基于PDCA和SDCA循环理论的政府应急管理流程优化分析

2017-03-03王俊巧叶勇

行政与法 2017年1期

王俊巧++叶勇

摘要：PDCA和SDCA循环理论作为一种重要的全面质量管理理论和流程优化工具，对我国政府应急管理具有一定的指导性作用。本文在界定流程优化涵义的基础上，分析了PDCA和SDCA循环理论在应急管理中应用的可行性，以及我国政府在监测与预警、应对与救援、恢复与重建等应急管理流程方面存在的问题，并从计划、执行、检查、处置等方面探讨了应急管理流程优化的对策。

关键词：政府应急管理；流程优化；PDCA和SDCA循环理论；PDCA循环；SDCA循环

中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）01-0008-07

收稿日期：2016-11-06

作者简介：王俊巧（1988—），女，河北邯郸人，福州大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向为政府创新管理、应急管理；叶勇（1978—），男，湖南宜章人，福州大学经济与管理学院副教授，博士，福建省高校人文社会科学研究基地廉政与治理研究中心副主任，研究方向为政府创新管理、应急管理、廉政与治理。

基金项目：本文系国家社会科学基金一般项目“我国政府权力清单制度实施效果评价及推进策略研究”的阶段性成果，项目编号：15BZZ071；教育部人文社会科学研究青年基金项目“服务驱动型政府流程再造改革模式的绩效评估、影响机理与优化策略研究”的阶段性成果，项目编号：13YJCZH228。

近年来，上海外滩踩踏事件、天津港爆炸事故、邢台大贤村事件等突发事件的发生，对我国政府应急管理提出了严峻挑战。能否及时、有效地应对突发事件，关系着人民群众的切身利益及社会的和谐稳定。本文在对流程优化进行界定的基础上，运用PDCA和SDCA循环理论分析了我国政府应急管理流程中存在的主要问题并提出了流程优化的对策。

一、流程优化

（一）流程优化的基本内涵

20世纪80年代，西方管理学界认为，管理的首要工作是预防问题的发生，而从源头上阻止问题发生的关键在于业务流程设计。广义的业务流程包括改进、优化、重组、再造等。其中流程优化是指以组织的业务流程为优化的对象和中心，以建立标准化的操作程序为目标，对组织现有的业务流程进行分析，保留先进的管理模式及信息化要求的部分，改进、调整或重建不合理的环节，构建组织科学合理的流程体系，从而提高组织运作效率、降低组织运行成本的过程。[1]受企业流程再造理论的影响，应急管理领域的流程优化也逐渐成为学界研究的热点。

（二）流程优化的基本程序

流程优化是一个包括流程再造和流程重新设计在内的破旧立新的过程，其优化的对象和核心为组织的业务流程。业务流程优化一般包括启动、梳理、描述、评估、设计、实施和改进七个主要步骤，这些步骤共同构成了一个组织流程优化的循环系统（如图1所示）。[2]它围绕着优化对象要达到的目标而进行，并在优化对象现有状况基础上，评估改进方案，设计优化组织业务流程，直至满意后开始试行；试行通过后开始正式实施，在实施过程中持续改进组织业务流程，并重新开始优化新的组织业务流程，进而形成一个组织业务流程优化的程序系统。

（三）流程优化的工具

⒈PDCA循环。PDCA循环也称戴明循环，起源于20世纪20年代，由著名统计学家休哈特提出，后经戴明改进，成为广泛应用于日常管理、项目管理、流程测试管理等的一种质量持续改进模型。PDCA循环（如图2所示）依次为P（Plan，计划）、D（Do，执行）、C（Check，检查）、A（Action，行动），呈现大环带小环、阶段式上升的特点，四个阶段并非运行一次就结束，而是呈螺旋式上升的态势。新的PDCA循环将在上一循环未解决问题的基础上，持续进行改善，周而复始，循环反馈，最终使得质量和管理水平得到提高。

⒉SDCA循環。SDCA循环即标准化维持，即S（Standardization，标准化）、D（Do，执行）、C（Check，检查）、A（Action，调整）模式，包括所有与改进过程相关的流程的更新（标准化），并使其平衡运行，然后检查流程以确保其精确性，最后作出合理分析和调整，使流程能够满足愿望和要求。SDCA循环即为达到标准化和稳定现有流程的目的。SDCA循环（如图3所示）。

