城市化进程中的地方政府角色与“邻避冲突”治理

田亮　郭佳佳

摘要：导致当前中国城市化进程中“邻避冲突”愈演愈烈的主因是地方政府角色定位的偏差，因此，合理界定政府角色是规避“邻避冲突”风险的前提和基础。文章提出一个政府角色的分析框架，从市场和社会两个雏度分析“邻避冲突”中地方政府扮演的角色，并以量化模型来解释地方政府行为与策略和“邻避冲突”发生概率的相关性，进而在提炼国内外建设“邻避设施”案例经验的基础上，提出了通过强化信息公开机制、协商参与机制、监管预警机制和行政问责机制的路径来推动政府角色的合理定位，以期实现“邻避冲突”的有效治理。

关键词：城市化；“邻避冲突”；地方政府角色

中图分类号：D035 39 文献标识码：A 文章编号：1009-3060（2016）05-0061-07

一、“邻避冲突”缘何愈演愈烈？

在我国工业化和城市化迅猛推进的过程中，城市规模不断扩张，城市边界逐渐外延，诸如PX化工项目、垃圾焚烧厂、通信基站、发电厂等多种“邻避”设施越来越多地在居民区附近布局。所谓“邻避”，来自美国学者欧海尔（M.OHare）在分析美国环境运动和环境政策时提出的“NIM-BY”（Not in My Back Yard）概念的中文表达。近年来，随着公民权利意识的增强、信息网络的发展和环境保护运动的兴起，因“邻避设施”布局而引发的抗争事件日益增多。一些学者也将这类抗争事件称为“邻避冲突”。所谓“邻避冲突”，即某些可以为多数居民带来利益的设施在建设和运营过程中给其周围居民带来负外部效应（Negative Externality），从而导致居民不满而出现的社会冲突现象，冲突的加剧往往会演变为群体性抗争事件。

“邻避冲突”最早出现于西方发达国家，如今已经为世界各地所司空见惯。自20世纪90年代起，“邻避冲突”在国内已零星出现，但社会影响甚微，也未引起学界关注。直至2007年厦门PX事件爆发，“邻避冲突”开始进入中国学术研究的视野。通过对近十年来“邻避冲突”的梳理，可以发现我国“邻避冲突”的演化呈现出愈演愈烈的态势（图1）。见诸新闻报道和学术研究的“邻避冲突”案例在逐渐增加，并且每年度发生事件的平均持续时间从最初的平均1天上升到了平均2.8天左右。《2014年中国社会形势分析与预测》也指出：“在信访总量、集体上访总量、群体性事件总量下降的情况下，因为环境问题引发的群体性事件却在快速上升。”

“邻避冲突”对中国政治社会的强烈冲击引发了学界从基本理论、实证案例和治理技术等角度的分析，以实现“邻避冲突”的有效治理和风险规避。地方政府也尝试采取了一些措施加以应对，如完善相关法律法规、优化环保部门职能、公开环评数据、协商决策等等，但是，“邻避冲突”并未如预期一样走向缓和，反而愈演愈烈。

如何有力地解释这一现象？通过对现有文献的梳理可以发现，目前的研究基本可以分为三种视角：大众心理视角、社会参与视角和政府能力视角。大众心理视角的研究始于“邻避情结”这一概念，它分析并构建了民众对政府“高依赖、低信任”的心理取向，提出了民众中普遍存在的生态信任危机和焦虑心理。加剧了“邻避冲突”爆发的可能。社会参与视角着重强调公众未能进入政治过程这一原因，地方政府没有建立平等、开放的政治吸纳机制，即便是动员起来的有序公众参与也很难对政府决策产生重要影响，反而造成参与需求与参与供给之间的落差不断扩大。政府能力视角则强调了政府决策过程本身存在缺陷，政府职能缺位、错位以及政府应急处置能力不足等方面的问题长期存在，使得“邻避冲突”的治理收效甚微。

归纳来看，大众心理视角和社会参与视角固然有很强的解释力，但两者都主要是对事件发生的静态分析，对于近年来“邻避冲突”加剧的态势并不能给出令人满意的解释。另外，政府能力视角则面临着解释悖论，即政府能力的强化和“邻避冲突”加剧之间的矛盾。“邻避冲突”的治理实践推动了地方政府能力的不断强化，这种强化并未带来“邻避冲突”的减弱趋势，反而使地方政府的治理陷入有效性困境。对此，本文试图引入“政府角色”的分析框架，从市场和社会两个维度分析“邻避冲突”中地方政府扮演的角色，并分析现有政府角色存在的制度基础，从而解释“邻避冲突”愈演愈烈的深层逻辑。

