我们可以假设人作为一种“经纪人”的存在，唯一试图获得的经济好处就是物质性补偿的最大化。对于水资源的使用，企业往往会牺牲公众的利益，而获取更大的经济效益。正如前面所说，每个人都有对水资源的使用权，当出现过度使用水资源时，就会造成资源的枯竭。这就是我们常说的“公地悲剧”。然而，政府的目标则是实现公众利益的最大化，即公平最大化。

水污染治理涉及人数众多，成员之间具有的异质性特征，达成一致意见和协调成本较高，容易陷入“囚徒困境”，参与者对自己参与决策结果的预期与事实往往也有一定差距因此，从而导致参与者“用脚投票”行为的发生，降低了决策质量。长期以来，我国污染治理模式以政府为主，政府采取管制或者是补贴的方式进行治理。渐渐弱化了公众的参与职能，造成政府治理的效率低下、公众满意度降低等问题。

2.2 治理模式单一化

在水污染治理过程中，难以形成整合型地区水资源管理模式，存在各地方政府分散化管理。我国现行水管理机构职能框架主要分为四个部分：防洪管理、水资源管理、水产业管理和水环境管理。其中，水环境管理又分为水土保持和水污染两个部分。在水污染防治中又由水利部和国家环保局两个不同的行政单位负责，这就造成了一定程度上的职责的分化和重叠现象。在不同的地方政府间，流域管理和行政区域管理存在差异。

水资源管理权力分布在部门和乡级政府，但个别部门和乡级政府的第一职能并不是保护水资源资源，而是通过开发利用水资源创造经济效益，这样就容易发生部门间的利益冲突。

3 多元化治理模式的开拓

3.1 政府在治理中的主导地位

政府既是水污染治理的负责人又是治理过程中的监管人。针对水污染给人们造成的种种危害，各国政府都制定有关法规加强水污染的管制。如荷兰颁布的《地表水污染法》以及美国颁布的《联邦水污染控制法》、《清洁水法》和《水质量法》[1]。2000年，国务院批准了新的《水污染防治法实施细则》。为了体现“以防为主、防治结合”的原则，我国出台“三同时”制度，即建设项目中防治水污染设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。除此之外，我国还有运用经济手段对水污染实行管制的法律制度，规定向水体排放污染物的企事业单位，缴纳一定的排污费用；超过国家或地方规定的排放标准的，缴纳超额费用。

3.2 引入第三方治理机构

在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，我国首次提出了“推行环境污染第三方治理”这一新型环境治理方法。2015年，国务院下发《关于推行环境污染第三方治理意见》中提出，第三方治理实际是推进环保设施建设和运营专业化、产业化的重要途径，是促进环境服务业发展的有效措施。徐亮亮认为第三方治理模式是通过“专业的人，做专业的事”，提高治污效果，同时降低污染治理及环境监管的成本，既能改进企业达标排放效率，又便于环保部门集中监管[2]。

3.3 公众参与中的非政府组织

公众参与传入中国并在环境保护领域作为重要原则提出来始于上世纪90年代。虽然，近年来对公众参与的理论研究和实践成果都取得了一定的进展。但是，对于公众参与的概念界定并不是十分明晰。张晓等人认为公众参与是公众根据国家赋予的权利参与环境保护的制度，是政府依靠公众的力量与智慧，制定出环境政策、法律法规、确定建设项目等的制度[3]。公众参与环境治理增进了水污染防治的公共性。中国非政府环保组织的发展还处在起步阶段，即针对公众发起环境启蒙运动，开展宣传教育，倡导环保的生活方式，发展环保志愿者，提升公众的环境意识。

4 结 论

水污染已经成为环境治理中不可避免的一个问题，但是中国的治理模式仍然存在许多缺陷。因此，本文在多元主体共治的视角下对国内外水污染问题进行综述，并分析目前水污染治理过程中遇到的两大困境：利益角色的多样化和治理模式的单一性。最后针对上述问题提出以政府为主导、引入第三方机构治理以及鼓励公众参与水污染治理问题的相关建议。研究指出，在借鉴国外多元共治思想的基础上，我国对水污染的治理不应仅靠政府运用政治权威对社会事务进行单一管理，而是要形成一个蕴含“国家、社会和市场”的多元化架构协同运作，形成各主体上下联动，互相制衡的管理过程。

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[3]张晓.中国水污染趋势与治理制度[J].战略与决策，2014，9(15)：21-28.

[4]曹俊程.浅谈解决跨界水污染事故的方法和对策[J].环境与可持续发展，2016，41(6)：162-163.

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[7]王璇，于宏旭，熊惠磊，马骏.华北平原地下水污染特征识别及防控模式探讨[J].环境与可持续发展，2016，41(3)：30-34.

[8]郑艳婷，黎亚萌，王韶菲.水污染治理行业的创新与问题研究[J].环境与可持续发展，2015，40(4)：97-99.

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[13]杨姝影，贾蕾，夏扬.以改善尾矿库周边环境质量为核心建立健全尾矿库环境治理体系[J].环境与可持续发展，2016，41(5)：11-13.

[14]贾蕾，张晨阳.大气污染防治领域设立政府引导基金势在必行[J].环境与可持续发展，2016，41(5)：14-15.

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Review on the Study on Water Pollution in the Perspective of Pluralism

LIU Shuang LI Li

(Xinjiang Agricultural University，Urumqi，Xinjiang，80052)

This paper reviews the domestic and international water pollution problems from the perspective of diversified subject governance，and analyzes the two dilemmas encountered in the current water pollution control process：the diversification of interest roles and the unity of governance model.Finally，the government-led，the introduction of third-party institutional governance and encourage public participation in water pollution control issues related to the above-mentioned issues.

diversified main；water pollution；governance

刘爽，在读研究生，研究方向为资源环境管理政策

李莉，副教授，经济学博士，农林经济管理博士后，主要从事资源开发利用与可持续资源环境管理政策方面的研究

文献格式：刘 爽 等.多元共治视角下水污染问题研究述评[J].环境与可持续发展，2017，42(4)：92-93.

X21

A

1673-288X(2017)04-0092-02