⒊PDCA和SDCA循环的结合。任何一个新的工作流程，初期都会呈现出不稳定状态，要稳定现有流程，就需要运用SDCA循环，这样，不稳定的工作流程经过SDCA循环就会趋于稳定。如果要改善流程就需要运用PDCA循环，通过PDCA循环，质量、管理和技术水平才能得到提高。虽然SDCA和PDCA循环运用的时机不同，但二者是相辅相成、缺一不可的。没有SDCA循环，优化结果就会不稳定；没有PDCA循环，质量或技术就得不到提高，就只能维持在现有水平上。在流程优化的过程中，总会遇到各种障碍，使流程优化进程受阻，这就有必要在一定时间内通过SDCA稳定优化后的流程。可见，SDCA在PDCA之间起到了重要的衔接作用。[3]PDCA和SDCA循环是企业提升管理水平的两大轮子，PDCA是使管理水平不断提升的驱动力，SDCA则是防止管理水平下滑的驱动力。也就是说，没有标准化，企业不可能维持在较高的管理水平上。[4]PDCA和SDCA循环关系（如图4所示）。

二、PDCA和SDCA循环理论在应急

管理中应用的可行性

PDCA和SDCA循环理论被广泛应用于企业内部管理的目的在于及时识别、防范企业生产与经营活动中的风险，规范企业经营管理流程，提高产品和服务的质量。[5]所谓应急管理，就是指组织为应对各种危机情景所进行的信息收集、信息分析、问题决策、计划和措施制定、化解处理、动态调整、经验总结和自我诊断的全过程。[6]PDCA和SDCA循环与应急管理在某些方面的一致性决定了PDCA和SDCA循环在应急管理中的应用具有一定的可行性，这些一致性主要体现在以下几个方面：

（一）管理步骤一致

PDCA需要经过计划、执行、检查、处置四大步骤，SDCA需要经过标准、执行、检查、调整四个步骤。应急管理是一项系统工程，需要经过事前的监测与预警、事中的应对与救援、事后的恢复与重建等步骤，三者的管理步骤是一致的，管理流程步骤环环紧扣、相互促进，不断循环、反馈就能够达到管理效果不断提升的目的。

（二）管理目的一致

PDCA通过四个步骤能够达到长期有效质量管理、提供优质产品的目的。SDCA通过四个步骤，按照标准化、具体化和可操作的要求能够达到优化流程的目的。应急管理则努力践行预防为主、防救结合、快速反应、协同应对、社会动员、全民参与等基本原则，以达到提高应急管理水平的目的，由此可以看出三者的管理目的在本质上具有一致性。

（三）倡导理念一致

PDCA和SDCA循环理论所倡导的是系统管理、动态管理等理念。应急管理作为一项系统工程，涉及到应急管理预案的设计、预警预测、处置救援、考核评价、恢复重建等方面。作为一种动态管理，需要在预防、准备、响应、恢复等阶段，根据突发事件的危害程度、波及范围、影响力大小等采取有针对性的措施。可见，PDCA和SDCA循环理论与应急管理所倡导的系统管理与动态理念是一致的。

从以上分析可以看出，PDCA和SDCA循环理论与应急管理在管理步骤、管理目的、倡导的理念等方面具有一致性，因此，可以结合应急管理流程的特点和需要，将PDCA和SDCA循环理论融入到应急管理的风险识别和应对处置的全过程，构建全方位、立体化的应急管理预防预警、处置救援、恢复重建的系统。

三、我国政府应急管理的一般流程

政府应急管理流程是指政府根据突发事件发生的生命周期，采取一系列的连续应对措施。突发事件生命周期主要有三个阶段：潜伏阶段、暴发阶段、消除阶段。与之相对应，我国政府应急管理可归纳为三个主要流程：潜伏阶段的监测与预警、爆发阶段的应对与救援、消除阶段的恢复与重建。我国政府应急管理的一般流程（如图5所示）。

（一）突发事件潜伏阶段的监测与预警

突发事件潜伏阶段的监测与预警是应急管理的首要环节，很多突发事件的发生或危害扩大都是由于监测与预警出现问题而造成的。因此，要高度重视应急准备、监测和预警等各项基础性工作，重点加强风险防范、预案准备、队伍建设等方面的工作，做好PDCA循环的计划（P）环节和SDCA循环的标准化（S）环节的工作。