二、核心概念与分析模型：政府角色

社会心理学视域中，角色是关于人们在特定类型的关系中应当如何行动的一套规则。在强调社会环境对个人行为定向作用的同时，也十分重视个人可能的角色创造。基于此，我们试图借用社会心理学的认知路径来分析“政府角色”，即政府处理与所处环境之间关系的行为规则和行为方式是怎样的。

基于一般的政府理论，政府所处环境指的是其所处的经济环境和社会环境。从经济环境看，英国学者亚当·斯密（Adam Smith）针对早期现代英国政府如何处理与市场的关系，提出了“守夜人政府”的概念，认为政府应在最小程度上干预市场，政府仅仅向社会提供基本的安全、秩序和公共服务。然而，“守夜人政府”的角色无力应对市场“怪兽”，促使政府职能在理论和实践上的双重调整。由此，在美国学者凯恩斯（John M.Keynes）的国家干预时代，一改先前的政府最低管制角色，政府转而加大了对市场的干预力度，通过积极与企业合作介入到经济活动中，以弥补早期的自由市场制度带来的缺陷。20世纪70年代，西方经济社会出现的发展迟缓问题又使得学界思索高强度干预的弊端，以英国学者哈耶克（Friedrich A.Hayek）为代表的学者重塑了现代国家早期的政府角色观念，强调“自发秩序”，反对政府对经济事务的过分干預。

与此不同，“东亚奇迹”则让学界重视审视对政府角色的认识。其中，美国学者查默斯·约翰逊（Chalmers Johnson）对日本发展的政治经济学和东亚新兴国家发展呈现出的“发展型政府”模式的分析凸显了政府作用发挥的重要性。对政府角色理论的研究在治理实践中不断走向成熟，履行监管职责和构建政企合作成为政府处理与经济环境关系的主要角色。

从社会环境看，洛克（John Locke）、孟德斯鸠（Montesquieu）、潘恩（Thomas Paine）和联邦党人（Federalist）等为现代政府的组建和运作提供了充分的理论基础，即一定数量的公民参与赋予政府统治和公共政策合法性。这一模式的发展历程也恰好是西方民主理论的变迁史，而理论变化的背后实质则是政府在如何更好地面对社会参与问题上的角色选择。面对政治社会事务的复杂化程度日益加深，传统的民主治理无论在理论上还是在实践上都捉襟见肘，精英主义民主和多元主义民主的争论因此浮出水面。实践中，公众参与意愿难以得到满足而导致各种社会运动，美国学者查尔斯·蒂利（Charles Tilly）将此定位为群众基于不满、希望和利益集结在一起的行动。而如何因应社会运动则取决于政府处理与社会环境关系的态度，政府需要在尊重公民表达权和依靠国家机器维持社会秩序的两端把握平衡。20世纪后半叶，协商民主理论的出现则为政府处理社会参与的方式提供了新思路。与早前理论范式不同的是，协商民主理论重视政治平等和民主协商，强调通过理性的商谈弥合社会群体问的观点差异，这对于规避社会运动风险大有裨益。

在当代中国政府与政治研究领域，“政府角色”作为分析性概念被大量运用于解释性研究中，如美国学者托尼·赛奇（Tony Saich）、丁开杰和高新军对中国改革中变化的政府角色的分析，丘海雄、徐建牛对市场转型中我国地方政府角色研究的述评，等等，都是对我国政府与市场、政府与社会关系研究的新尝试。但是，这些研究尚未对政府角色进行一个理论化、模型化的提炼，在实践中也难以给地方政府决策者们如何因应空前复杂的局面提供理性化的操作性指导。与西方国家政府角色的研究受制于特定的经济社会环境不同，我国政府角色的定位更多地体现为政府角色以特定的自我创造影响着经济社会。正是因为我国政府角色的定位有着很大的自主性，在很大程度上会影响着“邻避冲突”的产生、发展和解决，使得“政府角色”可以成为分析我国“邻避冲突”愈演愈烈的理论框架。