（二）突发事件爆发阶段的应对与救援

突发事件爆发阶段的应对与救援是应急管理中的关键环节。突发事件发生后，应在最短的时间内采取措施，控制事态发展，减少人员伤亡和财产损失。因此，这个阶段要重点做好突发事件的快速评估、信息报告、决策指挥、社会动员和信息发布等方面的工作，即做好PDCA和SDCA循环的执行（D）环节的工作。

（三）突发事件消除阶段的恢复与重建

突发事件消除阶段的恢复与重建，始于突发事件发展态势得到控制，结束于完全从事件结果状态恢复到基本正常状态，这是进行应急管理的最后一个阶段，也是应急管理由非常態转向常态的关键环节。因此，这个阶段要做好善后恢复、救助补偿、责任追究和规划重建工作，做好PDCA和SDCA循环的检查（C）环节和处置（A）环节工作，检查突发事件应急管理执行人员的执行情况并对检查结果进行分析，之后开启新一轮的PDCA和SDCA循环。

四、我国政府应急管理流程

存在的主要问题

（一）P/S阶段：政府在突发事件潜伏阶段缺乏健全的监测与预警机制

当前，我国政府在应急管理方面多侧重于突发事件发生时的应急工作，忽视突发事件的前期预防、监测和预警阶段的相关机制建设，在突发事件的风险防范、预案准备、队伍建设方面略显不足，对应急信息的研判也不够准确。例如：在2013年江西永修县潦河水污染事件中，由于上游石油输油管道安装了老化破裂的支管，加上当地不法分子趁机打孔盗取石油，导致石油泄漏污染了下游水源，影响了人们正常的生活秩序。如果永修县政府能够及时采取措施，更换老化的石油输油管道，就可以避免此次水污染事件的发生。除此之外，应急预案和应急管理平台的标准化建设还比较落后。

（二）D阶段：政府在突发事件爆发阶段缺乏专业的应对与救援措施

突发事件自身的特性要求政府必须采取专业的应对与救援措施，这样，才能够及时、有效地应对突发事件。目前，政府在这方面还存在以下问题：在人力、物力、财力等方面投入不足，对突发事件的影响范围和损失的快速评估不及时，突发事件初报、续报及结报的信息报告制度不完善，突发事件预案启动、现场指挥及资源调配等决策指挥不专业，突发事件的社会参与及社会动员不到位，突发事件新闻发布及现场沟通的信息发布不准确。例如：在2014年兰州“4·11”水污染事件中，兰州市政府没有及时、准确地把水污染信息告知市民，加上不法分子趁机散播谣言，导致市民疯狂抢购矿泉水，有些不良商家更是趁机抬高矿泉水价格来牟取暴利，引起市民恐慌，影响了正常的社会秩序。

（三）C/A阶段：政府在突发事件消除阶段缺乏有效的责任追究机制和恢复重建措施

突发事件态势得到控制之后，要及时开展行政问责和恢复重建工作。在2016年“两会”上，国务院总理李克强在《政府工作报告》中提出：要健全督查问责机制，坚决整肃庸政懒政怠政行为，决不允许占着位子不干事。目前，我国公众的监督意识还比较薄弱，应急管理机制对政府的约束力不强，这就增加了某些政府应急管理人员不当使用公共权力的机会。受诸多因素的影响，政府在突发事件消除阶段的责任追究机制还存在问责主体单一、多为上问下责，问责范围较窄、偏重事后问责等[7]问题。例如：2012年“8·24”哈尔滨阳明滩大桥坍塌事故，当地政府只是在“事后”进行了问责，没有对突发事件发生前的“不作为”承担责任。

恢复重建是一项长期复杂的工作，不只是简单地恢复生产与稳定生活秩序，而是需要有长期的系统规划。然而，我国的应急恢复重建工作仍存在监督机制不完善、心理干预不充分等问题。例如：2009年云南省姚安县由于山体滑坡造成多处房屋损毁而进行重建，一年后，这些安置房却出现不同程度的问题，90%质量不合格。[8]据相关资料表明，在危机过后，人们产生心理障碍的比例会增加17%，对酒精和药物的依赖性会增大，[9]灾后自杀案例也会不断增加。