因此，本文尝试提出一个政府角色的分析框架（表1）来解释地方政府因为扮演了何种角色导致或避免“邻避冲突”。从市场维度来讲，可分为市场行为维度和市场治理维度。市场行为维度是指政府处理与企业关系的行为方式，即双方是规范的合作关系还是非规范的合谋关系；市场治理维度是指政府对市场行为的监督管理，表现为放任的还是监管的。从社会维度讲，分为社会参与维度和社会冲突维度。社会参与维度指的是政府如何面对社会参与的需求，是回避还是商谈？社会冲突维度指的是政府面对社会冲突所做出的选择，是通过管理疏导民意表达还是通过控制压制民意表达？

三、“邻避冲突”中的地方政府角色

从市场行为维度看（图2），政府与“邻避设施”的施工方和运营方之间往往是非规范的合谋关系而非合作关系。为了尽可能地吸纳更多的发展资源，追求经济增长和城市规模扩张，地方政府在财政利益和政绩利益驱动下，倾向于把自己和强势利益集团捆绑。于是，一些城市政府在进行决策时多偏向于投资一方，给予开发商以最大的优惠政策，往往强势推动项目审批和落地，形成大量的“政企合谋”现象。比如，以2007年以来大量以PX项目和矿产项目为代表的重工业项目中，政府和企业形成了十分紧密的利害关系。企业的进驻为地方政府提高发展绩效、供给就业岗位、增加财政收入提供可能；政府则通过降低或免除地价、税收，提供便利的公共设施，变相要求政法机关以地方经济发展为前提保障企业投资项目的顺利进行，而很少考虑通过规范的政企合作实现经济效益和社会效益的科学均衡，从而保障地方发展的可持续性。从市场治理维度看（图2），政府往往以视而不见的姿态应对“邻避设施”施工方和运营方的监管问题，忽视或刻意回避对企业进行标准化的审查和监管。这一角色选择与行为维度上的合谋角色有较强的相关性。基于追求短期经济社会效益的迫切心理，地方政府往往加快企业项目运作的步伐，从而忽视对企业投资项目的监管。比如：2009年北京阿苏卫垃圾焚烧厂在民意征求不足的情况下贸然启动环境评估并向社会公示，2012年日本王子纸业集团在江苏启东修建排污设施中启东市政府相关部门的监管不力，2014年杭州中泰事件中天子山垃圾填埋场的匆匆上马，等等，都为“邻避冲突”的爆发埋下了隐患。

综合来看，在市场维度上，政府往往扮演了“合谋者一放任者”的角色，远离了政府本应扮演的“规范合作一强化监管”角色。近年来，尽管一些城市政府通过强化环境评估、环境质量监测等措施在一定程度上强化了市场监管角色，但成效欠佳。在市场行为维度上，“政企合谋”依旧是政府参与市场行为的主要角色，距离规范性的政企合作还有较大距离。

在社会参与维度上（图3），政府决策过程依然是以威权式为主，极少在决策前和决策中吸纳多元化的公众参与，往往在决策做出后通过媒体进行大量的宣传和解释。如2014年4月茂名PX事件爆发前，《茂名日报》从2月末起开始对茂名石化进行重点宣传报道，以连续多篇文章分析PX项目的安全性，回应民间是否要发展PX项目的争论；同时，以文件要求通信运营商和主要网站对相关社会舆论进行控制，强化信息管理。在这个涉及数万居民利益的重大决策之前和决策过程中，公众却没有任何公开的表达机会和表达渠道，他们是沉默的，是不在场的。尽管如此，政府动用各种资源的宣传和管制声势浩大，不仅没能增加周边民众的信任度，反而激起他们更大的疑虑和反感，最终引发了群体聚集抗议行为。

从社会冲突维度看（图3），政府在事件出现时明显受制于“稳定压倒一切”的治理逻辑，以控制者的姿态面对社会公众。一旦发现公众以“集体方式”表达利益诉求时，地方政府便捉襟见肘，以追求社会的“刚性稳定”为目标来压制民众的正当利益诉求。多次经验使得公众形成了这样一个共识，即“只有选择实施破坏性战术，才能比较迅速地获得与体制内行动者进行政治福利资格和物质利益磋商的机会”，由此引发了政府与公众之間更多的误解和矛盾，陷入了民众运用更为激烈的手段和政府动用更多公共资源的恶性循环。比如，在2012年大连PX事件、宁波PX事件、什邡钼矿事件和2014年茂名PX事件、昆明PX事件中，都出现了与2007年厦门PX事件完全不同的情景。厦门民众往往运用多种制度化渠道来表达诉求，在行动中也极为克制；在大连和宁波则演变为抗议示威，出现了拦路堵车、打砸焚烧等现象，抗争强度不断升级。