五、我国政府应急管理流程优化的对策

基于流程优化的政府应急管理机制建设目标是提高应急管理的效率，即缩短突发事件发生地和管理者决策地之间的距离，及时、有效地采取措施控制事态的发展。应对突发事件是对政府应急管理能力的严峻考验，因此，政府应急管理人员要加强公共危机理论学习，改变传统观念，建立从单项向综合、从应对向预防、从政府包揽向政府主导、社会协同、公众参与、法制保障，从孤立向协调合作转变的明显具有完整性和回应性的政府。[10]

我國政府应急管理流程优化就是在传统职能型应急管理模式的基础上，针对我国政府在应急管理流程中存在的主要问题，根据社会环境的变化对其不断进行调整和完善的过程。结合PDCA和SDCA循环理论，主要应从计划、执行、检查、处置四个方面探讨应急管理流程优化的对策。

（一）计划：完善政府应急管理监测与预警机制，增强危机意识，提高风险防控能力

⒈增强危机意识，完善应急预案。增强公众的危机意识，需要转变当前我国政府应急管理人员及公众的应急观念并逐步完善应急预案。首先，需要提高政府应急管理人员的综合素质，立足提升危机意识和应对能力，加大应急管理培训力度；其次，加强宣传教育，在对政府应急管理人员进行短期培训和长期培训的基础上，加大应急管理宣传力度，增强公众的危机意识，提高其应对突发事件的能力；再次，立足实训，编制适合本地实际的应急预案，并对预案进行审核和常规性演练，通过实战训练提升公众应对突发事件的能力。

⒉建立标准化和规范化的政府应急管理机构。应急管理属于政府公共服务行为，这就要求各级政府、各职能部门之间应协同应对。[11]从横向来说，应急管理涉及到政府各职能部门；从纵向来看，应急管理涉及到从中央到地方的各级政府。因此，在应急管理机构中，必须建立标准化和规范化的核心应急决策机构，以协调整合人力、物力等资源。例如：美国建立了专业的联邦紧急事务管理局（FEMA），作为危机应对的核心决策机构。2001年，加拿大建立了关键基础设施保护与应急准备办公室，作为加拿大国内应急管理的第一机构。

⒊加强政府应急管理队伍建设。专业的应急管理队伍可以在应对突发事件时节约宝贵的时间，减少应急资源浪费。首先，要提高政府应急指挥领导者的素质。突发事件发生时，政府应急管理的指挥领导者起着指挥、协调和统筹的作用，因此，要定期对他们进行专业的应急管理知识培训，增强其协调部门、人员、物资、交通、医院等方面的模拟训练及案例训练的能力。其次，要强化政府对职业应急人员的管理。职业应急人员是应对突发事件的重要力量，公共卫生事件、自然灾害事件、危险品爆炸事件、群体性突发事件等都需要职业应急人员进行处置，如果突发事件处置不当，可能会引发更大的次生事件或衍生事件。再次，加强政府对社会临时救灾人员的管理。临时救灾人员来源于社会的各个方面，主要有社会志愿者、基层群众、高校大学生等，培训的重点应是提高他们在应对突发事件中的自救互救能力，使他们能够应对一般性的突发事件。

⒋完善政府应急管理监测预警系统。美国、日本、加拿大、德国、俄罗斯等都建立了适合本国国情的突发事件监测预警制度，形成了上下结合、分工协作、效能统一的突发事件监测预警系统。对此，我国应加强应急信息技术管理平台建设，以提高突发事件的监测、信息评估和预警等突发事件信息管理水平。应急管理平台的优势在于能够通过网络技术使各部门、各级政府互联互通，实现信息共享，在应对突发事件时能够组织、协调、利用各种行政资源，形成行政合力。[12]目前，我国政府在应急管理监测预警网络系统上还存在注重形象工程、平台孤立、数据共享程度低等问题。因此，要通过规范政府应急管理监测预警流程，有效地协调、综合利用各种信息资源，进行风险信息收集、分析以及决策分析，以此来提高应对突发事件的监测与预警水平，减少突发事件带来的损失。