概括地说，在社会维度上，政府往往扮演了“回避参与一控制冲突”的角色，远离了政府本该扮演的“社会商谈一管理冲突”的角色。虽然，近年来一些城市在推动与公众商谈上作了一些努力，但其效果仍不尽人意，公众线上线下的参与空间依旧非常狭小；同时，对社会冲突的“刚性管控”基本没有改变，民众行为的暴力性也被不断强化。

将市场维度和社会维度纳入到同一个坐标系可以得到政府角色在两个维度中的复合状态（图4）。按照政府在四个维度上的角色选择所导致“邻避冲突”的可能性分别赋值，中间状态的可能性为0，积极导向的角色选择的可能性为-1，消极导向的角色选择的可能性为1。因此，商谈角色和回避角色、管理角色和控制角色、合作角色和合谋角色、监管角色和放任角色分别被赋值为-1和1。由此，政府在社会维度和市场维度上的角色组合可能带来的“邻避冲突”状况也就一目了然。社会维度和市场维度在第一到第四象限的得分分别为-2、0、0和2，也就形成了16种不同的角色组合方式（表2）。这16种角色组合带来的“邻避冲突”的可能性被分为5个档次，分别是极低、较低、中、较高和极高，分别对应分值一栏中的-4、-2、0、2和4共5种结果。

由此可得地方政府在市场和社会维度中的角色组合造成“邻避冲突”的可能性大小的简明分类。（表3）当政府在市场维度和社会维度的角色选择都处于第一象限时，“邻避冲突”的可能性是极低的；当角色选择都处于第四象限时，“邻避冲突”的可能性则是极高的。正如前文对政府在市场维度和社会维度中的角色定位，目前多数城市地方政府在市场和社会维度中的角色组合均处于第四象限，意味着“邻避冲突”爆发可能性极高。政府角色长期未能转变，使得“邻避冲突”爆发的可能性长期处于高位运行，这也正是“邻避冲突”愈演愈烈的原因所在。

四、对策：以机制创新推动地方政府角色合理定位

政府在市场维度上“合谋一放任”的角色组合与社会维度上“回避一控制”的角色组合的复合加剧了“邻避冲突”的激烈程度，地方政府也由此陷入了“邻避冲突”治理有效性的困境，难以转入“善治”的良性循环。如上所述，不同于西方国家，我国政府具有强大的自主性，政府角色的选择往往较少受到所处环境的限制，而是进行更多的自我创造。比较而言，体系内的制度安排对政府角色的选择有更大的影响力。因此，问题的有效解决有赖于从政府角度切入，广泛吸纳国内外建设“邻避设施”的成功经验，通过强化信息公开机制、协商参与机制、监管预警机制和行政问责机制，推动政府角色的合理定位。四种机制基于政府、市场和社会三者问的良性互动。信息公开机制通过规范政府在市场维度的角色选择影响其在社会维度上的角色选择，协商参与机制则通过规范政府在社会维度上的角色选择影响其在市场维度上的角色选择，监管预警机制和行政问责机制则分别从正向和逆向角度对政府职能履行进行制度约束。

第一，信息公开机制。政府在市场维度上“合谋一放任”角色的选择基于政府行为的“黑箱化”，也就是政府与企业合作信息和政府对企业监管信息的从不公开或选择性公开。比如，2014年昆明市政府突然宣布兴建PX项目，此前却从未公开与投资运营企业的合作信息、企业资质和项目环境影响等情况，使民众不由得担心项目开工后政府能否真正履行监管职责。与此不同的是，惠州市博罗县垃圾焚烧发电项目各类信息的公开透明有效推动了项目的成功运营。因此，通过制度化的信息公开机制规定政府必须公开说明项目建立的必要性和安全性，招标企业或合作企业的运营资质，项目设施的环境信息和危害程度，等等，从而降低政府与社会之间的对抗性，形成对话渠道和对话空间，促进政府在社会维度角色选择上的优化。