（二）执行：规范政府应急管理处置流程

⒈完善政府应急信息发布机制。应急信息发布关系重大，在突发事件发生后，故意迟报、谎报、瞒报、漏报都将受到相应的惩罚，因此，政府部门要加强应急管理信息发布机制建设，具体来说就是建立由信息报告、信息发布、信息评估三部分构成的移动应急信息平台。信息报告要确定信息报送情况、事件基本信息、处置工作情况等；信息发布要通过广播、电视、网站、短信、邮件、报纸等多种途径，做到及时、准确、全面、真实，使公众可以及时跟踪突发事件进展情况；信息评估则要通过信息采集和信息评判，确定突发事件本身信息、信息源、上报信息等，以确保突发事件信息研判的准确性和实效性。

⒉完善政府应急决策机制。任何一个健全的决策程序都应该是一个科学的系统，而且每一步骤都要有科学的涵意，步骤相互间又是有机联系的。[13]因此，在调查研究、发现问题、确定目标、拟定方案、分析评估、选择方案、执行方案的应急决策管理流程中，要考虑应急决策的约束条件，如时间、信息、人力、技术、设备等，在此基础上，进行可行性论证，在每个环节不断地进行反馈修正。

⒊完善政府应急物资保障机制。建立完善的应急物资储备系统，优化应急资源储备机构，充分挖掘大数据的价值，建立与可用应急装备联系的跟踪制度和基础数据库，建立快速、有效、常规的应急物资保障体系，即建立应急物资目录、应急物资标准、应急物资实物准备保障、应急物资生产能力准备、应急物资紧急采购和进口等一套较为完善的应急物资保障体系。[14]

⒋完善政府应急协同合作机制。政府危机管理在许多方面都扮演着重要的角色，当公共危机事件发生时，政府要在第一时间启动应急联动体系，密切监测事件进展情况，并联系专家进行现场指挥。同时，动员社会力量进行自救、互救，鼓励公众参与到应急管理的准备和执行阶段的工作当中，在这个过程中还要规范公众的行为，避免其盲目行动。

（三）检查：做好政府应急管理绩效考评工作，引进第三方监督机制

⒈开展政府应急管理绩效评价工作。绩效评价可以简单理解为对绩效的评价、估量。传统的绩效评估主要是针对个体的，是评估者定期或不定期对被评估者的日常工作行为进行观察、记录，并在此基础上对被评估者的工作行为、工作成果进行客观公正的评估。现代社会的绩效评估不仅针对个体，而且还会针对组织、团队、机构等。对政府应急管理绩效进行评价，是从考核主体、評价方法、评价指标等方面进行的，通过绩效评价结果找出政府应急管理过程的薄弱环节，以此优化应急管理流程。

⒉引进第三方监督评估机制。目前，公众的依法监督意识还比较薄弱，需要引入第三方监督机制，拓宽监督渠道。由于第三方监督的独立身份，由其对政府应急管理进行监督比较公平，因此，可以由第三方对政府应急管理全过程进行监督。第三方监督机构既可以是独立的社会组织，也可以是专业的监督机构或研究所，但需要以其公信力作为保证。

（四）处置：强化政府应急管理责任体系和责任追究机制建设

⒈强化政府应急管理责任。国内外公共管理学者对政府责任提出了极为丰富的理论分析框架。国外学者保罗·托马斯提出了责任二分法理论，凯文·肯斯提出了无缝隙国家责任理论，乔纳森·卡珀尔提出了五维度责任理论等。我国学者蔡放波将政府责任划分为宪法责任、政治责任、行政法律责任、行政道德责任，[15]刘庆乐将政府责任分为宪法责任、行政责任、政治责任和道德责任。[16]基于对相关文献的梳理，笔者认为，政府应急管理责任体系应包括责任主体（谁负责）、责任受体（对谁负责）、责任内容（对什么负责）、具体责任和责任标准五个方面的内容，而政府应急管理责任内容主要有应急管理的道德责任、应急管理的宪法责任、应急管理的政治责任、应急管理的行政责任。

⒉完善应急管理责任追究机制。不标准和不规范的应急责任追究机制会导致政府应急管理人员“不敢为”或“不作为”；如果应急责任追究机制过于苛刻，惩罚过于严重，会使政府应急管理人员不敢作出应急决策；如果应急责任追究机制过于宽松，会使政府应急管理人员对自己作出的应急决策不负责任或者负轻微责任。因此，在不断强化应急管理责任追究机制的同时，还要激发政府应急管理人员的创新潜能和积极性。

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