第二，协商参与机制。政府在社会维度上“回避一控制”角色的选择，是基于其长期以来对“霍布斯命题”即如何实现有效统治和管理的思索，而对“洛克命题”即如何保障治辖之内公民权益的保障漠不关心的窘境。改革开放在带来经济转型的同时，促进了中国社会利益的分化，刺激了利益诉求的表达。转变现有的政府角色，正确处理多元的利益诉求是规避“邻避冲突”必须解决的问题。与PX项目在多个城市难以推进不同，江西九江通过广泛的社会调查、各方参与的多场座谈为社会公众讨论项目存废搭建了宽广的公共平台，将项目建设和运营阻力分散到長时间的讨论和协商之中，促成了该市PX项目于2013年底顺利开工。从域外经验看，德国构建了共识会议的模式，形成地方政府、环境专家和当地居民三方的沟通协商机制，更为成熟的美国经验则构建起了“市场谈判模式”和“市场拍卖模式”。可以预期，协商参与机制的构建将使得地方政府在市场维度中的角色选择上更加规范化，并有效地推动其与企业合作关系的法治化和市场监管的常态化。

第三，监管预警机制。经济职能和社会职能是政府的基本职能。对于企业来讲，监管预警机制则意味着要求政府部门强化对“邻避设施”建设和运营过程的全方位监管，确保建设运营企业的资质和能力，以保证“邻避设施”的安全性和可控性，尽可能地降低其造成危机的可能，降低公众对政府事后监管不力的心理预期。对社会公众来讲，监管预警机制则强调政府部门对社会舆情进行全面的了解和把握，更加注重“邻避冲突”发生之前的公共安全社会预警，增强对社会舆论和公众行为的引导和规范；同时，依法保障公民的政治自由，改变管制角色和回避角色给公众带来的“大闹好解决”的惯性认知。

第四，行政问责机制。一般来说，“邻避冲突”升级造成的严重后果包括“项目下马”给企业带来的经济损失和冲突对抗带来的社区居民利益损失。所以，城市政府倾向于在面对多方压力时选择不作为，即不寻求问题的根本解决，而是倾向于社会秩序的控制，以“摆平”的策略息事宁人。从政府经济学的视角来看，“邻避冲突”的产生业已表明市场调节能力的失灵，急需政府职能的行使方来解决，若政府同样选择不作为，只会导致相关问题的日益复杂和矛盾冲突的日益升级。因此，需要推动建立城市政府在“邻避设施”建设包括设施选址、社会协商、环境评估、政策调整全过程中乃至“邻避冲突”爆发后不作为的问责机制，从根本上保障企业和公众的利益。

五、结论与展望

本文基于对近十年来“邻避冲突”的治理实践和理论研究的梳理发现，尽管许多城市政府动用大量资源应对，“邻避冲突”依然呈现出愈演愈烈的趋势。究其根本原因，是地方政府角色定位的偏差抑制了更为深层的行政职能转型。直接原因则是一些城市在策略选择上由于对片面城市化的偏执追求，亦即强调经济增长而忽视生态环境，重视显性的城市化指标而罔顾隐性的公民尊严和权利，在社会治理上倾向于运用传统的压制、操纵、控制等手段来应对日益增强的公民诉求，而不会或不情愿运用沟通协商、公众参与政策议题等世界通行的做法；于是在市场维度上采取“合谋一放任”而在社会维度上采取“回避一控制”，最终导致城市治理陷入进退维谷的窘境，并由此造成了“邻避冲突”愈演愈烈的现实状况。

目前我国城市化进程进入内涵式发展的中后期，广大市民追求生活质量的诉求势不可挡，“邻避冲突”显然不可避免。“邻避冲突”的有效治理必须实现城市政府角色的合理归位，也就是在市场维度上的角色选择由“合谋一放任”转向“合作一监管”，在社会维度上的角色选择由“回避—管控”转向“商谈—管理”。从现实路径来说，角色转换的实现有赖于信息公开机制、协商参与机制、监管预警机制和行政问责机制的构建；从长远角度看，则有赖于构建更为合理的政府与市场关系、政府问关系以及政府与社会关系，最终实现国家治理体系的现代化。